我国电力体制改革与电力市场建设：一个文献综述

林 博

（中国社会科学院 工业经济研究所博士后流动站，北京 100006）

一、引言

改革开放以来，中国经济高速增长促进了电力行业的飞速发展，但电力体制滞后于经济增长的问题日益凸显，电力体制改革和电力市场建设成为理论和实践研究所关注的重要问题之一。从我国电力工业体制改革的政策方向和历程来看，打破计划体制下的垄断、建立市场化机制、加强监管和完善立法等内容成为改革的重要内容。

西方发达国家较早起步电力市场化改革，英美日等国历经多年电力市场改革取得了良好成效。我国电力市场改革起步晚，在实际国情的基础上，经过多年改革和完善，取得了初步成效，但仍存在一些问题和弊端需要通过进一步深化改革来解决。我国在1998 年、2002 年、2007 年和2015 年分别以电力改革措施和正式的电改方案的形式，分阶段进行渐进式改革，这些重要的时间节点也成为文献中经常提及的重要年份。

通过对以往我国电力体制改革历程进行回顾，并对相关研究文献进行梳理，可以为我国“十四五”期间电改工作提供更多理论支持。其中，很多学者提出的电力体制改革政策建议和电力市场建设的方案、观点，无论对于总结过往电改的实践成效还是进一步推进未来电力市场建设，都具有重要的借鉴意义。以往文献除了针对不同阶段我国电力工业体制问题进行分析外，还着重强调电力工业体制改革国际经验对于我国电改实际工作的借鉴意义。同时，诸多学者针对电力工业垄断经营问题，提出一系列市场化改革建议。许多文献提到监管和立法，认为加强监管和完善立法对于电力市场健康发展具有重要的保障作用。除此之外，还有一些其他方面的讨论，本文并未能穷尽所有论述。这些文献反映出我国电力体制改革得到各界的关注和研讨，未来电力体制改革和电力市场建设必将引发更多的研究和推进。

二、我国电力工业体制改革历程

改革开放后经济快速发展使电力短缺问题日益严峻，1995 年《电力法》颁布，我国推进多家办电，鼓励外商投资电力项目，加强电力供应。一些经济实践者开始指出我国电力工业体制存在的问题，郭代轮（1993）[1]基于县域电力工作实践，提出农电管理体制改革刻不容缓。第二轮电力体制改革重点推进公司化改革，1997 年国家电力公司成立，1998 年国家电力公司提出“政企分开、省为实体”“厂网分开、竞价上网”的改革措施，同年12 月《国家经贸委关于深化电力工业体制改革有关问题的建议》经国务院办公厅转发实施。一些学者分析了新一轮的改革方向，刘树杰（2000）[2]认为引入竞争机制和部门结构分拆、企业重组、完善监督机构等为主要内容的电力体制改革在过渡初期应选择“单一买主”模式，发电公司和电网实现彻底分离。吕伟业（2002）[3]认为“放松监管”是当今全球范围电力体制改革的发展潮流，提出我国应对于电力工业客观规律有正确认识，健全合理的电价形成机制。

2002 年2 月，国务院印发《电力体制改革方案》，提出打破垄断、引入竞争、提高效率等改革举措，将竞争机制引入发电环节，逐步实现“厂网分开”“竞价上网”。赵希正（2003）[4]提出在“厂网分开、竞价上网”为主要内容的电力体制改革背景下，应以尊重客观规律为前提条件，提出从增强电网安全、适度超前电网建设、分阶段有步骤稳妥推进等方面推动电力工业改革与发展。罗春明（2003）[5]认为在电力改革过程中对多经企业进行重组是必然选择，应对多经企业在重组中面临的困难问题进行解决。蒋明新和蒋国俊（2003）[6]分析了四川电力改革情况，提出四川应该把优势的水能资源转化为经济优势，积极拓展三农用电市场，加大投资主体多元化改革并继续完善四川电力产权结构。兆文军和原毅军（2003）[7]分析了经济全球化趋势下世界范围电力体制改革，着重探讨了我国电力体制改革模式和电力企业资本运营的购并趋势。孙强（2004）[8]回顾了我国电力市场化改革的各个阶段，提出电力企业应在经营过程中注重服务，提升管理效率，争取更大发展空间。楼旭明等（2006）[9]通过数据包络分析方法评价我国电力从1981—2001 年间的改革绩效，发现规模有效性和相对技术有效性没有太大变化，电力改革仍存在缺陷。张国宝（2009）[10]回顾了2002 年新一轮电力体制改革以来我国电力工业取得的成就，指出我国电力工业加快发展核电和可再生能源、积极开发水电、优化发展煤电、加强电网建设和不断促进装备工业技术进步等几点发展方向。

