非银行支付机构反垄断规制措施研究——兼议《非银行支付机构条例（征求意见稿）》

顾尧舜

（华东政法大学经济法学院，上海 200050）

非银行支付机构随着电子商务的兴起而出现，大型支付机构已经渗透到千家万户、各行各业，从覆盖的广度和深度上看，事实上已经发挥着移动互联时代支付基础设施的作用（刘梅，2020）。非银行支付机构处于银行与市场中间环节，是第三方媒介，故又被称为第三方支付机构，市场较为熟悉的非银行支付机构有支付宝、财付通（即微信支付）、云闪付等。占有市场份额较大的非银行支付机构往往利用集团的影响力及稳定的客户源，打压竞争对手的相关产品，并通过抵制非关联公司的产品排挤竞争对手以控制市场。这些排除、限制竞争的行为扰乱了市场竞争秩序，对非银行支付行业产生了消极影响。目前，我国对非银行支付行业的法律规制主要集中在金融行业监管，反垄断规制较少。2021年1月，中国人民银行发布《非银行支付机构条例（征求意见稿）》（简称《条例意见稿》），以加强对非银行支付机构的监督管理，规范非银行支付机构行为，防范支付风险，其中最令市场关注的是在非银行支付领域纳入了反垄断监管措施，这表明监管部门开始重视对非银行支付机构的反垄断规制。但是，《条例意见稿》只提供了初步规制方案，且部分规定较为笼统，可操作性不强，若要起到规制效果，仍需细化相应规则；同时，非银行支付行业本身的复杂性可能会导致《条例意见稿》的实施面临诸多障碍。

一、非银行支付机构反垄断规制的必要性

非银行支付机构处于市场与银行的中间环节，由于其涉及双边市场且以网络平台为依托，拥有稳定的客户源和较高的市场集中度，容易形成垄断。在整个非银行支付行业中，支付宝、财付通占据了大部分市场份额，其他非银行支付机构市场份额较低、竞争力较弱。由于没有充分的竞争状态，非银行支付行业经常出现反竞争行为。

（一）非银行支付行业垄断情况严重

艾瑞咨询《2020年中国第三方支付行业研究报告》显示，支付宝和财付通（即微信支付）在中国第三方移动支付交易市场中的份额分别为54.4%和39.4%，两者合计93.8%，以较大的优势占据市场头部地位，形成垄断地位；处于第二梯队的壹钱包（1.5%）、京东支付（0.8%）、联动优势（0.7%）、快钱（0.6%）、易宝（0.5%）、银联商务（0.4%）、苏宁支付（0.2%）只占极小的比例①https://www.iresearch.com.cn/Detail/report?id=3552。，竞争力十分微弱。位于头部地位的大型非银行支付机构依靠双边市场与间接网络外部性特点，不断加剧其垄断地位，导致非银行支付市场结构严重失衡。以支付宝为例，作为淘宝和天猫的主要结算方式，其利用淘宝平台的海量客户，迅速“冒尖”并锁定大规模需求市场，进而占据行业优势地位（黄勇和杨利华，2016）；同时，随着其互联网支付平台功能的增加，产品所涉市场不断拓展，在间接网络效应下，不同市场凭借互联网支付平台紧密联系，形成非常复杂的关联关系， 相关市场的性质很难确定（许恋天，2019）。此外，出于金融安全的考虑，我国对非银行支付机构进行了严格的市场准入，导致新兴非银行支付机构难以在市场上诞生，已经占有较大市场份额的非银行支付机构没有竞争压力，使得限制竞争行为更易加剧；此外，非银行支付机构的兼并行为可能会形成“大而不能倒”的局面，市场结构不平衡的状况更难打破。

