甘肃在黄河流域生态保护和高质量发展国家战略中的定位及着力点探析

梁海燕

（甘肃省社会科学院马克思主义研究所 甘肃 兰州 730070）

2019 年9 月18 日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调，黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，是重大国家战略。黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略，为黄河流域生态保护和高质量发展开辟了全新视野。

甘肃位于黄河流域上游，具有涵养水源、防风固沙和生物多样性保护等重要生态功能。黄河甘肃段长度913 公里，沿黄流域总面积14.59 万平方公里，占全省面积的34.3%，多年平均自产地表水资源量超过黄河流域总水量的1/5，尤其是甘南高原素有“黄河蓄水池”和“中华水塔”的美称。2019年8 月，习近平总书记在甘肃考察期间，指出“甘肃是黄河流域重要的水源涵养区和补给区，要首先担负起黄河上游生态修复、水土保持和污染防治的重任。”近年来，甘肃省以习近平生态文明思想为统领，坚持生态优先、绿色发展，坚持山水林田湖草综合治理，全面加强生态文明建设，大力发展生态产业，黄河干流水质呈现稳定向好的趋势，生态环境持续改善。2020 年，黄河甘肃段四大水系14 条河流34 个断面水质优良率达97.1%。甘南州天然草原综合植被盖度达到96.87%，森林覆盖率达到24.38%，黄河流域多年平均自产水资源量达到127.8 亿立方米[1]。石羊河流域水资源管理、疏勒河流域水权制度改革走在了全国前列。但是，随着经济社会的快速发展，甘肃黄河流域生态保护与经济社会发展、人口增长之间的矛盾日益突出，应对变化环境下水资源脆弱性的风险不断加大。在黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略的背景下，甘肃要紧抓历史机遇，找准自身定位，强化上游责任，抓好落实黄河流域生态保护和高质量发展国家战略的着力点，奏响黄河大合唱的“甘肃乐章”。

一、甘肃在黄河流域生态保护和高质量发展国家战略中的定位

（一）甘肃是黄河流域重要的水源涵养区和补给区

甘肃省地处我国西北干旱区、青藏高原区和东部季风区三大自然区的交汇部位，是国家“两屏三带”生态安全战略格局中的青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障和北方防沙带，生态功能极其重要，是黄河流域重要的水源涵养区。祁连山被誉为河西走廊“生命线”和“母亲山”，是黄河流域重要水源产流地。甘南高原在涵养水源、调节洪峰等方面起着十分重要的作用。黄河每年在甘肃获得补水约137 亿立方米，其中仅玛曲段就获得补水85 亿立方米[2]。渭河、泾河、洮河、大夏河等河流是黄河重要的补给水源。基于甘肃是黄河流域水源涵养区和补给区的战略定位，以提升水源涵养能力为目标，统筹推进山水林田湖草系统治理，加大流域治理和水土流失综合治理力度，是甘肃责无旁贷的责任担当。

（二）甘肃是黄河流域水资源利用的标杆区

甘肃是严重缺水省份，省内大部分地区常年干旱少雨，水资源时空分布不均，多年平均降水量只有276.9 毫米，人均水资源量只有1152 立方米，亩均水资源量只有389 立方米，河川径流量受降雨量影响变化幅度较大[3]。受全球气候变化、用水结构等的影响，甘肃黄河流域水资源供需矛盾日益突出，沿黄流域用44%的水资源量支撑着全省70%的人口和经济总量。为破解这一矛盾，甘肃实行最严格的水资源管理制度，建立流域节水评价机制，发展节水产业、技术与模式，实施全社会节水行动，加快重大跨流域调水工程建设，建成引洮一期、引洮入潭、古浪黄花滩生态移民供水等引调水项目，为黄河流域其他省份提供了示范和经验。

