自然资源资产离任审计制度的实施障碍与对策

王 卓 张 瑾

自然资源是人类生存和发展的重要物质基础，长期以来我国几乎没有相关的审计监督制度，粗放型的经济增长模式导致自然资源过度消耗，生态环境面临严峻挑战。管护好自然资源是生态文明建设的重要内容，党的十八届三中全会顺势提出自然资源资产离任审计重要改革任务，十九大报告指出开展自然资源资产审计对改善国家审计职能和建立生态文明制度体系影响深远，审计署以《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》为基础，对审计的目的、对象及重点内容提出具体要求。自然资源资产离任审计制度是一种反映中国特色的自然资源资产监督制度，涉及对自然资源资产的管护、自然资源战略计划的执行以及相关自然管理保护基金的征用情况。[1]

一、自然资源资产离任审计制度的价值功能

自然资源资产离任审计制度提升国家治理体系和治理能力现代化的效率。自然资源资产离任审计注重国家生态环境治理能力，通过自然资源资产离任审计结果加强对领导干部的环境政绩监督。生态环境治理作为一项长期而系统的任务，需要各政府部门多箭齐发落实环境治理决策。审计数据的收集要求审计机关和自然资源部门之间的合作交流。我国自然资源管理采取“统一领导”、“分级管理”的战略，各政府在其行政区域内监管自然资源资产的开发和使用。委托代理监督理论将领导干部受托地区的经济建设绩效与自然资源管护的有效性相结合，提升自然资源开发利用的效率。自然资源资产离任审计制度应运而生，通过核查领导干部环境工作绩效，在对自然资源资产的估值开发和使用以及自然资源资产的返还方面要求政府提升环境治理能力。

自然资源资产离任审计制度帮助解决经济增长与环境发展之间的矛盾。建设生态文明的提案是党中央根据生态环境现状作出的重大决策，体现了我国从工业文明向生态文明的转变。生态文明建设作为一项长期而艰巨的工程，需要统一的行动规划、社会公众的参与以及自然资源资产离任审计制度的保障。自从全国各地区陆续开展自然资源资产离任审计试点工作以来，地方各级领导干部在行政时高度重视考虑经济与环境之间的关系，促进绿色经济、循环经济和低碳经济的可持续发展方式，强化绿水青山的生态价值理念。自然资源资产离任审计制度将自然资源资产变动信息转换为空间、数量与质量方面的可视化数据，激发自然资源所有者、使用者、监督者保护自然资源的动机，促进自然资源节约集约利用和有效保护。

二、自然资源资产离任审计制度的实施障碍

（一）自然资源资产离任审计法律制度不健全

自然资源产权制度是促进生态文明建设的重要基础制度，自然资源资产离任审计制度助力资源保护和集约利用。在十九大报告的指导下国务院组建自然资源部和生态环境部共同承担自然资源所有者和生态保护的责任，随后国务院办公厅发布指导意见推进自然资源资产产权制度的改革。但我国至今没有颁布专项法律规范自然资源资产的产权制度以及离任审计制度，离职审计相关规定的效力水平低于法律规定，缺乏强制力和约束力，相关政策措施无法落实。《宪法》以及《民法典》物权编仅规定了自然资源的权属，缺乏对自然资源资产产权主体和行使代表的规定，在自然资源资产管理实践过程中，地方政府管理部门权责交叉重叠、效率低下等现象非常普遍，不利于国家审计机关履行产权监督职责。我国目前没有构建自然资源基本法，缺乏对自然资源资产的物权种类和权利内容的相关规定，导致审计机关的审计结果往往不够客观，偏离审计预期目的。自然资源资产确权登记工作所涉资源多、所跨空间广，加大了审计队伍界定领导干部任职期间自然资源资产保护范围的难度。

（二）领导干部资源离任审计责任界定不明确

自然资源资产离任审计制度依政策先试运行于部分地区，但各地区尚未形成明确统一的责任追究标准。自然资源资产离任审计制度现实运行过程中，关于各类自然资源要素的责任界定标准并不一致，无法确定每个地方所需的自然资源量是否在法定范围之内，各类自然资源资产索取方法是否依法依规，使用结果是否达到预期使用价值以及自然资源资产管理的资金使用是否规范。各地区各部门依据自身适应度、区域实际特征自行安排审计规则，自然资源资产审计评估指标的选择主观性强，偏好结果性审核而忽视过程中的实时评估，标准不统一影响国家审计机关在开展常规审计时所收集的数据完整性、真实性、有效性，各项统计数据的整合难度比较大，难以准确反映领导干部任期内自然资源资产的实物量变化，从而影响对离任领导干部的绩效考核和责任追究，导致审计结果不能达到制度始建的预期目标。自然资源资产的离任评估是一个长期而复杂的过程，实践中领导干部离任之后相关自然资源资产的评估往往并未完成，审计后期缺乏可操作性强的责任追究办法对前期审计结果继续跟进，加之环境污染表现结果滞后性的影响，使得领导干部责任界定变得更加困难。