（二）垄断造成的不正当竞争行为频发

由于部分非银行支付机构拥有较大的市场占有率，近年来市场上出现了大型非银行支付机构利用自身优势进行不正当竞争或压制竞争的现象，影响小型非银行支付机构以及其他市场主体的利益。非银行支付机构一般都具有互联网企业背景，大多产生于电子商务，由电子商务服务延伸出非银行支付业务，如大众较为熟悉的支付宝与京东钱包，这些垂直一体化企业之间存在着密切的利益关系，非银行支付机构的竞争关系实质上会是电子商务竞争的延续。如果电子商务市场存在限制竞争的行为，那么非银行支付机构也很有可能实施限制竞争的行为，例如阿里巴巴旗下的淘宝只能使用支付宝支付，京东商城只能使用京东钱包和财付通而不能使用支付宝作为支付工具；同时，还存在反向推介现象，如支付宝会在界面中向客户推荐淘宝的相关使用，这类竞争通常被称为非银行支付机构的关联竞争。此外，非银行支付机构与电商企业的捆绑加剧了非银行支付机构的垄断地位，电商市场的不当竞争也会传导到非银行支付行业，较为普遍的有纵向排他协议和价格歧视，前者如支付宝与天弘基金签订的独家合作协议，后者如支付宝的差价收费（对淘宝以外的商家收取服务费，对其关联公司淘宝账户和非淘宝账户进行价格歧视）（杨利华，2019）。

二、非银行支付机构反垄断规制措施中存在的问题

（一）非银行支付机构的相关市场界定标准不明确

非银行支付机构在现代社会生活中扮演着重要角色，在线上支付、线下支付都已普遍。随着互联网金融的发展，各类非银行支付机构凭借各自不同竞争优势占有了不同的市场份额，占有市场份额较多的非银行支付机构的一些可能会做出限制竞争的行为，而要确定相关非银行支付机构是否实施了垄断行为，则需要确定其相关市场。

2013年最高人民法院在奇虎与腾讯垄断上诉案判决书①中华人民共和国最高人民法院民事判决书（2013）民三终字第4号。中指出，合理地界定相关市场，对于正确认定经营者的市场地位、分析经营者的行为对市场竞争的影响、判断经营者行为是否违法，以及在违法情况下需承担的法律责任等关键问题，具有重要意义。同时，该判决书也指出，可以通过排除或者妨碍竞争的直接证据对被诉经营者的市场地位及被诉垄断行为可能的市场影响进行评估。但是，实践中使用直接证据证明存在垄断行为的情况很少，即使在该上诉案中，最高人民法院作出判决时也仍然界定了相关市场。之所以鲜有通过直接证据进行证明是因为这需要证明企业的定价或者经营决策不受竞争对手的影响，而实践中精确测算产品的边际成本的可能性很小，因此难以准确地测算产品的定价是否合理（王晓晔，2018）。因此，通常情况下，界定相关市场仍是目前反垄断实践中判断是否实施垄断行为进而采取相应规制措施的第一步，确定相关市场后才能进一步判断是否在相关市场中实施了排除、限制竞争的行为。若无法准确界定相关市场，则反垄断措施可能会难以实施；若相关市场界定失误，则反垄断措施不但不能起到促进竞争的作用，还有可能反向扰乱竞争秩序。然而，非银行支付机构的相关市场并不容易界定。

《条例意见稿》将非银行支付机构的相关市场描述为“全国电子支付市场”，但是并没有明确解释全国电子支付市场的定义，其究竟是认定为所在业务类别的市场，还是整个非银行支付机构市场，还是按照笔数认定，抑或是按照金额认定，并无明确说法或具体标准，这使其可操作性大大降低。其他法律规范对于相关市场有总体性的规定，但是并没有考虑非银行支付行业的特殊性。传统的相关市场界定理论是以单边市场为背景的，但非银行支付机构处于消费者与商户的中端，属于双边市场，如果简单采用传统的界定方式必然会导致相关市场的范围存在偏差。裴轶（2019）从双边市场的视角对互联网产业进行研究，指出在采用临界损失分析的情况下，如果利用传统的方法估算需求弹性，则可能导致计量方程得出的结果偏小、相关市场的界定过窄；而如果利用勒纳指数来估算实际损失，则会低估平台一边的市场势力，从而使得市场的界定过宽。因此，若非银行支付机构的相关市场没有明确的界定标准，对非银行支付机构相关市场的理解产生歧义或者忽略非银行支付机构双边市场的特殊性而按照传统的单边市场理论认定，那么认定非银行支付机构的相关市场范围时极有可能出现错误，这不仅会使司法实务面临困境，也会以使反垄断执法机构的执法工作难以进行。

