城乡劳动力择优转移视角下新型农村集体经济发展研究

◎刘运转

（河南科技大学应用工程学院，河南三门峡472000)

2009年以来，尽管中国城乡收入差距出现缩小的趋势，但是目前还是呈现较高的水平，十九大报告指出中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的发展不充分是农村发展不充分。城乡发展不平衡促进劳动力的转移，且呈现择优性，即农村精英或人力资本的流失，反过来城乡劳动力的择优转移强化城乡发展不平衡。

基于城乡发展不平衡，中国提出了乡村振兴战略。发展农村集体经济有利于乡村振兴，产业兴旺是乡村振兴的重点，产业兴旺的内在要求是发展壮大农村集体经济。这是中西部地区的农村普遍存在着“空壳化”的情况下，保护农民利益和促进乡村发展的重要途径[1]。就目前来看，由于各种因素的制约，农村集体经济在乡村振兴中作用不够理想，一些地方农村集体经济组织承担市场风险能力弱，难以获得稳定收益[2]。尽管近年来中国城乡收入差距出现缩小的趋势，不过农村集体经济的作用有限。相对于传统的农村集体经济，新型农村集体经济应该如何发展，新型农村集体经济是否具有新的功能，该如何定位，如何运营，是目前学者和政府普遍关心的问题。笔者主要基于城乡劳动力择优转移的视角，分析农村新型集体经济如何促进农村和农业发展，以及解决农民工城乡双漂问题。中国目前的城乡关系和特征是新型农村集体经济定位的重要依据之一。

一、中国农村集体经济发展状况

（一）农村集体经济发展历程

新中国成立之初，农村改革使农民分了小规模土地，经历了从“初级农业生产合作社—高级社—人民公社”的发展历程，当时对增加粮食生产等产生积极作用。实践证明，“三级所有、队为基础”的传统集体经济制度，在经济上缺乏合理性。作为农村集体经济的基础，农村集体所有制是1962年后我国公有制形式之一，因出生等自动获得成员权而无需支付，因死亡等自动丧失成员权而无补偿，成员权不可买卖、转让、抵押、继承[3]。此时的产权制度不利于资源优化配置，农村生产率受到很大的限制，流动人口利益难以得到保障。

改革开放后，集体经济的实现方式出现了变化。改变了单一的集体经济体制，强调在“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”下发展农村集体经济[4]。改革开放初期，赋予了农民自主权，解放农村生产力。同时在家庭联产承包责任制基础上强化集体经济，不过遗憾的是“统”的效果不明显，以“分”为主。

随着经济的发展和城镇化的进程，农业人口逐渐减少，农业迫切需要向规模化和机械化转变，小农生产这种“分”弊端日益明显。目前中国农村的集体经济发展还是相对薄弱，土地流转比例较低，且东中西部发展不平衡。注重“分”的经营，对“统”注重较少，即多数地区选择以家庭经营为主的道路，小块土地限制了农村集体经济规模化经营。随着农村劳动力的流动，城乡差距扩大，中国提出乡村振兴发展战略，发展新型农村集体经济有利于实现乡村振兴。相对于传统的农村集体经济，新型农村集体经济新在何处是学者们普遍关心的问题。关于新型农村集体经济，还没有统一的概念，一般认为新型农村集体经济的内涵主要包括以下几点：集体所有权；清晰的产权结构；自愿基础上的劳动和资本联合；经营方式多元化[5]。不过集体所有权本身都具有产权模糊的性质，所以对新型农村集体经济的探索任重而道远。

（二）农村集体经济发展与农民增收

农村集体经济发展能提高农民收入水平吗？其不但提高单位土地的产值，还能提高生产的效率，实现农民增收。集体经营能提高农户的组织化程度，减少与客户之间的交易费用，避免中间商的盘剥，提高农民自身与政府和公司的谈判地位等，保护他们的合法权益。农业集体经济能延长农业的产业链，推进农业生产的工厂化，提高农产品的附加值。

