农业保险运行模式的国际比较及启示

王 丞

(中国海洋大学 管理学院，山东 青岛 266100)

中国是一个自然灾害多发的国家，农业是受自然灾害冲击最严重的“弱势”产业和部门。据应急管理部统计， 2019年一季度各种自然灾害共造成全国139.6万人次受灾，87人死亡，1.3万人次紧急转移安置。根据公布的灾情统计情况，一季度我国自然灾害以风雹、地质灾害、森林火灾、地震和雪灾为主。各类自然灾害共造成900余间房屋倒塌，1.1万间严重损坏，8.6万间一般损坏；农作物受灾面积71.1千公顷，其中绝收13.4千公顷；直接经济损失27.9亿元。在后WTO时代，以农业保险为代表的“绿箱政策”，不仅可以分散农业风险、进行损失补偿，而且符合国际惯例——针对农业国家应该建立一定的保护措施。中外实践表明：农业保险的地位不容小觑，它不仅是农业可持续发展的见证，更是保障农业收入的关键[1]。中国农业保险的发展起步晚、起点低，在探索和发展过程中经历过起伏与波折，尽管当前中国农业保险有了长足的进步，但实践中仍然存在一系列亟待解决的现实问题。本文关注的核心问题是，近年来国外和国内农业保险运行成功的模式及其特点有哪些，国外经验对于中国农业保险的健康发展有何启示与借鉴？以期为厘清中国农业保险的发展路径提供一些供参考的思路和建议。

一、国外农业保险运行模式及特点

各国纷纷建立了农业保险制度，根据其在各国不同的经历、运作方式、特色及法律体系等，可以将世界农业保险分为四类：以美国为代表的政府主导模式，以法国为代表的民办公助模式，以日本为代表的互助合作模式，以印度为代表的发展中国家重点承保模式。

1.美国政府主导型农业保险及其运行特点。当前世界上农业保险发展最为完善的国家无疑是美国。美国农业保险不仅起步早，而且经营形式灵活，保险险种多、覆盖面广，保险立法明确。美国农业保险经历了试行阶段(20世纪30-70年代)、起步阶段(1974-1980年)、改革阶段(20世纪80年代到1996年，政府在政策上鼓励商业保险公司参与到农业保险中)、加速发展阶段(1996年以后，政府不再对农业保险实施管理，转而由商业保险机构进行管理)。

政府主导是美国农业保险体系在完善过程中的突出特点。政府主导模式的农业保险由政府宏观调控、立法管理、保费补贴，由私营保险公司开办保险业务。具体情况是，国家层面建立专业的保险机构，设立重点保护农作物和畜牧饲养为主的政策性农业保险，并配以与时俱进的法律体系作保障，专业保险公司为被保险人提供直接保险和再保险服务[2]。对于农业保险的购买，实行强制与自愿保险相结合的投保方式，为扩大投保范围，政府对农作物保险保费进行补贴，投保人仅需支付部分保费。通过政府支持，该模式提高了了农场主应对风险的能力，达到了保护农业的目的。

2.法国民办公助型农业保险及其运行特点。法国19世纪中期便开始探索农业保险，历史悠久。法国农业保险的发展经历了起步阶段(1840-1900年，以1840年成立的法国第一家地区性互助保险社为标志)、发展阶段(1901-1985年，农业保险投保率大幅上升)、完善阶段(1986年至今，以1986年法国农业互助保险集团公司成立为标志)。

法国由于地理等原因农业发达，因此农业保险对其重要，形成了以法国为代表的民办公助模式，在西欧盛行[3]。 与政府主导型农业保险模式不同，政府不参与直接管理是民办公助性农业保险模式的主要特点，同时这种农业保险主要是由相互保险公司、保险合作社和私营保险公司共同经营的。其运行分级管理主要由地方保险公司承担，而中级的地区或省级保险公司则是负责对上和对下的保险业务，对上获得中央保险公司的再保险、对下为农业保险社提供再保险业务；最高级中央保险公司不仅负责制定政策，而且还需要为中级地区或省级保险公司提供再保险服务。尽管目前还未形成统一的管理体系和制度，但对农业保险经营所获资本、存款、收入和财政提供免税支持，并且通过立法的形式给予法律保障。