2007 年4 月，《关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见》经国务院办公厅转发实施，明确按照2002 年电力体制改革确定的方向和总体目标，进一步推进和深化改革，提出“十一五”期间电力体制改革的基本原则和主要任务。一些学者结合电力体制改革实践进行了实证和理论研究。汪锋和洪飞（2011）[11]通过Chow 预测检验以及递归最小二乘方法验证我国电力消费同经济增长长期协整关系的结构变化，发现电力体制改革推动了电力生产利用效率的提升。刘晓婧（2012）[12]探讨了我国电力改革措施的进展和不足之处，提出应借鉴发达国家经验，结合我国实际情况进行改革，使电力行业有序健康发展。范必和景春梅（2012）[13]分析了电力改革存在的问题，认为继续深化电力体制改革势在必行，可以从继续推进厂网分离和主辅分离、实施调度与交易独立、完善市场化电价形成机制等方面展开。来有为（2012）[14]回顾了我国电力行业发展历程并分析了电力行业出现的新技术经济特征，同时分析了深化电力体制改革的重要性和紧迫性，提出引入竞争机制、推动电价形成机制改革、促进可再生能源发展机制形成、明晰电力市场体系发展目标、健全现代电力监管制度等政策建议。赵晓丽等（2013）[15]通过数据包络分析方法进行统计估计，分析对比了2002年电改前后火电企业综合效率、规模效率和纯技术效率的变化，认为电力体制改革对火电企业综合效率的提升具有明显促进作用。江汇（2013）[16]认为2002年以来电力改革取得了一定成效，但现行电力体制仍无法适应电力工业可持续发展的要求，提出完善交易市场建设、强化运输协调和实现煤电联营、煤炭深加工等措施。宫汝凯（2015）[17]应用1999—2010年中国分省面板数据，从竞争、产权改革和管制政策三方面考察经济体制改革对电力行业的影响，发现经济体制改革对于电力行业增长有9.37%的贡献率，贡献率随改革推进而递增。

2015 年3 月，《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》由中共中央、国务院印发，明确进一步推进电力体制深化改革，解决制约电力行业科学发展的突出矛盾和深层次问题，提出新阶段推进电力体制改革的重点任务。一些学者就2015 年以来电力体制改革进行了研讨。杨春桃（2016）[18]分析了2015年第二轮电力体制改革以来电力低碳发展情况及其环境经济学理论依据，提出转变政府职能、完善市场机制、强化约束机制、修订电力法和健全激励机制等对策建议。马天明（2017）[19]通过计算电力体制改革对电力企业生产效率的影响，显示电改对提升电力企业生产效率具有显著作用。连维良（2017）[20]总结了2015 年电力体制改革以来的成效，认为深化电力体制改革不仅是改善供电服务质量的内在要求和推进电力市场建设的根本动力，同时也是降低成本的有效手段，指出应以扩大交易规模为核心使电力体制改革步伐加快。曹建巍等（2019）[21]提出从宏观、行业、企业多层视角推动增量配电业务改革落地。

在以往文献针对我国电力体制改革不同阶段的论述和讨论过程中，许多学者提出从电力工业体制改革国际经验的角度为我国电改提供经验借鉴，以下从国际经验角度回顾相关文献。

三、电力工业体制改革国际经验借鉴

以往文献大多分析英美法加德日等发达国家电力工业体制改革的历程和经验教训，从经验借鉴的角度提出对我国电改的一些建议。季红（2001）[22]分析了我国电力体制的改革动因以及改革历程，提出电力行业对于垄断的打破是深化改革必须解决的问题，同时，提出可借鉴的一些世界各国模式以及加州电力危机对于改革模式的反思。赵晓丽和郑小梅（2001）[23]分析了全球电力工业变化特点以及我国电力工业规制的现状，比较分析国内外电力工业的规制特点，提出完善配套法律、设立专门的规制机构、政企分开、电力产业结构调整和加快电价改革五点改革设想。尚雅琴和田广东（2002）[24]通过研究国外几种典型电力市场模型，认为电力走向市场是国际电力工业发展的趋势，电力市场机制的引入需要统一协调经济性和安全性并确保公平。仇明（2002）[25]认为英国电力改革经验为我国电改提供了借鉴，通过对比国际电力改革模式，提出电改主要目标应是促进发展和从我国实际国情出发确定现阶段重点工作的启示。