（二）拆分非银行支付机构措施的有效性存在不确定性

对处于垄断地位的非银行支付机构进行拆分是否真的能起到改善支付领域竞争状态的效果仍存在疑问。非银行支付机构的背后往往是实力更加雄厚的互联网平台，其垄断地位与背后的互联网平台有密切关系，只拆分非银行支付机构，而不触及背后的互联网平台，拆分效果很难保证。首先，我国在反垄断拆分方面并没有成熟的经验，目前为止较为完整的拆分是21世纪初对于电信行业的拆分，但电信业拆分后形成的新的实体仍然借助之前的优势重新形成垄断，“大垄断”变成“小垄断”，一家垄断变成多家垄断，限制竞争的市场状况得到一定改善但并没有完全消除。其次，对非银行支付机构进行拆分还面临着公权力对私权利侵害的风险。对电信行业的拆分是对公用企业（或具有国有背景）的拆分，但我国目前的非银行支付机构多为民营企业，若采取拆分措施时没有严格的标准对公权力进行约束，则可能会产生行政机关滥用反垄断执法权损害民营企业利益的问题，这将打击民营企业的信心，对市场发展产生不利影响。反垄断法拆分是美国反托拉斯法中的一项重要规制措施，美国反托拉斯法之所以规定拆分制度，与美国当时由自由资本主义向垄断资本主义演变的经济状况有很大联系。因此，我国借鉴其做法时，要充分考虑我国的经济状况、非银行支付行业的特点以及作为非银行支付机构重要支撑的互联网产业发展情况等，以适应我国的经济环境。

（三）金融监管与反垄断规制间存在冲突

非银行支付机构是银保监会等监管机构的监管对象，但其市场竞争问题也是反垄断执法机关的重要关注内容。随着金融市场日益复杂化，对非银行支付机构的产业监管与反垄断监管可能会产生监管交叉。具体来说，反垄断执法机关更加注重保护市场竞争，而金融监管机关更加注重金融安全，可能会采取市场准入等管制措施从而一定程度上限制市场竞争。由于理念和出发点不同，金融监管机关和反垄断执法机关在工作协调上容易出现冲突。加强金融监管有利于市场稳健运行，但若只注重金融安全，过于强调金融监管，则可能会抑制金融创新，阻碍中小企业进入市场，导致市场竞争减少，从而使市场结构失衡。

金融领域的法律规制往往滞后于金融产品创新，非银行支付领域也是如此。非银行支付机构在我国能够迅速发展的一个重要原因是起初我国对非银行支付领域的管制较少，非银行支付机构没有受到较为全面的监管。2010年，中国人民银行颁布《非金融机构支付服务管理办法》（中国人民银行令〔2010〕第2号）及配套文件《非金融机构支付服务管理办法实施细则》（中国人民银行公告〔2010〕第17号），标志着金融监管机构对非银行支付机构的监管逐渐加强，对非银行支付机构的准入条件逐步收紧。提高对非银行支付机构的从业要求，有利于实现金融安全的目的，但是，我国金融法的风险规制范式所采取的方式并未强调竞争规制，竞争规则维护置于法律规则之外（杨东，2015）。许多潜在的市场主体难以进入市场，导致行业的集中度过高，尤其是以互联网巨头为后盾的非银行支付机构更容易形成垄断地位。此外，非银行支付机构一直以来都有牌照限制，因此部分无牌照的企业通过兼并有牌照的企业来打通开展支付业务之路，使得市场集中度进一步提高，大企业获得更高的市场份额后更容易实施垄断行为。因此，过度强调金融安全会牺牲市场自由竞争秩序，影响竞争公平与金融效率，压抑行业创新。非银行支付行业目前被部分大企业占据了过多的市场份额，行业内缺乏充分的竞争，所以引入竞争极为必要，如何实现金融监管法和反垄断法的协调运作，也应当是《条例意见稿》的重要目标。

三、非银行支付机构反垄断规制措施的改进方向

2021年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建设高标准市场体系行动方案》（中办发〔2021〕2号），指出要增强公平竞争审查制度刚性约束、加强和改进反垄断与反不正当竞争执法。2021年3月，十三届全国人大四次会议通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，提出要建设高标准市场体系，形成高效规范、公平竞争的国内统一市场。这两份文件为我国反垄断工作提供了指导方向，非银行支付领域内的反垄断规制也应当以此作为遵循。在非银行支付机构反垄断规制中，宏观上需要注重国内非银行支付机构的公平竞争状态，微观层面要重视提升反垄断执法的效果，并且将公平竞争审查制度充分纳入考量之中。基于这一思路，在相关市场的界定和垄断企业拆分方面，应当充分考虑反垄断的执法现状，制定更加明确、具有较高可行性的反垄断执法标准；此外，应当进一步完善非银行支付领域的公平竞争审查制度。