3.日本互助合作型农业保险及其运行特点。建立在现代风险管理理论基础之上的日本农业保险制度，在20世纪30年代开始发展，中间经过几次大的改革，如今已经较为完善，农业保险已经被政府和生产者广泛地认同为一项重要的减轻自然灾害造成的产量波动、稳定农民收入、提高农业生产力、分理分派农业资源的有效手段[4]。1947年，日本颁布了一个具有划时代意义的农业保险文件，该文件是在1929年的《牲畜保险法》和1939年的《农业保险法》的基础上修订而成的，它就是《农业灾害补偿法》。文件中规定了两种享受政府补贴和再保险的保险方式：自愿保险和强制保险。其中，凡是有助于国计民生的作物及牲畜要求强制保险，如稻、麦、牛、羊等。

以日本为代表的互助合作模式，互助合作双方由政府和民间非盈利组织组成。一方面，民间非盈利组织是农业保险的直接经营者，而政府则负责在前者投资出现风险时提供再保险和补贴费用，以此实现互助合作。同时，依赖于一定的制度体系，全国农业保险协会、都道府县以及市、町、村形“三级”共济组合制度，承担各种农业共济联合会再保险，以为农作物提供了三重保障，并将区域性农业风险分散至全国，降低区域承灾压力[5]。

4.印度重点承保型农业保险及其运行特点。印度的历史遗留问题虽导致其农业保险诞生的比较晚，而且发展速度也不是很快，但是其农业种类繁多的特点，使其在经济发展中的比例比较高，大大促进了农业保险的发展。在经过了多次尝试和探索之后，最终形成了一种相对比较全面性的农业保险，包括牲畜保险、农业保险计划、种子保险、特殊险种等。先后经历了研究试行阶段(1947年-1971年)、实践探索阶段(1972年-1998年)和全面发展阶段(1999年至今)。特别是进入21世纪，农业风险导致的损失额度不断攀升，印度政府加强对农业保险的重视，通过半个世纪累积的经验和教训，形成了较为全面的农业保险体系。

同时，为了进一步满足农业发展的需要，保证农业的有序开展，印度政府不断加大对农业保险的关注，并逐渐对国家农业保险计划进行完善，结合当地的时令规律和种植特点，经过一系列的实践后，形成了一些专门的险种。如SSK险种为拉贾斯坦邦农民专用；Varsha Bima险种转为干旱导致的农作物减产提供保险；咖啡保险促进咖啡生产的保险[6]。通过推行Varsha Bima险种和SSK险种，使得保费合理化，大大提高了投保覆盖率，为国家经济的发展提供了保障。

印度作为农业大国，百分之八十以上的人民从事农业种植，因此农业的兴衰至关重要，能够对农业形成经济损失保障的农业保险也因此成为政府重点关注的对象。虽然政府的关注点在于保证全国农业的可持续发展，但由于其发展能力有限、资金不足等问题，使其保险的运营方式也有所不同，大多数农业保险险种都是选择重点作物进行的承保，尤其是有关国计民生的农作物品种，如水稻、小麦等。这种承保方式大大降低了逆向选择与道德风险的发生概率，使政府能够有充足的资金为农作物的生长提供风险[7]。从目前的承保方式来看，点承保是最普遍的农业保险。

二、中国农业保险运行现状及主要模式

1.现阶段中国农业保险的运行状况。据统计，自2010-2019年以来，中央政府发布了多个涉及到农业保险的“一号文件”，针对不同区域的发展条件和特色，推出了一系列保障农作物生长的有利政策，设立了多个农业保险试点，通过不断增加农业保险运营主体，提高投保便利性，使得农业保险原保费收入迅速增加，业务量呈逐年上升趋势，中国农业保险总体上发展向好。

农业保险保费规模、承保面积增速显著。近十年来，我国农业保费收入增长26倍， 2019年我国农业保险保费收入达到680亿元，提供风险保障3.6万亿元，农业保险业务规模稳居亚洲第一；目前全国农险承保的农作物品种270余种，基本覆盖了各个领域。2008年以来，农业保险累计向3.6亿户次受灾农户支付保险赔款2400多亿元。

农业保险的保障功能日益凸显。2010-2019年间，我国农业遭遇多次灾害，造成了严重的亏损，而农业保险的赔付则大大降低了损失的程度，也成为了农业补偿的重要方式。据统计，为保障农业的灾后恢复，在6400万受灾农户中，农业保险提供赔款达307亿元。而能繁母猪保险中，近三年里，在6534万户的投保用户中，为2.46亿头、约占同期能繁母猪存栏量的86%以上的能繁母猪，提供了2635.37亿元的风险保障，使得972万户次用户得到了风险补偿，这有效的促进了农业风险的化解，保障了农业市场的稳定发展。从2007年中央财政启动农业保险补贴以来，农业保险市场规模迅速壮大，保障作用有效发挥，截至目前已累计支付赔款2400多亿元。

