安徽省城乡基本公共服务均等化现状、问题与对策

（安徽省城建设计研究总院股份有限公司，安徽 合肥 230051）

0 前言

基本公共服务均等化，即所有居民都应有机会享有满足基本生存与发展需求的公共服务，强调权利的均等，而非单纯的平均。享有均等的机会是广大群众的权利，保障广大群众行使这项基本权利是政府责任之一[1]。

多年来，我国深入推进城乡基本公共服务均等化建设，努力构建由政府主导、城乡均等、可持续发展的基本公共服务体系[2]。十九届五中全会明确要求，“十四五”期间基本公共服务均等化水平要明显提高。本文从基本公共教育、医疗卫生、公共文化体育服务、养老服务和社会保障五个方面，研究安徽省基本公共服务均等化发展现状，基于此，结合新时代要求，提出推进基本公共服务均等化进程的对策，为协同推动安徽省乡村振兴与新型城镇化，促进城乡融合发展实践提供参考。

1 基本公共服务均等化城乡差距

近年来，安徽省不断强化基本公共服务供给，已取得了一定的实效。基本公共教育从基本均衡走向优质均衡，初步实现高质量发展；医疗卫生机构数量稳中有增，人员及床位数服务水平不断提高；以新时代文明实践中心、文化惠民工程为代表的公共文化体育服务体系建设成效显著；养老设施供给进一步优化，养老服务质效持续提升；社会保障扩面增量，服务水平显著提升。然而，由于安徽省城市和乡村在基础条件、经济发展水平、政策方向等方面仍存在差距，因此，在基本公共服务配置上也存在一定差距。

1.1 基本公共教育：农村学校对学生的吸纳能力偏低，师资和生源向城市聚集

从义务教育学校可容纳学生数量上看，2015—2019年，安徽省城市义务教育在校学生数逐年增加，乡村却逐年减少（见图1）。2019年，城市义务教育学校可容纳学生数为1335人，乡村为285人。不难看出，乡村学校对学生的吸纳能力远弱于城市，城市比乡村中小学容纳学生数更多。

图1 2015—2019年城乡义务教育学校吸纳学生数对比图

在城乡义务教育师资数量分布层面，2015—2019年，安徽省农村义务教育师资数量不断减少，而城市义务教育师资数量日趋增加（见图2），表明了城乡义务教育师资规模差距不断拉大。2019年城乡义务教育师资数量分别为296107人和121666人，城乡义务教育师资数量比为2.4：1，城市义务教育师资数量远高于农村。

图2 2015—2019年城乡义务教育师资数量分布对比图

1.2 基本公共医疗：农村医疗卫生机构服务能力和基本医疗卫生资源建设不均衡

一方面，2019年全省各类医疗机构接待入院诊疗人数1035.9万人次，其中医院、基层医疗卫生机构和其他医疗机构分别占比84.9%、13.1%和2.0%，城市医院入院人数是基层医疗卫生机构的6.5倍，城市医疗机构服务能力远高于农村。另一方面，城市在医疗卫生资源上优于农村。2019年城乡千人拥有医疗卫生机构床位数和千人拥有卫生技术人员之比分别为 2.02：1 和 2.28：1（见图 3）。

图3 2015—2019年城乡医疗卫生资源对比图

1.3 基本公共文化体育服务：农村公共文化体育服务资金渠道单一，人才队伍专业培训机会少

安徽农村公共文化体育服务建设资金投入，仍然以政府经费投入为主，投资主体单一，反观城市无论是在供应主体还是在资金筹集来源上都更多元。同时从文化从业人员上看，城乡文化体育事业发展呈现非均等化，公共文化体育服务人才大量集中在城市，农村文化体育服务人才相对缺乏。2018年全省现有文化工作从业人员9735人，县文化馆、乡镇文化站的从业人员4099人，占总文化工作从业人员的42.11%。此外，受到农村经济这一客观因素的影响，从事文化体育服务的相关人员，缺乏综合化、专业化的培训，职业素质和综合服务水平不高。

