“中国奇迹”之谜：发展型国家“政府介入”因素

胡姝婷，罗川勇

（1.贵州大学公共管理学院，贵州贵阳 550025；2.中共铜仁市委党校，贵州铜仁 554300）

一、引言

针对二战后东亚地区经济高速增长的现实，不同学派对其进行尝试性的解释，如20 世纪50 年代的“现代化理论”、20 世纪60 年代后期的“依赖理论”和“世界体系理论”，但是这些理论要么具有强烈的西方中心主义色彩，要么就和东亚地区的实际不符。因此，从政治观点出发，强调政府角色和国家能力的“发展型国家”理论在20 世纪80 年代初期应运而生。尽管1997 年的亚洲金融危机使发展型国家理论范式受到广泛的质疑，但同样处于东亚的中国大陆自改革开放以来，经济快速腾飞，被称为“中国奇迹”，在这其中，“政府介入”同样是中国经济发展的核心[1]。由此可见，“政府介入”在实际经济发展过程中的作用不容忽视。发展型国家理论的内涵随着时代变化在不断丰富，尤其是“中国奇迹”的成因与发展型国家理论中的政府介入因素有着极大联系。当然，就该理论在中国的运用而言，有些人认为该理论在中国缺乏生命力，与中国的实际发展不符。而有的则认为该理论的核心观点与中国的经济发展路径相同，发展型国家理论可以解释中国的发展，并且认为中国的发展能丰富发展型国家理论。笔者更同意后者的观点，纵观中国经济发展历程，特别是改革开放后的实践就可以管窥“政府介入”在其中扮演的重要角色。进入21 世纪，尽管该理论的发展在中国遇到了诸多问题，但通过分析可知，发展型国家“政府介入”在未来相当长的一段时间内仍会在中国的经济发展中发挥重要作用。

二、发展型国家的“政府介入”

发展型国家理论最早是由查默斯·约翰逊在《通商产业省与日本奇迹》一书中提出，他从日本经济的快速增长为切入点来分析背后的发展逻辑[2]。日本在上个世纪末之所以会取得经济上的快速发展，最重要的就是政府在其中扮演很关键的角色，政府专门设有“通商产业省”这样的部门来扶植和推动产业政策的实施。因为当时世界还处于美苏冷战的格局之下，所以有学者也把日本这一发展模式认为是折中于美苏之间的第三条路，可称为“计划—理性”模式[3]。作为主要分析东亚发展奇迹的重要理论范式，自诞生以来就遇到各种争论，但该理论并不是一成不变的，其内涵在随着时代变化而不断调整和丰富。

追溯发展型国家理论的渊源，可以早至18、19 世纪，如亚历山大·汉密尔顿、弗里德里希·李斯特等学者对“政府介入”的关注，时至今日该关注点仍是发展型国家理论中的一个核心内容[4]。对于其后发展型国家理论的发展阶段，笔者很赞同黄宗昊的观点，他认为从20 世纪80 年代正式提出发展型国家理论到今天，该理论经历了三个发展阶段。分别是发展型国家理论1.0 版、发展型国家理论2.0 版和发展型国家理论3.0 版（有时候也称为后发展型国家），在他看来，这就能很好地对该理论的发展进行描述[5]。其实，黄宗昊的第一代发展型国家理论就是约翰逊等人在20 世纪80 年代基于日韩等东北亚国家和地区发展的观察而提出的发展型国家理论的最初形态，这一阶段发展型国家理论的核心观点是强调国家的作用，其中国家自身的实力和优秀官僚的作用是至关重要的。国家利用行政干预手段制定产业政策，并且有意识地把相关资源引导到对本国未来经济增长有至关重要的行业或战略性部门中去，进而达到保护处于初级发展阶段的产业和促进国内经济发展的目的。在约翰逊的理论中，政府精英官僚保障了“政府介入”（产业政策）的成功，并且国家还需具备很高的自主性和很强的国家能力[6]。这一阶段这种具有“国家中心主义”色彩的观点很快就受到了“社会中心论”者的挑战，他们批评其过于强调国家在经济发展中的作用，而忽略社会的作用。