农业保险经营模式向多元化方向发展。过去我国主要由中国人民财产保险公司、太平洋财产保险有限公司、中华联合保险公司等几家商业保险公司经营农业保险。2010年至今，政府不断发挥先进作用，为保证农业保险工作的有序发展，先后批准了5家专业性保险公司为农业发展提供保险服务。8家公司都充分发挥自身优势，采用专业的视角，借助先进的技术，有效的促进了保险事物的解决。其中，安信保险采用“以险养险”的方式，在借助政府保费补贴额基础上，不断优化，最终形成了“政府财政补贴推动、商业化运作”的经营模式。同时，地方政府也给予大力关注，在结合不同地区特色的基础上，制定配套的农业保险模式。如江苏形成了淮安商业化共保、苏州委托代办以及无锡共保体授权经营等多种模式，已实现江苏省不同地区多种模式下的有序发展。

另外，我国设立渔业互助保险协会，协同推广渔业保险，设立渔工渔船保险、农机保险等险种的试点。在结合地方特色和优势的基础上，经过不断实践，推行农业保险试点，大力拓宽承保范围，以促进农业保险的稳定发展。

2.现阶段中国农业保险的运行模式及其特点。改革开放后，我国农业保险再次发展，根据地方特色，各地形成了适合当地生产实际的运行模式。其中，新疆“兵团模式”、上海“安信模式”以及浙江“共保体模式”就是近年来中国探索出的较为成功农业保险运行模式的代表。对这些成功模式进行总结、提炼及推广，将有助于促进中国农业保险的健康有序发展。

“兵团模式”来自新疆，是一种具有鲜明中国特色的农业保险模式，以其具有较强的抗灾自救能力而知名，是新疆建设兵团依据自身农业生产经营特点，量身打造出的一种兼具企业化和较强计划色彩的农险经营模式。新疆由于地理位置等原因，广袤大地，人口稀少，有大面积的土地可供农作物种植，但是该地区灾害发生频繁，给种植者带来许多损失。因此，开展农业保险的需求旺盛。1986 年中央一号文件和八号文件都提出了给农业、农村发展提供保险的制度，如“农村保险”“农牧业保险”等制度。同年7月，新疆建设兵团积极贯彻文件要求，按照文件规定成立了中国第一家政策性农业保险公司——新疆生产建设兵团农牧业生产保险公司，并于2002年正式更名为中华联合财产保险公司，仍然隶属于新疆生产建设兵团，主要经营各类财产保险业务和再保险业务。近年来，以该模式为主导的保险业务范围已经拓展到了上海、江苏、浙江、重庆、四川等地区，对当地农牧业生产持续稳定发展起到了重要的保障作用。

“兵团模式”的运营主要有三个特点：第一，新疆建设兵团利用其管理特殊性使该地区农作物种植者统一参加保险。在其管理下，政策性农业保险公司采用行政手段，借助一定的保险技术，让一大批农作物实现了参保，在保证参保率的基础上，通过转移风险的方式，大大降低了农业灾害的风险率。第二，提供政策支持、法律保障。新疆建设兵团十分重视农业保险的问题，连续多年对该工作领域下发政府红头文件，既促使保险公司顺利开展业务，又为保险人和被保险人提供了法律保障。第三，“低保额、低保费、基本保障(只保成本)”的经营原则。在“兵团模式”运营下，农业保险为新疆建设兵团的农业生产提供了风险保障，并在政策支持下不断创新，拓展承保范围，提高保费收入，中华联合财产保险公司已走向全国的舞台，成为一家综合性的保险公司。

上海“安信模式”的成功运营成为了我国农业保险的重点典型，它采用政府和企业合作经营的方式，借助一定的政府补贴，通过政府与商业性保险公司之间的充分合作，有效的实现了农业保险的商业化。该模式通过合作社将分散的农户集中起来，既方便为农业提供全程服务，又便于农业保险业务集中承保、集中理赔，节约公司运行成本的同时，通过向农户直接推广人身、家财、农机具和农村合作医疗等保险，业务范围大大拓宽。