（一）明确相关市场界定标准

反垄断法相关市场的界定，一般需要从相关产品市场、相关地域市场、相关时间市场三方面进行考虑。

1.相关产品市场

在产品的供给替代性方面，要考虑市场准入的限制。根据相关法律规定，非银行支付机构转换支付方式可能需要审核，非银行支付机构的单笔支付数额可能也会有限制，依据供给替代性分析很有可能使非银行支付相关产品市场界定范围被扩大。此外，大多数非银行支付机构还存在附加服务，这使得单纯考虑支付上的供给替代性难度加大。因此，应当从需求替代性方面考虑相关产品市场。例如，1998年10月，美国司法部起诉Visa和MasterCard垄断信用卡市场，纽约南区法院于2001年10月作出初审判断，认为基于消费者的经验，即使信用卡读卡价格大幅提高，消费者仍然会使用信用卡，其他支付方式并不被消费者视为具有合理替代性，因此认定信用卡构成独立的相关产品市场（王晓晔，2019）。传统商品交易场景下，网络支付、银行卡收单、预付卡等第三方支付方式的支付操作和原理具有共通性，应当属于相关产品市场。POS机方面，目前大多使用智能POS机，可以进行扫码收款，在整个交易环节中处于非银行支付机构与商户的中间环节，故智能POS机与非银行支付机构之间的关系应当属于上下端的合作关系，而非替代关系，因此POS机不属于相关产品市场。电子商务主要包括B2B、B2C、C2C三种类型。B2B市场的主要用户是在线交易的企业，一般使用网银转账，因此非银行支付机构在B2B市场中生存空间较小，B2B市场不能认为是一个相关市场；B2C和C2C市场中，自然人消费者所占的比重很大，其选择非常多样化，既可以通过非银行支付机构进行支付，也可以使用现金或POS机，彼此之间相互竞争，因此应当认为是具有替代性的产品，属于同一相关市场。

2.相关地域市场

非银行支付机构的运作依靠网络进行，而网络在全球范围内都可以使用，因此非银行支付机构可以跨国提供服务，但如果将整个网络都作为非银行支付机构的相关地域市场，则明显扩大了其范围。在2008年LiveUniverse诉MySpace案中，原告认为相关市场是“以美国为范围的互联网基础上的社交网络市场”，美国加利福尼亚州中央区法院认同原告将地理市场界定为“美国”，但是否决了将相关地域市场界定为“整个互联网”的观点（吴韬，2011），可见，在美国，即便产品或服务只在互联网提供，对相关地域市场的界定仍然需要存在外部边界，即需作为一个地方或者位置（实实在在的场所）而存在；换言之，处理互联网企业的相关地域市场也是以物理的“地点或位置”为原则来界定。

我国界定非银行支付机构相关市场时可以参考美国的做法，即以一定地理范围为准。第一，运用非银行支付工具进行线下支付时，其仍有实体终端，从这一角度来讲非银行支付工具的使用具有较为确定的地域范围，按照《非金融机构支付服务管理办法》的规定，第三方支付企业的经营范围包括全国范围和省级范围。第二，运用非银行支付工具进行线上支付，事实上也存在着货币流通区域（如支付宝、财付通等以人民币为单位，PayPal以美元为单位）、网络管制要求（不同国家对网络管制有不同的规定）、消费者自身的来源地域（如使用支付宝的多半还是中国国民或在中国境内生活的居民）的限制，并非“整个互联网”。因此，可以将非银行支付机构主要消费者的地域范围作为非银行支付机构的相关地域市场。对于支付宝、财付通这类大型非银行支付机构，其用户主要是在中国大陆范围内，其相关地域市场应当界定为中国大陆地区；仅在部分省级范围内开展支付服务的企业，其相关地域市场则应限定在特定的省内市场（方翔，2021）。