1.4 养老服务：农村养老服务体系待完善，养老保险待遇差距大

据统计，2019年，农村老人占全省的78%，因此对养老服务需求大。而城乡每千人拥有养老机构数之比为2.2：1。2020年4月，全省城乡三级养老服务中心中县区级养老服务中心、城市社区养老服务站、街道养老服务中心和乡镇养老服务中心数量分别为105个、2031个、210个和999个，覆盖率分别达到100%、71.9%、81.4%和79.9%。根据上述数据，不难看出，农村三级养老服务中心建设仍需继续加强。同时城乡养老保险待遇领取不均衡，2019年安徽省城镇职工养老保险参保人数1217.06万人，退休后，每月每人可领取2407元；全省有3501.72万人参加城乡居民基本养老保险，适时领取待遇人数占26.40%，每月每人可领取122.51元[3]，不难看出，这两种保险在每月人均可领取待遇上差距明显，前者是后者的20倍。

1.5 基本社会保障：农村保障覆盖率仍偏低，农村社会保险参保类型较单一

经分析发现，尽管2015—2019年农村居民最低生活保障人数持续上升，且在受保障居民总数上远高于城市（见图4），但整体保障覆盖率低于城市。2019年，城镇总人数中有3.83%的城市居民享受最低生活保障，而农村仅有1.48%的居民享受最低生活保障。同时在社会保险类型上，城市居民社会保险体系较完善，城市基本社会保障涉及范围更广且门类更多，包括养老、医疗、工伤等，而农村居民主要参加基本养老保险和医疗保险，参保类型较单一。

图4 2015—2019年城乡居民最低生活保障人数对比图

2 存在问题

2.1 资金来源相对单一，城乡支出结构不均衡

全省基本公共服务均等化资金来源主要依靠政府投入，结构相对单一。主要原因在于在城乡基本公共服务均等化推进过程中，引导市场力量和社会资本参与力度不足。与此同时安徽省地方财政还未能建立完善的财政转移支付制度，转移支付力度相对欠缺、运行体系以及分配机制都有待完善。另外，在城乡融合发展的进程中，全省仍面临区域经济发展不平衡的问题，城乡在基本公共服务财政支出方面存在一定差距，农村民生财政支出还有待提高。

2.2 城乡教育质量仍有差距，农村师资配置和生源吸纳能力不足

一是教师队伍人数和质量不均衡。由于城市教师福利待遇和教学环境远优于农村，高学历师资力量向城市集聚。二是随着安徽省新型城镇化进程，相当一部分农村学生随父母进城或父母为孩子择校现象突出，城市教育办学水平远高于农村地区，因此，尽管全省农村义务教育学校数量多，但对学生的吸纳能力较低。综上所述，安徽省应进一步提高农村义务教育质量。

2.3 城乡医疗机构服务水平差距大，农村缺乏高质量医疗卫生服务供给

首先安徽省城乡经济水平差距大且服务需求差异明显，医疗卫生事业费用投入不均衡。其次城市医疗卫生体系相对健全，而基层医疗机构数量不足，医疗设备相对落后、卫生技术服务人员配置相对不足，诊疗水平和卫生技术服务人才都无从谈起，导致农村居民对基层医疗机构诊疗能力“不信任”，产生“大小病都应该去县级及以上医院”的心理。

2.4 城乡基本公共文化体育服务体系不均等，农村服务效能待提高

在公共文化服务方面，农村一直是文化建设的薄弱地带，尽管近年来安徽省采取一系列政策推进农村文化建设，但城乡基本公共文化体育服务体系健全程度高于农村。农村人力资源开发利用率较低，具体表现为文化服务机构缺乏专人专干，乡镇文化设施利用率不足，造成文化资源浪费。此外，安徽省各片区的村民需求有差异，以此为导向的文化体育服务需求表达机制不健全，农村地区的公共文化服务未能发挥效用最大化。