“安信模式”模式主要的运营特点是：第一，政府与商业保险公司合作，政府科技部门主动为农业保险的顺利运行提供技术、人才支持，为保险公司解决保险承保、查勘定损等问题；第二，由政府制定“统保”政策，对该地区主要农作物实行强制性保险；第三，“以险养险”，过去多数商业保险不愿承保农业险主要源于其高风险性和高赔付率的特点，该特点致使运营农业保险的公司承担较大理赔风险，收入保费不足以支撑保险赔付，政府提出扩大农业保险范围将赔付率低的农村建房保险纳入其中，以其营业利润弥补亏空，提高保险公司偿付能力。“安信模式”的运营，大大扩大了农业保险的承保范围，为更多的农植地提供了保障，且“以险养险”的方式，为商业保险公司提供了充足的赔付资金，促进其良好发展。

2016年5月浙江省政府推出政策性农业保险共保体，选取11个县域作为试点开展政策性农业保险。“共保体模式”中，政府选择两家以上商业性保险公司分别承担“首席承保人”和“共保人”的责任，其中“首席承保人”负责主要的农业保险运营，“共保人”参与承保，该模式依据政府授权进行农业保险的运营。浙江省的共保体模式，中国人保浙江分公司担任“首席共保人”，承保着较大部分的份额，负责主要的保险运营；共保人则是由太平洋产险在内的11家商业保险公司承保，参与保险运营。

“共保体模式”该模式运营有三大特点：第一，政府推动与市场运作相结合。政府主要给予政策支持及保费补贴，参与共保体的保险公司“以险养险”，不仅经营政策性农业保险而且经营其他险种，以其他险种利润弥补政策性农业保险的亏损。第二，共保经营与互保合作相结合。互保合作借鉴于保险发展最初的形式，联合龙头企业、行业协会、专业合作组织形成农业生产者互助保险组织，在自愿、不强制的原则下，形成了组织内部“自主缴费、财政补贴、加强管理、合作共赢共享、进行监管、有序发展”的制度。第三，有限风险和责任分层相结合。有限风险以提供低保障为起步点，实施五倍封顶赔付的方案。而责任分层则是通过两次赔付的方式完成赔款，即先按核定损失的50%进行赔付，再进行年末个案清算。

三、国外农业保险的发展对中国的启示

不论是以美国为代表的政府主导模式，以法国为代表的民办公助模式，以日本为代表的互助合作模式，还是以印度为代表的发展中国家重点承保模式，其农业保险的运营都各有特色，发展过程中也不乏共性经验，这些共性经验对于指引中国农业保险健康发展具有十分重要的借鉴价值。

1.强调农险立法工作，注重法律法规建设。从世界范围来看，农业保险的健康发展与国家出台相关法律并不断完善法律体系密切相关。例如美国政府主导模式农业保险能够顺利推行，得益于其不断完善的法律保障。1938年出台了《联邦农作物保险法》，1944年出台了《农业调整法》；在此基础上，1973年和1980年又先后颁布了《农业和消费者保护法》和《联邦农业保险法》，农业保险则以法律文件的形式实现了规模、覆盖范围、承保范围的不断扩大。而后，1994年的《美国联邦农作物保险改革法案》则以立法形式建立巨灾风险保障机制，使得农场主的参保率得到了保证。2000年出台的《农业风险保障法》，则对农业保险保费补贴提出了新的规定。这一系列法律法规的出台以及不断的调整与完善，使得美国农业保险能够在国家层面上得以顺利和依法推进。就中国而言，适时制定并出台《农业保险法》是各方人士共同的期待。以上多部立法文件使得农业保险有了法律的保障，无论是在农业保险的组织结构、经营范围、费率以及赔付等方面，还是在政府、农业保险经营机构以及农民的保险行为等方面，都不同程度的使农业保险得到了有效规范，实现了有序开展和运行。

2.不断总结试点经验，动态调整经营模式。纵观各国农业保险的发展历程，政府均根据本国情况，总结经验，吸收教训，不断进行动态调整。比如美国农业保险，并非一蹴而就，经历了多个阶段才形成政府主导模式。美国的农业保险从最开始的市场自主决定的模式，到政府参与的保险机构经营的模式，再到政府与商业保险公司联合经营的模式，经历了多个阶段的发展，不断针对如投保率低、亏损严重等问题进行改善，完成了从窄到宽的跨越，形成了现有的模式。由此可鉴，世界各国虽形成了不同的农业保险模式，但都经历一个动态调整和整合的过程。我国应该借鉴国外良好的经验，分析本国国情，根据地域特色设立不同模式试点，建立符合中国特色的农业保险体系。