第二代发展型国家理论就是在这样的批判声中得以发展，在该阶段，发展型国家理论开始注重国家和社会之间的互动关系，虽然和前一阶段一样，也强调国家的自主性和国家能力，但更强调“强国家”和“精英社会”（强社会，包括社会中的产业或资本精英）之间的合作。并且后续的研究者们也从理论上对发展型国家进行修正和补充，如皮特·埃文斯所提出的“镶嵌的自主性”，琳达·韦斯所提出的“被治理的互赖”等等。对于这一版发展型国家理论，黄宗昊认为虽然扩大了该理论的解释力，但是仍然无法用统一的方式概括出何为东亚模式这一问题。随后，在民主化和全球化等多方面因素的影响下，特别是上个世纪末金融危机的出现，使东亚主要的发展型国家的经济发展陷入了困境，进而该理论范式也遭受了广泛的质疑和挑战。由此，该理论进入了第三个发展阶段，对于这一阶段的发展而言，学术界一直争论较多，有的人认为，发展型国家理论就此寿终正寝，有的则认为发展型国家理论会在转型之下持续发生作用，也有的人认为发展型国家理论将“重生”出与以往不同的模式。至于“后发展型国家”发展如何？有什么样的共同点？至今在学界仍无定论。但纵观该理论的发展历程可知，总体上强国家的角色越来越弱化了，而社会的总体作用却有所扩大，但这只能算是该理论发展和转型过程中的形态之一。纵观该理论在中国的实践可知，在新的时代背景下，我们仍注重“顶层设计”的作用，强调政府介入对国家经济发展的重要作用。事实也不断证明着发展型国家理论在与“中国模式”的结合过程中得到了不断的丰富和完善，并且在使中国发生“经济奇迹”的同时也使发展型国家理论更具有包容性和发展性。

因此，不管未来发展型国家如何转型，笔者认为，发展型国家中“政府介入”（即政府在经济发展中起关键作用）这一基本的内涵都应始终保持，在发展型国家中，政府有责任通过有计划和有理性的方式介入到经济发展中去。总结而言，在国家发展的最初阶段，在国家能力的“庇护”下，适当的政府介入是有利于国家经济发展的。但随着各方面条件的不断变化，政府介入的空间和有效性就受到挑战，如民主化和全球化的不断发展，就给政府的介入带来压力，但就中国的实际情况而言，“政府介入”仍是解开中国经济持续健康发展的密码。接下来一节笔者将从经济发展的“中国奇迹”入手，分析发展型国家理论在其中的作用，特别是深入分析“中国奇迹”中的“政府介入”因素，以此更好的探索中国未来经济发展的道路。

三、“中国奇迹”与发展型国家“政府介入”

中国向来都有讲究实用性的传统，所以在选择自身发展道路时也会从自身的实际国情出发，选择符合自己发展的独特道路。在经济发展上也是一样的，我国经济快速发展过程与西方发达的工业国家、东欧转型国家和亚非拉地区的后发展国家的经济发展有很大的不同。尤其是随着我国改革开放的推进，社会主义市场经济体制得以逐渐确立，中国的经济得到了持续的高速增长，并且取得了历史性成就，这种与众不同的经济发展奇迹更是吸引了全世界的目光。毋庸讳言，在中国经济出现发展“奇迹”的过程中，政府这只“看得见的手”始终起着举足轻重的作用。尽管不同的时期不同的学者对中国是否属于发展型国家都存在争议，但必须看到中国在发展过程中所具备的发展型国家的核心要素，即政府在经济发展中起关键作用。也不管各方学者对中国经济发展奇迹原因的看法如何迥异，“强国家”都是他们解释因素中的一大共识。其实不管是发展型国家理论本身还是发展型国家理论在中国的运用和发展都在不断地发生变化，再加之中国特殊的国情，使得发展型国家在中国的发展有其独特的变化，并且在不同的时期呈现出不同的特征。