（三）审计队伍审计工作量与审计能力不匹配

自然资源资产审计要求审计主体在评定用户使用自然资源资产获得的经济效益、社会效益和生态效益的基础之上进行评估审核。目前主要侧重对自然资源资产的类别、价值量、分布情况、开发利用状况货币化的信息测评，地区发展战略、自然资源现有条件和保护措施因地而异，资产管理和生态保护目标完成情况缺乏审计评价指标体系，导致经济发展与自然资源资产管理、环境保护之间的互动关系仍然很薄弱。现有审计力量既要审计自然资源资产的开发、占有、规划、使用是否有效能，重点保护项目是否有绩效，还要评估审核执行法律政策的情况，更要核查管理自然资源资产、修复生态环境等所产生的财务费用，以及监督对资金的筹集、规划、分配、使用行为，审计队伍无法应对这种高强度的审计工作。自然资源资产离任审计所需的同时懂会计、法律、计算机和环境相关专业的复合型人才少。不少地方审计机关在机构设置和人员配备上比较薄弱，对计算机审计方法的培训较少。我国高校的培养体系很少涉及自然资源环境方面的审计，大部分人员为会计学或者工程专业背景，满足自然资源资产离任审计要求的专业人员缺乏，加之年龄、受教育背景等限制因素，短期内难以培训出足够数量的专业审计人才。

三、完善自然资源资产离任审计制度的措施

（一）健全自然资源资产离任审计法律制度

法治是生态环境保护的底线，自然资源的经济特征、生态属性要求自然资源相关法律协调经济发展与生态环境保护，统筹安排资源生态的一般性问题。健全自然资源资产离任审计相关法律制度有助于规范自然资源的开采和利用。应当构建自然资源法基本法律，确立自然资源资产审计制度，规范资源权属、流转、管理关系和其他经济社会关系。[4]完善自然资源资产产权制度，明确自然资源产权的主体、客体、权利和责任。建立自然资源资产登记制度，实现自然资源优化分配，避免对自然资源的过度开发和利用。[2]确定领导干部管理自然资源登记目录格式，考察干部任期内自然资源资产实物和价值量的变化情况，国内生产总值增长与自然资源消耗之间的关系。明确我国《民法典》关于自然资源资产代表部门的规定，明确规定自然资源资产产权主体、管理权主体和使用权主体。划分不同种类自然资源使用权的界限，保护使用者的合法权益。[3]由于自然资源开发和利用的周期较长，有必要增设资源使用年份的限制，充分调动各生产主体的积极性和主动性，确保自然资源合理配置，提高自然资源利用效率。

（二）明确领导干部资源离任审计相应责任

绩效考核不仅为审计工作提供细化的准则指引，而且为审计制度的稳定性提供高层次的支持，增强政府主导审计的权威性及功效性。我国迫切需要在生态系统的整个生命周期中建立一种问责机制，保护自然资源的开发、利用合理合时。构建领导干部自然资源资产管理绩效考核与责任追究制度，明确领导干部自然资源资产离任相应责任，保证具体的审计范围、审查事项及责任认定等阶段均须有规可依。对领导干部任期内浪费资源、破坏生态等违法行为进行定性，如有发现失职、违法、违纪行为，审计部门将所做的审计报告、审计结果及处理办法记入领导干部政绩考核档案中存档，即使领导干部进行岗位移动、职务调动、离职退休，也无法逃避法律的制裁。[5]形成统一的自然资源资产审计程序和严格清晰的工作标准，确保自然资源量在合理范围内，索取方法依法依规，变动结果达到预期使用价值。变通现行的先离任后审计的模式，推行离任考核期审计，考核领导干部的自然资源资产政绩是否达到离任条件，向纪检监察和组织人事部门提供领导干部职务能否顺利变动的参考依据，避免离任后相关单位和人员对审计成果实施干扰。

（三）利用联合协作机制改进审计工作实效

实行政府主导、多部门协同合作、社会参与献计献策、公众监督保障的联合协作审计战略，提高领导干部离任自然资源资产审计工作的有效性。审计部门开发利用大数据生态环境网络监测系统，监测手段与时俱进、高效便捷，对自然资源数据监测进行全方位覆盖，灵活掌握自然资源资产的变动状况。遵守审计工作纪律和保密纪律，外聘国土资源、林业、水利等方面的专家作为顾问，通过举办专题讨论会克服审计难题，使审计结果更加趋于客观合理和权威有效。积极建立专家与审计人员集中学习研究和交流讨论制度，上级审计机关运用自身审计优势和经验强化对基层审计机关的培训和指导。审计工作探索联动审计模式，将自然资源资产审计与经济责任审计、部门或者政府预决算、其他专项审计等结合起来，确保监测数据的实时共享性。形成事前的联席会议，自上而下推动自然资源资产离任审计活动的开展。通过建立及时的信息通知机制，改善日常交流平台，加强各单位信息交流和成果交流。借鉴环保、国土、水利等政府业务部门的考核结果，参考纪检监察部门、组织人事部门的处理手段，促进资源成果共享共用，确保审计结果的专业、准确与权威。