杨群和梅震（2003）[26]从经济学视角探讨了从过去的垂直一体化的电力体制改革到资产分拆、企业重组理论上的合理性，认为参照英国长达十年的电力体制改革，我国电改必然要经历长期过程。刘戒骄（2003）[27]回顾了英国电力产业改革以来放松管制、建立独立管制机构以及电价形成机制等方面的情况，提出实现政府管制同企业运营职能分离的政企关系、坚持“厂网分离”改革、用户自由选择发电商、管制电网运营者滥用垄断几点启示。戚聿东和朱成章（2003）[28]研究了国际电力工业产业组织模式，并动态描述了中国电力工业产业组织的变迁，指出做大输电网有利于电力市场的培养和发展。张平康等（2004）[29]从竞争、产权和规制等各方面对英美法加日等国电力改革的具体做法进行分析，提出多元产权、自由竞争和有限规制的经验借鉴。孙建国和李文溥（2004）[30]分析自2000—2001 年美国加州电力危机，探讨了电力管制改革可能引发的市场风险，提出从防范市场风险中寻求平衡、提升效率等方面推进电力体制改革的经验借鉴。蔡树文（2006）[31]通过比较分析英美和北欧一些国家电力市场改革，提出我国可以借鉴国外电力市场改革经验，从明确目标、完善立法、加强监管、科学规划和建立合理电价形成机制等方面推进改革。

龙生平（2011）[32]总结了20 世纪90 年代末以来欧美日各国电力工业市场化改革的模式和方法，提出电力公司拆分、发电环节市场竞争、电力企业私有化和规范化、监管透明等经验借鉴。陈磊和郭铁民（2012）[33]比较了国际主要国家电力体制改革模式，指出在低碳能源机制和并购重组浪潮等新趋势下，我国应构建符合国情的产权组织模式，明确循序渐进阶段性改革目标，并适应低碳经济的发展要求、形成科学合理的电价机制。石娟和刘珍（2015）[34]通过对英美德日等西方发达国家电力体制改革的分析，认为我国在电力改革过程中应加强对输配电的监管，确保电力市场健康有序发展。王德华和刘戒骄（2017）[35]通过分析美国二十多年电力改革历史，为我国新一轮电力体制改革提供经验借鉴，提出从供给侧入手改革、完善电力交易规则、强化电网管制、完善配电市场体系和放开电力定价等启示。

也有学者分析了发展中国家诸如俄罗斯的电改情况，戚文海（2003）[36]通过分析俄罗斯自1992 年开始的电力工业改革，汲取俄罗斯电力体制改革经验和教训，提出电力发展和改革应结合本国实际情况选择适当模式进行渐进式推进，同时，应引进市场机制并建立合理的投资机制。

四、垄断和市场化

电力工业体制改革国际经验借鉴为研究我国电力体制改革提供了国际视野和思考，许多学者在我国电力工业不同发展阶段，均对垄断这一问题较为关注，并提出市场化改革的观点。

2002 年之前许多学者针对我国电力短缺和电力配置不平衡问题进行分析，认为垄断和市场机制的不健全严重阻碍电力供应和电力市场发展。查克明（1996）[37]认为我国电力工业进入市场经济运营需要从构建宏观调控同市场机制并行调节机制、建立科学合理电价、优化国有资产所有制管理等方面展开。岳林康（2000）[38]从工作实际出发提出一种符合电力行业作为公用事业经营目标和适应改革要求的电价模式。常维华和赵成峰（2001）[39]认为在电力市场走向开放的趋势下，基层供电企业尤其是县级供电企业应从软硬件条件和售电政策等方面进行电力市场开拓和实现增供扩销。桑振翼（2001）[40]认为随着政企分开、厂网分开、竞价上网等电力体制改革举措的深化推进，基层电力企业应从加强经营管理、强化财务审计监督、创新服务等方面努力提升。