农村集体经济可以提高土地的产值。笔者2018年在陕西柞水县车家河村调研发现，该村2016年流转120亩土地种植木耳，2018年每亩土地的产值达到5000元。与此同时分散经营的土地每亩的产值远远小于5000元，甚至一些土地处于荒的状态。可见集中经营大大提高了土地的生产能力，减少耕地的抛荒，农业产值大幅度增加，有利于农民增收。土地集中经营能有利于实现农业机械化，提高农业的生产效率，也避免土地抛荒。实现农业经营的规模经济，有利于村民的增收，另外也是大部分农民从农业生产中解放出来，从事其它行业。不过目前中国中西部农村土地流转比例较低，农村集体经济发展缓慢，作用不明显，需要加快中西部地区新型农村集体经济发展以带动该地区农民增收。

二、新型农村集体经济发展的定位

农村劳动生产率低，收入水平低，是城乡收入差距的重要因素之一。2018年中国国家统计年鉴数据显示2017年中国国内生产总值（生产法）第一、二和三产业占比分别为7.9%、40.5%和51.6%，而同时第一、二和三产业的就业占总就业的比重分别为27%、28.1%和44.9%，第一产业的劳动力生产率远远低于第二产业和第三产业的劳动生产率，而第一产业主要集中在农村，所以目前中国农村的劳动生产率低于城市的劳动生产率。城乡劳动生产率的差距使城乡的工资出现差距，2017年城市居民工资性收入为22072元，农村居民工资性收入为14620元，城乡工资差距处于较高水平。

城乡劳动生产率和城乡工资的差距促使农民去城市寻求工作机会，而这部分农民是农村素质和能力较高的农民，进一步扩大城乡劳动生产率差距。所以提高农村劳动生产率和内部的经营效率，是缩小城乡差距的根本，是吸引农民工回流和保障回流农民工利益的一个重要方面。新型农村集体经济有利于实现土地的规模经营，有利于提高农村劳动生产率，有利于避免乡村的凋敝和农民工在城市漂泊并存的困境，其应该如何定位才能有效解决城乡劳动力择优转移的问题呢？

（一）目标定位：服务乡村振兴

中国新型农村集体经济服务于乡村振兴，努力实现农业现代化和新农村建设。乡村振兴主要是农村的发展和农民的增收，而非农村个别人的致富。中国乡村凋敝的重要因素是乡村要素的流失，乡村服务于城市发展的路径没根本改变，导致城乡二元结构的愈来愈强。城乡公共服务差距导致乡村人才和政策缺失，进一步弱化乡村吸引要素的能力；而人才等要素在城市的集聚产生较大的正外部性，导致城乡收入差距不断扩大，出现自我强化趋势。农村新型集体经济的发展，服务于日益凋敝的农村。一方面，促进农村相关产业的发展，提高村集体和农民的收入；另一方面，集体经济的发展带来的收益通过投资乡村的公共服务事业，缩小城乡公共服务的差距，吸引更多的资本和人才返乡，形成一种自我发展自我完善机制，实现城乡融合。

新型农村集体经济的管理要符合村集体利益最大化。村集体少数人构成村集体经济的代理人，他们是不断侵占集体资产，还是带领大家共同致富，除个人素质和个人魅力的差距外，也需要一个约束机制和激励机制。基于参与约束和激励相容约束，设定合理的机制，激励代理人不断努力实现集体经济利益最大化。而返乡农民工和留守的村民由于文化水平较低，自身素质不高，缺乏合作的经验，很难有效监督代理人的工作，特别是采购和销售环节，容易出现村集体资产流失问题。

普惠更多的乡村居民。农村新型集体经济一方面是脱贫攻坚的需要，帮助贫困群众脱贫同时防止部分群众返贫；另一方面是农村发展需要，吸引更多游离于城乡之间的农民工能在乡村安家落户，留住乡土人情，避免乡村的持续凋敝。农村繁荣和农民富裕才能真正实现乡村振兴。

（二）功能定位：财产功能

农地具有生产功能，还具有财产功能，中国的农地属于集体所有，农民可以凭借农村集体成员身份无偿获得。目前，分散的经营使土地的生产功能和财产功能有限，农民很难从中获得稳定的收入，第一代农民工都用脚投票，更不用说第二代农民工，这也是“农二代”对乡村归属感较低的重要因素。