2.5 城乡养老服务设施配置不均等，农村养老保险待遇偏低

随着农村人口老龄化程度加重，农村养老院、敬老院供给数量较少，床位也比较缺乏，在农村大部分老人主要是靠家庭供养来维持生活。当前安徽省社会居家养老功能在不断加强，但是这类服务还处于探索阶段，居家养老服务还不成熟。同时在养老保险待遇领取方面，城市老人主要是领取离退休人员基本养老金，农村老人主要是参加新型农村社会养老保险，在后期养老金领取水平上与城镇老人相差较大。

2.6 农村参保意识依旧薄弱，社保扩面增量工作推进较难

近年来，农村居民对于基本养老保险和基本医疗保险的缴纳意识显著提高，但仍有部分农民尚未缴纳参保，甚至没有缴纳意识，更不用说其他类型保险的缴纳。同时城乡二元户籍制度，使得城乡居民在社会保险参保类型、缴费方式和保障待遇领取方面存在差别，因此，尽管农村需要保障人群数量远多于城市，但是社会保险覆盖提标扩面工作推进较城市困难更大。此外，在社会救助方面，由于部分低保对象难以确定以及部分人群存在隐性收入，界定核算难度较大，增加了低保覆盖扩面的难度。

3 对策建议

3.1 基点：多方发力，夯实城乡均等保障基础

①加强组织保障，纳入政府目标管理绩效考核。建议以安徽省加强基层基本公共服务功能建设领导小组办公室为主体，制定一系列推进基本公共服务均等化的政策、行动计划或基本公共服务清单，科学确定服务范围和项目内容，分年度足额落实财政投入。安徽省各级政府可根据各地方城乡基本公共服务均等化建设的实际情况，完善监督与考核机制，将某些重要衡量指标及重点项目纳入政府目标管理绩效考核中[4]，以提高基层政府服务效能。

②进一步完善财政转移支付制度，创新基本公共服务供给主体。首先，完善推进基本公共服务均等化的财政转移支付制度[5]。增加优秀示范地区奖补机制，健全正向激励，激发正向发力。其次，创新基本公共服务供给主体，优先支持PPP项目，支持社会力量积极参加到基本公共服务领域投资运营管理中。同时加强新时代志愿者队伍建设，充分发挥志愿服务在基本公共服务均等化推进的积极作用。

3.2 谋定：村民主体，推进体制机制创新

①健全基本公共服务的诉求表达机制。首先，应从农民自身需要出发，有序扩大基层民主，切实保障好安徽省城乡居民群众知情权、参与权、表达权等权利。其次要健全农村居民对基本公共服务的诉求表达机制，在充分考虑其在公共服务上的实际需求的基础之上，充分释放基层基本公共服务最大效能。此外，还应进一步培育农民基本公共服务需求有效表达的意愿与能力[6]，增强农村居民主人翁意识。

②构建“试点引路”的保障机制。在乡村振兴的战略背景下，安徽省各级政府要因地制宜，鼓励条件成熟的地区先行先试、扶持条件相对不足的地区主动探索，逐步健全城乡基本公共服务均等化建设的相关政策框架体系。同时，还可以借鉴先发城市的相关经验和做法，出台促进改革先行先试的相关政策法规，建立容错机制，鼓励大胆探索，同时建立相关联的目标责任制度和纠错、纠偏机制[7]。

3.3 破题：补齐短板，加快公共服务普惠共享

①优先城乡教育资源均衡配置，建设高质量教育体系。一方面，健全学校家庭社会协同育人机制，提升教师教书育人能力素质。推行义务教育师资队伍“县管校聘”，鼓励实践县域内校长、教师交流轮岗和城乡教育联合体模式[8]。另一方面，加大基础教育资金投入，改善乡村区域的办学条件和基础教育工作者的工作环境，加大对学习困难学生的帮扶力度。