2002 年《电力体制改革方案》中明确提出打破垄断、引入竞争等改革举措后，相关文献集中讨论了可行的方案和举措。史璐和郝瑞明（2002）[41]分析了电力体制改革措施并提出反垄断设计方案，指出政府应加强监管和强化经济政策杠杆的作用。张平（2003）[42]认为中国电力产业垄断问题严峻，造成了诸多负面经济影响，电力产业管理体制改革仍存电价管制、市场结构管制等问题需要通过进一步改革加以推进解决。楼旭明和魏明（2003）[43]分析了新一轮电力体制改革已存或可能发生的电力垄断问题，提出通过完善竞争性的发电市场、电网企业进行改造和强化行政监管等应对垄断形成的对策。任继勤和方春阳（2004）[44]认为我国电力改革应以新增电力设施为焦点，吸引电力投资并建设充足的发电容量，提出通过政企分开、优化资源配置、打破垄断和强化监管等方案展开。此外，许多学者关注电力价格形成机制和电力配置问题，认为这些问题与打破垄断和市场机制的建立密切相关。李虹（2004）[45]研究了以节点价格体系、风险规避和双边契约机制为代表的电力市场核心基础理论，发现采用节点边际价格体系对发电输电长期投资起到促进作用。林伯强（2005）[46]指出在国企高度集中下，电力短缺和过剩配置问题、“软短缺”问题、民营和外国投资被“挤出”问题仍困扰电力改革的深入推进，煤电问题仍值得关注和解决，提出能源统一协调管理和机构改革等政策建议。段进鹏等（2006）[47]认为独立规制机构的缺乏导致过度垄断并抑制了有效竞争，提出应当推进独立规制机构建立，引入多元化电能交易主体，建立激励性的定价制度。

2007 年开始提出“十一五”期间电力体制改革继续深化，输配电、电力成本、煤电联动和定价机制等问题成为文献关注度较高的热点问题。胡亚杰等（2007）[48]认为输配电分开并非我国电力改革的必然选择，改革中需要考虑输配分开的成本和风险。原磊（2007）[49]认为电网企业应重新思考自身战略定位，通过战略转型实现在电力体制改革背景下的生存和发展。齐新宇（2007）[50]通过古诺模型研究搁置成本对竞争效率的影响，提出减轻搁置、建立完善的监管体系、加快电力企业产权改革和建立搁置成本补偿机制的举措以解决我国电力搁置成本问题。孙涛（2009）[51]分析了煤炭和电力行业关系紧张的问题，认为煤炭双轨制是引发这一问题的直接原因，并通过不完全信息动态博弈对电力企业、煤炭企业和政策当局三者长期博弈进行了研究。林卫斌和苏剑（2009）[52]分析了电力行业经济技术属性和电力产业重组的基本模式，指出“厂网分离、竞价上网”模式也具有一定局限性，提出可选择介于“用户选择模式”和“批发竞争模式”两者的中间模式。王霞（2009）[53]回顾了我国发电投资激励制度变迁，并分析了我国发电投资激励机制现存的主要问题，提出完善投融资现有体制、健全现行定价机制、完善现行电力审批机制和强化发电资产投资引导及过程监管等政策建议。郭丽岩（2010）[54]认为低碳经济来临的趋势下，我国电力市场改革应从市场模式准确选择、夯实市场体系、理顺监管和竞争关系以及破除垄断利益等方面进一步推进。冯永晟（2010）[55]从实证和理论研究两个方面分析纵向经济的政策含义，提出输配电分离可能会造成纵向经济损失，政府应对于改革的方向、目标市场模式和成本更加明确。慈向阳和赵德余（2010）[56]认为中国电力市场非均衡状态反映的是制度的非均衡，通过收益模型的构建以研究电力市场的均衡问题，提出从电网企业功能的严格界定、输电和配售环节分离和改善政府监管模式三方面对电力市场非均衡进行制度矫正。

劳承玉和张序（2013）[57]认为我国电力行业存在竞争效益和规模效益之间的“马歇尔困境”，提出破除困境的关键环节在于打破垄断，尤其是打破体制垄断和行政垄断，放宽市场准入并推动产权多元化。张奇（2014）[58]认为电力行业进一步改革应突破阻力并打破现有利益格局，同时，完善顶层设计，创新体制机制，从而激发出电力行业可持续发展的内在动力。刘树杰和罗圣杰（2014）[59]认为“双边交易”和“竞价上网”运行机制和理念完全不同，我国电力体制改革应尊重改革的内在逻辑，确定交易方式为先行步骤。冯永晟（2014）[60]认为应明确电力体制改革纵向结构的改革方向，在电网和售电环节进行纵向结构分离，通过法人分离形成售电市场，对于还原电力“商品”属性和推进市场化改革至关重要，提出政府应从有效接入监管、坚定改革决心和打破不合理的法律制度障碍等方面着手实施。