3.加大农险财政补贴，增强政府扶持力度。商业保险公司不愿经营农业保险主要源于其存在事故发生率高、赔付比例高的特点，然而农业发展是经济发展的重要组成部分，所以政府应该充分发挥作用，运用一定的文件政策，通过积极参与的方式，为农业保险的发展提供切实的支撑。农业保险的众多实践发现，农业保险的发展离不开政府的大力支持，如农业产业政策鼓励和政府财政补贴等。美国于1998年-2000年间，为农户提供的纯保费补贴达到了36亿美元，占到了补贴率的55%；而法国政府对农民实行低费率高补贴的政策，政府补贴高达50%～70%，农民只承担不到一半的保费；日本保费补贴实行比例制，补贴与保费呈正比，保费越高，补贴越高，日本农作物种植者投保水稻保险最多只需交纳标准保费的42%，投保小麦相关保险最多交纳标准保费的32%，春蚕茧为43%，牛、马为50%，猪为60%。对我国来说，政府应该充分利用WTO“绿箱政策”，对农业保险给予一定的补贴和扶持。第一，降低农民投保负担，为其提供保费补贴；第二，减少保险公司运营成本，提供税收减免，给予费用补贴；第三，提供保险公司的风险分散服务，设立农业再保险公司，对农业保险实行风险分担。

4.构建再保险机制，转移分散经营风险。再保险是原保险分散风险的重要途径，我国应该针对农业保险承保机构建立再保险机制。政府通过构建再保险机制，转移原保险人的经营风险，以此提高其偿付能力，增加承保意愿，稳定业务经营。国外实践证明，农业再保险在保障农业健康发展方面起到了至关重要的作用。如美国通过允许联邦农作物保险公司、私营和联合股份公司对农业原保险业务提供再保险服务，以分散承保风险，进而扩大再保险业务经营机构的范围；日本延续原保险分层次的特点，由共济组织联合会和政府分别提供一级再保险和二级再保险业务，进而实现保险业务的分层次经营。我国当前正处于农业保险探索发展的阶段，体系构建有待完善，再保险业务覆盖率低，造成农业保险原保险人风险负担过重，经营成本过高的问题。我国应该借鉴国外的经验，调动农业再保险公司的投保积极性，提高再保险的参保率，分散经营风险，为中国农业保险的稳健发展提供双层保障。

5.探索农险创新体系，培养农险专业人才。与普通保险不同，农业保险的投保率比较低，而赔付率却比较高，这个特点大大提高了其运营成本。因此，必须要加大农业保险的创新力度，设立试点，借鉴国外发展的良好经验，结合自我特点，创建具有中国特色的农业保险体系结构和模式。此外，目前我国的农业保险发展还处于起步阶段，专业的相关人才相对匮乏，人才产出与人才需求差距大、不匹配，大大制约了我国农业保险的发展。面对这一问题，政府应该通过在高校开立农业保险专业、在职培训、继续教育等方式加强对农业保险人才的培养，提供农业保险人才库，为农业保险的发展奠定人力资源。

国际上，尽管不同国家形成了不同的农业保险发展模式，但还是有一些农业保险运行的成功案例，如以美国为代表的政府主导模式、以日本为代表的互助合作模式、以印度为代表的发展中国家重点承保模式以及以法国为代表的民办公助模式。虽然每个国家的特点各不相同，但是他们在保险发展中呈现出来的共性规律和良好经验，对于中国有重要的启示意义与借鉴价值。因此，中国应该广泛学习和吸收这些国家对农业发展的持续支持与保护政策，充分总结和归纳国外农业保险成功运行的经验与教训，敢于实践，勇于尝试，进而探索出适合中国农业发展保险运行模式，拓宽中国农业的发展道路。

中国农业保险的发展并不是一帆风顺的，起起伏伏，在跌宕中摸索前行。在2004年之前，中国的农业保险基本处于持续低迷的时期，发展也是表现为紧绷和萎缩的状态。2004年，中央一号文件的出台，迎来了中国农业保险发展的新时期，这种停滞、倒退的态势才开始出现好转。之后，连续7年的中央一号文件，都对农业保险的发展发挥了重大的推动作用。中国农业保险的发展受到了前所未有的重视，迎来了千载难逢的机遇。理论和实践中，关于中国农业保险发展道路的选择问题，一直是人们关注和争论的焦点。可以预期，在中国《农业保险法》出台之前，关于中国农业保险发展道路的问题还将一直争论并持续探索下去。