3.相关时间市场

互联网金融领域创新更迭非常快速，有的非银行支付机构在短期内具有较高的市场份额，但随着金融创新，市场格局可能很快就发生变化。静态分析会忽略互联网的活力，市场份额也可能无法说明在线市场的持久市场势力（时建中等，2018）。因此，在界定非银行支付机构的相关时间市场时，需要考虑创新因素和竞争的动态性，具体操作时应结合目前的技术创新情况，将未来一定时间作为相关时间市场。

对于如何确定“未来一定时间”的具体时间段，可以采用“合理预期原则”作为判断标准，需要考虑的因素包括产品的生命周期、创新等（杨利华，2018）。非银行支付机构的服务较为单一，但是其附加功能经常进行创新，比如微信的红包、朋友圈、视频号，是其他非银行支付机构所不具备的，这些独特功能为财付通带来了客户，扩大了财付通在非银行支付行业的市场份额。目前，部分支付方式还嵌入了人工智能、生物识别等技术，一些生活服务功能如公共交通出行支付、健康码等也与电子支付平台进行了绑定，这些附加功能都将造成非银行支付机构相关时间市场的变动。因此，对于非银行支付机构相关时间市场，应依据“合理预期原则”，结合附加功能创新情况进行判断。

（二）制定合理的非银行支付机构拆分标准

19世纪末20世纪初，美国由自由资本主义向垄断资本主义演变，出现了企业兼并浪潮，为了保护自由竞争，美国使用垄断企业拆分这一严厉的惩罚措施。20世纪70年代，随着美国经济发展进入滞胀阶段，美国便很少采取拆分措施，以保护本国大企业能够在经济全球化背景中生存发展。美国经验表明，是否对垄断企业采取拆分措施需要考虑本国经济发展情况以及本国企业发展要求。一般来说，经济高速发展时期，加大对垄断行为的打击力度以保证自由平等的市场竞争秩序，而在经济停滞时期则对垄断行为相对包容，通过保护大公司以刺激经济的快速复苏（李小明和吴倩，2012）。如今，国内存在较多支持拆分大型非银行支付机构的声音，但拆分是极为严厉的反垄断制裁方式，滥用拆分会影响企业发展、扰乱经济秩序，因此应当对垄断企业拆分保持一种理性的判断和谦抑的态度。

对非银行支付机构是否实施拆分，应当考虑以下因素。第一，拆分是否会严重影响非银行支付机构的生存。拆分将使相关企业的规模减少，拆分非银行支付机构应保证拆分后的非银行支付机构起码具有最小的有效规模（骆小春，2009）。拆分的目的是促进竞争，但也应当保证企业实施拆分后能够维持生存。现阶段非银行支付机构大多从属于互联网集团公司，具有雄厚的经济背景，体量较大，对其拆分一般也能够保证最小的有效规模。第二，拆分是否具有可替代性措施。拆分一个企业不仅涉及企业自身利益，同时也影响社会整体的利益，非银行支付机构是互联网金融发展的产物，我国的金融创新与发达国家相比仍然有很大差距，应当在保证市场秩序的前提下予以鼓励，拆分措施使用过多可能会抑制金融创新的积极性。因此，如果存在替代性措施，就应尽量避免拆分。第三，拆分不能影响我国产业发展。1998年，巴西政府仿效美国拆分AT&T的做法，将占有绝对市场份额的国有电信公司Telebras进行解体，拆分成1家长途公司、3家区域性公司和8家移动电话公司。然而，改革后曾经发生过一周之内全国通信瘫痪，连本地电话都打不通的难堪局面，为此巴西政府下达总统令，促使各公司加速解决互联互通问题。巴西的电信拆分式改革，最终造成本国电信业基本由外资控制的局面，其电信行业的主导权完全丧失，最后受益的是国外的电信运营商（骆小春，2009），教训深刻。目前，我国主要的非银行支付机构均非外资企业，但随着国际化的加深，未来也极有可能发展外资非银行支付机构，拆分内资非银行支付机构有可能使外资获益，因此应当保持谨慎态度。