2015 年《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》印发后，许多学者针对新一轮电改从投资模式、电力企业和电力用户微观反映等方面展开研究，更多定量研究方法被应用。冯永晟（2015）[61]分析了电网投资中商业投资模式和规制投资模式，认为对于我国而言，规制投资模式是电力市场化改革中电网投资更佳的主要目标模式，提出电网管理体制改革和竞争性市场构建进行协调推进等改革启示。冯永晟等（2016）[62]通过广义矩估计下的完备结构计量模型的构建并结合微观居民电力需求数据，研究了分时定价和阶梯定价的政策效果，发现阶梯和峰谷定价组合对于引导用户调解用电行为效果较差且存在政策效果冲突。马天明（2017）通过对我国电力改革前后微观电力企业数据进行统计分析，发现以“厂网分开”为特征的电力体制改革正向促进了我国电力企业的生产效率。伏开宝和曾翔（2018）[63]认为针对2015 年我国新一轮电力体制改革，政府管理部门应在输电核价、交易机制、电价交叉补贴和监管体制等方面进一步优化，进而推动我国电力市场机制更加完善和深化。

五、监管和立法

监管和立法也是电力体制改革文献重点研讨的问题，诸多文献从不同角度研讨了监管和立法对于我国电力体制改革和电力市场建设的重要作用。吴钟瑚（2001）[64]认为完善立法对于电力改革具有重要意义，可以在全国电力市场规划的步骤和原则下，形成相应的地方法规。仇明（2001）[65]认为建立管制是深化电力体制改革的关键一环，应结合我国实际国情建立适应市场化改革的管理机构。吕忠梅（2003）[66]分析了现行电力法在管理体制、立法理念、法律制度等方面存在的问题，提出应对电力法进行修订，确保电力体制改革顺利推进。李虹（2004）[67]分析了我国电力监管体制存在的主要问题，结合电力监管理论，提出我国应通过独立监管、集中监管、政监分离的实施和加强对于监管机构的监管等政策建议。唐松林和任玉珑（2008）[68]认为我国电力监管框架中应纳入促进竞争、环境保护和保障能源安全等社会目标。陈富良和徐涛（2009）[69]分析了我国各个时期电力行业政策的绩效，并从电力监管机构设置、监管内容和电力规制制度设计和立法等方面提出启示和政策建议。郑新业和吴施美（2018）[70]认为我国提升监管能力可以从加强电改与环境政策统筹、强化输配电环节监管和警惕市场势力等方面展开。

许多学者指出《电力法》的滞后问题。夏珑（2012）[71]通过文献研究，对电力市场现存的问题进行分析，提出对《电力法》进行修订、规范电力市场和电力市场管理规则重建等建议。唐要家（2012）[72]认为管理部门在改革中应进行行政组织运营制度和依法行政决策规则的构建，确保改革决策透明和公众有效参与。黄锡生和何江（2019）[73]认为随着我国电力改革深入到第三阶段的批发竞争模式，《电力法》已经出现滞后于市场变化的趋势，对《电力法》进行修改才能同“重大改革于法有据”的法制要求相契合，提出立法机构可以从立法目的重塑、体例结构调整和构建具体制度三方面展开。李艳芳和吴倩（2020）[74]认为应修订和完善《电力法》，通过建立电力交易制度、保底供电制度、优先调动和收购可再生能源电力制度等为电力体制改革保驾护航。

六、评述和启示

电力体制改革和电力市场建设的以往研究文献主要从不同时期电改的重点方向和任务、电力工业体制改革国际经验借鉴、垄断与市场化、监管与立法等方面展开，为不同时期电力市场改革和建设提供了重要参考和建议。以往文献关注中国国情的特点，提出电力市场改革应该满足不同时期社会经济发展的需要，不断破除制约经济发展的因素；以往文献注重国外电力市场改革和发展的经验借鉴，重点关注发达国家成熟市场的电力市场建设的历史进程以及应对电力危机的举措；大多数文献提出破除电力市场的垄断，加强市场化建设，引入竞争机制，通过渐进式改革不断完善电力市场的运行机制；部分文献也强调监管和立法的作用，通过制度建设和法律体系建设为电力市场改革保驾护航。

通过对以往文献进行归纳和分析，得出诸多启示。首先，电力市场研究应立足经济发展阶段和实际国情，以往文献脉络与电力市场改革和建设进程紧密结合，这启示我们对于电力市场的研究应与改革中面临的实际问题相联系。其次，应继续深入推进电力市场化进程，不断消除制约电力市场发展的不利因素，进行体制机制创新。再次，当下电力市场研究应围绕“十四五”规划和“碳中和”战略要求，由于电力系统是最大的碳排放占比行业，能源结构变革催生电力市场改革进一步深化。最后，应注重监管和立法，为电力市场改革和建设提供制度保障。