目前城乡的建设用地市场不统一，偏远农村的农民没有共享城镇化进程中土地非农化的增值效益，新型农村集体经济发展是提高偏远地区从村土地增值的路径之一。中国城镇化过程中，偏远地区农村农地财产价值被低估和城市房价的上涨，城乡财产差距不断扩大，农民内部出现分化，城郊农民得到补偿甚至成为土地食利者，偏远地区农民这个弱势群体却分享不到土地非农使用的增值收益。房产作为城市身份的标志，购买住房是农民工在城市安身立命的重要方面，否则城市归属感就较低[6]；随着婚姻市场的变化，出现女性的单向流动，如贫困地区妇女流向富裕地区，农村妇女嫁入城市，产生性别失衡[7]，贫困和偏远地区的农村住房难以满足结婚需要，迫使部分农村家庭去城市买房，城市住房和婚姻捆绑越来越紧；劳动力流动促进城市人口的增加，对房产产生大量的刚性需求，在供求原理下促进房地产价格上涨，促进城市房产持有者财产性收入增加[8]。尽管一定程度上促进了城市化进程，但这带来两个方面的问题：一是农村资金向城市的单向流动；二是导致农村发展缺乏资金，制约农业的规模化和现代化，也使农村的生产要素价值被低估，导致城乡财产差距的进一步扩大和乡村的凋敝。此时在城市安家落户的“农二代”、原有城市居民和“拆二代”因房产上涨而财产增值，农村土地等集体资产的增值是游离于城乡之间的农民工和农民财产增值的重要因素，是缩小城乡财产差距的重要方面。需要盘活农村集体资产和闲置的土地资源，激发农村集体经济发展活力，增加偏远地区的农民的财产性收入，让其共享发展的成果。

随着年龄的增长，目前第一代农民工自身已经很难留在城市。目前城市的高房价和生活高成本使其子女也面临较大的压力，子女养老的压力越来越大，甚至年迈的父母需要为子女在城市的高成本生活买单。家庭养老越来越难，农村的社会保障不健全的情况下，土地可能是农民生活最后的保障。为此，挖掘集体资产的财产功能，使集体资产保值和增值是回流农民工生活的保障之一。

（三）产业定位：劳动密集型

新型集体经济服务的对象是农民，工作的主体也是农民。应基于要素禀赋方面的比较优势发展相应产业。

农地具有“劳动力蓄水池”功能，短期内，农村新型集体经济注重乡村振兴的同时，要注重返乡农民工的就业问题，创造更多的工作机会和岗位，提高农民的参与度，让集体经济发展普惠更多村民。返乡农民工返乡的根本-不适应城市的工作，或不适应城市生活的高成本，即年龄较大、学历较低或缺乏一技之长，这是城乡劳动力择优转移的结果，也可能是乡土情结使他们落叶归根，他们回乡从事一些生计农业。只有促进返乡农民就业，让乡村的发展普惠至更多人，实现乡村振兴和村民富裕的统一。不管是未转移的农村劳动力还是生活在城市边缘的农民工，受教育水平等各方面都一般，再加上集体经济发展初期物质资本积累的不足，新型农村集体经济的早期定位主要是一些劳动密集型的产业。

如果短期内是解决生计或者生存问题，提高土地的生产效率和劳动生产率，那么长期就应解决发展问题，注重产业结构的优化升级，形成城乡间人力资本流动的机制，避免城乡人力资本的单向流动。伴随老龄化的加剧，农村长期的发展最终是靠新生代农民工。因此长期内，农村新型集体经济应注重农村和农业发展的现代化，注重一二三产业的深度融合，构建完善的产业体系，吸引更多高素质人才返乡，优化人力资本配置效率的同时提高农村发展持久性。

（四）机制定位：“造血”机制

中国2009以来城乡居民收入差距在不断缩小，但是农民收入的增加主要不是靠农业农村，而是主要靠农民离开农业、离开农村到城里打工，是依靠城市产业的支撑[9]。这种城市导向型或者说是“农村支持城市”机制的农民增收模式是不可持续的。