（三）对非银行支付机构的金融监管措施进行公平竞争审查

金融监管角度规制与反垄断法角度规制的关系实质上是金融安全思维和市场竞争思维之间的关系，要解决金融监管机构和反垄断执法机构在非银行支付机构管控方面可能产生的冲突，就需要确定两者的位阶关系，确定其优先次序。长期以来，我国对于非银行支付机构的关注点主要在金融安全方面，随着各类金融风险案件频发不断加强金融监管，但对市场竞争的重视程度相对较弱，反垄断法对于竞争秩序的规制作用没有充分发挥；相关部门配合不足，导致非银行支付领域的发展顾此失彼，反垄断法没有适用空间和适用机会。竞争规制产生作用不仅取决于自身实践，还取决于与其相互制约的行业监管实施。因此，对非银行支付机构的金融监管与反垄断规制之间的协调，需要从系统的经济秩序来考虑，以竞争政策为基础，在保证经济秩序的前提下对金融监管进行公平竞争审查。金融监管部门应当尊重市场竞争规律，运用竞争思维，对制定的非银行支付机构的金融监管规定进行公平竞争审查，使金融监管法与反垄断法都得以有效运用，促进非银行支付行业的全面、健康发展。

2021年5月19日，中国社会科学院发布2021年《法治蓝皮书》，建议完善公平竞争审查制度；同月26日，国务院常务会议强调严格落实公平竞争审查制度，对各类市场主体一视同仁，清理废除歧视、妨碍各类市场主体参与市场经济活动的政策和法规。国务院《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）和市场监管总局等五部门《公平竞争审查制度实施细则》（国市监反垄规〔2021〕2号）已对市场公平竞争的审查标准、审查程序、相关主体责任承担作出了整体性规定，但对于非银行支付机构特殊领域的公平竞争审查缺少具有行业适应性的规定。对金融监管部门的监管措施进行公平审查，首先要确定受监管措施影响的市场状况，包括市场结构、行为要素、制度要素等的作用及其相互影响，然后评估监管措施可能带来的市场绩效变化。对于具体案件，则需要评估相关金融监管政策对非银行支付机构竞争行为的影响，以决定反垄断法是否适用。我国非银行支付机构的竞争评估制度应该遵循各法域所普遍遵循的基本制度原理，明确竞争评估依据和建立合适的评估机制（张占江，2015）。目前，我国的公平竞争审查以政策制定机关的自我审查为核心，其他相关机构协助和监督，体系较为庞杂（殷继国，2020）。但是，非银行支付行业具有较高的行业壁垒，其涉及的信息技术、科技工程等领域并非金融监管机构及相关人员之强项，金融监管机构对非银行支付机构监管政策进行时可能会出现审查能力和专业能力欠缺的问题，且审查标准和程序设计可能不够严密（苗沛霖，2021）。目前，欧盟采取的是外部审查模式，由欧盟委员会作为公平竞争审查执法机构，实施欧盟国家法律援助制度与欧盟国家限制竞争行为反垄断规制制度（翟巍，2019）。我国非银行支付机构的公平竞争审查可以参考其做法，引入外部评估机制辅助政策制定机关进行审查；金融监管机构审查可以咨询外部专家或第三方机构的意见，以弥补在行业专门知识方面的不足。

四、结语

非银行支付机构给消费者生活带来了便利，向金融行业注入了创新活力，影响力不断扩大，但部分具有垄断地位的大型非银行支付机构带来的限制竞争问题也日益严峻，《非银行支付机构条例（征求意见稿）》的发布吹响了对非银行支付机构反垄断规制的哨声，表明我国越来越重视对非银行支付机构的反垄断法规制，但是，仅凭目前的规则难以真正使反垄断法规在非银行支付领域充分发挥规制竞争的作用。未来进一步细化规则时，应当注意到非银行支付行业的复杂性、多元性，对非银行支付机构进行反垄断规制时应进行多领域、多层次的研究；在界定相关市场时，应从相关产品市场、相关地域市场、相关时间市场三个维度进行细致规定，提供具有较强操作性的执行标准；考虑垄断企业拆分时，要尊重非银行支付机构和我国支付产业的发展要求，以实际需求为出发点，保持对拆分措施的谦抑态度。此外，应当平衡金融监管和反垄断竞争规则的关系，认识到非银行支付行业不仅是金融监管部门的管控领域，也是竞争法应当规制之处。未来，还应当在反垄断规制措施的多样化、规制措施的具体执行方式、部门之间的职能划分与配合衔接等方面进行探索。