改革开放初期，在党和国家领导人的审时度势之下，国内停止了以阶级斗争为纲的错误口号，转而把经济建设放在优先发展的位置，整个国家上下都在为经济增长而努力。作为一个面临多重任务和使命的后发国家，为了能在较短的时间里赶上发达国家的经济步伐，中国必须借助于更为积极和活跃的国家角色来压缩工业化发展的时间[7]。在这个过程中虽然在不断提高市场在经济发展中的作用，从最开始“有计划的商品经济”到后来的市场在资源配置中起基础性作用再到现在的起决定性作用。但是与此同时，中国也始终强调国家在经济发展过程中的主导作用。这些特点都和发展型国家理论的核心特征相耦合。在这个过程中“政府介入”可以说是很成功的，主要可以从以下几个方面进行说明。首先，当时的中国有一定的国家能力为下一步的经济发展保驾护航。其次，国家从整体上进行把握，无论在政治上还是在经济上都设置了很强的激励机制，如以GDP 考核为重要指标的晋升锦标赛、财政责任制和绩效考核等。再次，紧密的地方政商关系也为“政府介入”的成功献力（主要出现在东部沿海地区），这个阶段有些地方政府直接介入地方企业（主要是部分地方国有企业）的生产决策，也有地方政府通过提供税收优惠或完善基础设施建设等一系列辅助性措施来进行支持。除此之外，部分地方企业如果遇到发展难题时还会通过私人关系网与地方政府或与有私交的地方官员直接进行沟通。这种具有“共生性”特点的政企关系既能让地方政府充分的了解企业信息，进而实施具有发展性的支持，同时也能使各项政策得以顺利推行。有的学者把这样的现象称之为“地方发展型政府”，正是因为这种发展型地方政府的出现，才使得发展型国家理论在中国出现颇具特色的发展。因此，在这个阶段无论是中央政府还是地方政府都具有发展型政府的特点，经济改革也在这些因素的驱动下逐渐走向成功，以至于后来产生了“中国奇迹”。

以上主要是从整个国家发展的角度进行分析的，分开来看，在中国的区域发展政策方面，也可以管窥“政府介入”因素在其中的重要作用。从改革开放至今，中国的区域发展政策总体上经历过两次不同的变化，从改革开放之初的“非均衡发展”到现在的不断朝着“均衡发展”，这期间每一次区域发展政策改变背后都有政府主导的影子。改革开放后，邓小平同志提出了“两个大局”的战略思想，先使东部地区发展起来，然后再来支持中西部地区的发展，最终实现共同发展[8]。事实证明，这一思想对于指导我国区域经济乃至国民经济协调发展都具有十分重大意义，尤其是我国东部沿海地区成为了中国的经济中心。但是这种“非均衡发展”在后来带来了各种问题，比如东西部的贫富差距逐渐拉大、资源分配日益不均、民众幸福感差异大等等。因此国家开始重视并出台相关政策进行解决，比如我国现在在不同区域的定位和实行的发展战略。由此我国的区域发展政策又转向均衡发展上来，并在实践中朝着共同发展的方向不断前进。纵观不同时期的不同政策，都可以发现政府因素在区域经济发展方面的强大推力，当然“政府介入”不是盲目的，而是根据不同时期的特点进行侧重点不同的发展战略，是符合我国区域实际的发展战略，这也是“中国奇迹”得以产生的主要原因。

尽管“政府介入”在过去相当长的时间里是我国经济发展的重要因素，但是与发展型理论本身的转型一样，该理论在中国的发展也面临困境，特别是当“政府介入”的有效条件在逐渐丧失的同时，在国家经济发展过程中是否继续坚持“政府介入”？以及“政府介入”的广度和深度如何？都成为亟待解决的问题。