②加强基层医疗卫生服务能力，推进健康乡村发展。积极发展乡镇、行政村公共机构硬件设施建设，按照人口规模，实施分类指导，重点加强乡镇卫生院和村卫生室条件改善，鼓励城乡医疗机构建立县域医共体，促进先进医疗资源下沉，助推健康乡村建设。同时提高基层医疗工作队伍和工作待遇，重视基层卫生技术服务人才建设，提高基层医疗工作人员专业化服务水平和精准化诊疗能力。

③提升基层公共文化体育服务效能，抓好文化惠民工程。以村民需求为导向，重点加快建设乡镇综合文化站、小型文化健身广场、文体活动中心、乡村大舞台、新时代文明实践中心等设施建设，完善基层文化体育服务体系。将弘扬中华优秀传统文化、保护传承地方文化和满足城乡居民新时代文化需求作为切入点，扎实开展文化惠民工程。同时鼓励社会力量参与，吸引文化工作者和志愿者等投身乡村文化建设，推动公共文化服务社会化发展。

④优化养老服务机构资源配置，健全城乡养老服务体系。第一，按需补齐农村养老机构（养老院、敬老院等）及相关配套设施，提升农村养老环境和服务品质。第二，进一步加快城乡三级养老服务中心建设，同时还可以提供文体娱乐活动、教育学习活动及场所设施，让老年人精神文化生活更加丰富。第三，协同发展养老事业和养老产业，提高普惠型和互助型养老服务质量。第四，深入推进医养结合，智慧养老试点，探索养老新模式，培育养老新业态。

⑤健全多层次社会保障体系，扩大城乡基本社会保障覆盖面。构建多层次社会保障体系，推进社保转移接续，完善基本养老和医疗保险筹资和待遇调整机制。分层分类完善社会救助、关爱老人、残疾人和孤儿等社会保障体系。同时，积极采用农村居民乐于接受的形式，深入开展政策宣传和宣讲活动，切实把惠民政策落到实处，提高广大城乡居民早参保、多缴费、长缴费意识，进一步促进社会保险覆盖工作提质扩面。

3.4 创新：数字乡村，激发乡村发展新动能

协同智慧城市与数字乡村推进，搭建数字城乡融合的基本公共服务共享平台，通过数据交换共享，有助于提升城乡基本公共服务供给水平。加快推进数字乡村建设，从五大层面为乡村基本公共服务建设注入新动能。第一，深入推行乡村教育信息化，健全教育信息化发展机制，加快城市教育资源下沉，实现城乡共享。第二，大力发展“互联网+医疗健康”，引导医疗机构向农村医疗卫生机构提供远程医疗、远程教学、远程培训等服务，提高基层医疗机构信息化水平。第三，深入挖掘农村文化，在保护的基础上充分活化利用；加强农村网络文化阵地建设，开展重要农业文化遗产主题网络展览，加大对优秀农耕文化宣传力度。第四，利用数字化平台为养老赋能，推广智慧养老，进一步完善养老服务体系，促进农村养老服务高质量发展。第五，完善民生保障信息服务，推进全面覆盖乡村的社会保障、社会救助系统建设。

4 结语

近年来，安徽省城乡基本公共服务供给取得了显著成效。然而，在城乡之间依然存在不可忽视的差距。新时代安徽省基本公共服务均等化工作重点应统筹协调乡村振兴工作，勇于探索、勇于改革，基于农村基本公共服务体系现有基础，加大政策支持和资金投入力度，以村民为主体，注重问计于民，补齐短板，提升公共服务水平[9]，加快基本公共服务提档升级，推动农村基本公共服务由“有”转向“好”，加快全省城乡基本公共服务由形式普惠上升至实质公平，让城乡居民真切地、公平地分享安徽省改革发展的实惠红利。