新型农村集体经济主要培养农村的“造血”机制，解决乡村自我发展能力弱和城乡发展不平衡问题，真正的实现乡村振兴，实现其内生性增长。农民收入主要依靠农村的产业发展，而不是依赖城市产业，使农民收入持续稳定增长得到保障。新型农村集体经济的“造血机制”如果形成，村民可以实现就近就业，减少进城打工的相关费用，包括往返的路费，房租和寻找工作的费用等，另外可以减少城乡就业市场的扭曲。

三、农村新型集体经济发展的支撑

农村新型集体经济发展如果想服务于游离于城乡之间的农民工，使他们愿意回且能回农村，需要相应的支撑，使他们回农村的决策符合个体理性和集体理性。

（一）做好土地确权

《乡村振兴规划（2018—2022）》提出要深入推进农村集体产权制度改革，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，发展多种形式的股份合作，探索农村集体经济新的实现形式和运行机制。如果家庭联产承包责任制实现土地承包经营权和土地所有权的分离，即两权分离，那么“三权分置”就是从土地承包权中派生出承包权和经营权，形成土地所有权、承包权和经营权分离。

土地的集体所有权，主要体现土地的财产功能，但其产权是不稳定的。土地集体所有权具有模糊属性。中国土地集体所有权权能薄弱，尽管产权归属明确，但是“集体所有”本身有缺陷[10]，集体产权存在天然的模糊特征，给相关部门干预农民权利提供可乘之机，基于此应对土地集体所有权权能进行清晰界定，保证地权的稳定性，切实保护集体成员利益[11]。

土地的承包权和经营权的归属又不清晰。土地承包权和经营权的权能界定是空白的[10]。要明确承包权的成员身份和资格，赋予土地经营权为物权。这样能切实保护农村集体成员的利益，合理的配置和利用土地；也使农村集体土地的经营更加具有灵活性，吸引更多的投资。土地集体所有权主体清晰，清晰的界定承包权和经营权，切实的保护农民的利益，避免土地经营上的纠纷，促进土地的流转和集中经营，实现农业的现代化。综上，土地的确权是新型农村集体经济实施的基础。

（二）完善监督机制

东部地区为防治村干部滥用职权，村庄尝试“政经分离”的管理体制。但是在中西部地区，村集体经济普遍发展困难，带领村民发家致富是首选，所以目前中西部省份农村集体经济大部分是“村企合一”，更注重“能人权威”，有利于激发村集体的内生发展动力。集体经济发展初期，这种模式便于组织管理，但是随着规模的扩张和产业的升级，容易出现集体经济行政化，可能导致“个人权威”和家族传递[12]，人治会出现不稳性。如果缺乏有效的监督，村民的利益得不到保障；另一方面，如果在“民主”的名义下，每一项集体决策都可能因为少数人的反对而没法实施。农村新型农村集体经济需要讲究公平，更要讲究效率，此时需要构建完善的监督机制，实现共享的分配机制的同时激发能人的积极性。除了对“能人”的监督激励之外，还需要对农民进行管理。根据社员在组织运作中的表现把社员分为四类：核心、积极、普通和依附社员[13]，其中依附社员是组织发展的投机分子，是个不稳定的因素，应合理管理。

（三）吸引人力资本回流

农村人力资本和农村集体经济发展相辅相成。城乡劳动力的择优转移，既是乡村凋敝的原因，又是乡村凋敝的结果。乡村缺乏相应的产业支撑是农村人力资本流向城市的最重要的因素，反过来乡村人力资本流失也制约农村相关产业的发展和产业升级，这种自我强化的机制是农村发展乏力的重要因素。特别是中西部省份，农村人力资本不但向西部的城市流动，而且还流向东部沿海，问题更加严重。人力资本是乡村振兴和农村新型集体经济的关键和基础，吸引农村精英的回流以及在农村落地生根是发展农村集体经济的重点和难点。

为有效吸引人力资本向乡村流动，一方面需要完善农村的公共服务，促进农村的发展，这样才能吸引更多优秀的人才在农村安家落户，专心服务农村；另一方面，要保障农村劳动者的利益，甚至给予一定的优惠政策，吸引优秀的人才到农村工作。