四、“政府介入”与中国未来经济发展

（一）发展型国家理论目前在中国的困境

随着改革开放的不断深入，高速的经济增长使中国各个方面都发生了深刻变化，但同时“政府介入”也引发了新问题。虽然国家在不同程度上出台了拉小差距的政策和措施，也取得了很大的成功，但是仍然存在很多问题。比如各地发展不平衡的问题、程序不公正问题、政治逻辑和经济逻辑之间的矛盾问题等。因此，虽然经济在不断增长，但是由于这些问题的存在，百姓的满意度并不高，这在一定程度上给社会带来了很大的不稳定性。另外，随着经济的发展，我国的经济结构和经济活动主体都变得更加复杂多元。如果单纯依靠“政府介入”来解决问题，往往会出现失误或者失位的现象。所以，从进入新世纪开始，中央开始提出建设社会主义和谐社会和树立新发展理念等政策。也就说，中国发展型的中央政府在逐渐转变发展方向和发展政策。

总的来说，自新世纪以来，面对社会中出现的各种问题，中央政府开始调整发展政策。尤其是中共十八大以后，中央政府把经济、政治、文化、社会和生态的“五位一体”战略确定为中国发展的总布局，同时也更加强调创新发展、绿色发展和共享发展等新的发展理念。也就是说，中国不断变化的社会经济状况有可能需要稀释发展型国家的核心要义和目标，限制地方发展主义，因为除了经济增长以外的其他发展目标对于提高民众生活满意度和维护社会稳定也变得越来越重要。同时，理论界也提出了诸多质疑，特别是对于继续用发展型国家理论来解释中国的发展表示怀疑，并提出了其他诸如超越发展型国家等概念[9]。基于此，无论是政界，还是学界，都会去思考这样一个重要问题：发展型国家理论本身的一些核心要义和基本精神是否还会在中国得到继续维持？这既是发展型国家理论本身需要面对的发展问题，也是该理论在中国继续发展所需要面临的问题。

（二）“政府介入”仍然是中国未来经济发展的关键

进入21 世纪，国家针对新问题而进行调整的发展政策可能会遇到争论甚至是不解。但最终，中共十八届三中全会旗帜鲜明地提出，中国的改革必须继续大步迈进，并把推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。同时也可以看出，在这之后中国各方面的发展政策都在发生改变，从国家的发展目标来看，政治和经济发展很重要，社会、文化和生态在国家发展战略中的地位也越来越突出。经济发展出现新常态且经济增长阶段也由以前的高速增长转向高质量发展阶段。在随后的中共十九大上更是进一步指出，中国特色社会主义进入新时代，中国社会的主要矛盾发生了深刻的变化。在这样一个新时代，不论是脱贫攻坚任务，还是污染防治目标等政策，都在一定程度上稀释了以前的以经济增长为优先目标的发展政策。

从之前的事实来看，“中国奇迹”的出现离不开“政府介入”因素的作用，从当前时代的多重挑战来看，中国的发展仍然需要“政府介入”因素。首先，从国际方面来看，在全球化背景下，国际竞争环境变得日益复杂多样，单边主义和贸易保护主义时有抬头的趋势，这些因素的出现都促使中国政府在经济发展过程中必须坚持主导地位[10]。从国内方面来看，由于中国地域辽阔、各地各阶层分配和发展的不平衡、区域资源条件的迥异、特殊的政治体制转型等因素的影响，政府必须在解决这些问题的过程中继续发挥作用，也只有在一个“顶层设计”作总体布局的基础上才能凸显大国该有的整合能力，进而才能保证中国的经济朝着健康的方向发展。因此，到目前为止，发展型国家理论中的“政府介入”因素仍然是中国发展之关键。正如有的学者所言，发展型国家理论在中国的发展实践可以融入新一轮的理论建构中，也就是说，在新的时代背景下，中国在进行自身发展的同时，也是对发展型国家理论进行完善和发展，使之更具有包容性和发展性。