（三）甘肃是黄河流域乡村振兴的主区域

由于历史、自然条件等原因，甘肃沿黄区域多是生态脆弱区、民族地区、革命老区和“一带一路”的叠加交织区域，经济社会发展相对滞后，贫困人口多、贫困程度深，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾突出。甘肃不断发展特色产业，拓展增收渠道，推动基础设施、公共服务向农村延伸，逐步缓解城乡发展不平衡状况，持续巩固拓展脱贫攻坚成果，打造黄河流域乡村振兴样板，确保黄河流域生态保护和高质量发展的宏伟蓝图实现。

（四）甘肃是黄河文化保护弘扬的示范区

甘肃黄河文化历史悠久、特色鲜明，大地湾文化、马家窑文化、齐家文化等都发源于黄河一级或二级支流上[2]，敦煌莫高窟、麦积山石窟等世界文化遗产影响深远，红军长征路线成为中国工农红军革命历史的伟大见证。甘肃是黄河流域文化保护弘扬的示范区，深入挖掘黄河文化的当代价值，展现黄河文化魅力，打造黄河文化带，推动黄河文化旅游融合发展，提升发展内涵，是甘肃落实黄河流域生态保护和高质量发展国家战略的重要举措。

（五）甘肃是黄河流域生态经济带建设的实验区

甘肃是黄河上游经济地带中的老工业基地，是黄河流域生态经济带建设的实验区，生态产业发展势头强劲，沿黄区域产业结构不断优化，十大生态产业建设初见成效，建成了以兰州、白银、金昌、嘉峪关、天水等城市为主的工业基地。面对经济发展新挑战，甘肃通过调结构、转方式，建立现代化经济体系，建设绿色生态产业示范区、生态保护性农业示范区等，培育经济增长的新动能，能为全流域提供模式借鉴。

二、甘肃黄河流域生态保护与高质量发展存在的问题

（一）黄河流域生态保护形势严峻

一是水污染形势严峻。一些地方水利基础设施建设滞后，污水收集管网覆盖率低，工程网络体系不完善，流域、区域间水系连通程度低，特别是市、县污水处理能力偏弱。农村农业源的污染愈发突出，船舶开采、运输、旅游观光等新增移动污染源明显，突发环境事件风险相对较高。二是水源涵养区生态脆弱。黄河上游水源涵养区域生态环境比较脆弱，气温升高导致冰川退缩，森林质量下降，草地退化严重，个别河流河段生态环境状况堪忧。三是水资源量供需矛盾突出。甘肃地处西部内陆干旱地区，水资源供需矛盾突出，84 个县(市、区)中约有63 个县存在缺水问题。随着人口和产业进一步向重要经济区、城市群集聚，水资源区域平衡和跨区域配置的任务更加艰巨。四是水土保持任务繁重。甘肃水土流失面积10.71 万平方公里、每年流入黄河泥沙达4.92 亿吨[4]，破坏区域水土资源与生态环境。

（二）沿黄流域发展不平衡不充分的问题突出

一是城乡之间的基础设施发展失衡，医疗卫生、教育资源等公共服务差距明显。一些区域经济布局与人口分布、资源环境、发展质量不平衡，城镇化发展起点低、速度慢、产业支撑力度不够，城市公共服务辐射半径比较短。二是产业结构失衡。经济增长方式粗放，产业结构以资源输出型为主，科技投入不足，社会信息化程度、数字经济发展水平仍全面处于全国下游，高质量发展的动力系统尚未形成。三是科技创新欠缺。现代产业发展缺乏完整的配套服务支撑体系，经济与科技创新、现代金融、人才资源之间存在不协调现象，企业自主创新能力普遍不高。

（三）黄河文化的传承保护不够

甘肃在黄河文化的传承、保护与利用方面还存在不少问题，主要表现为重硬轻软、手段单一，注重文物古迹物理形态的保护，缺少对黄河文化时代价值的挖掘、传承和展现，流域内文化保护传承的碎片化现象存在，未能运用数字化手段对黄河文化进行传播，黄河文化的开发利用程度不高，偏重旅游开发层面，缺乏对文化价值的深度挖掘、文化传承体系的构建，文化影响力、传播力、感染力均显不足。

（四）法律制度供给不足

目前我国涉及到黄河的法律规范有364 部，其中关于水利建设、资源环境、计划统筹、“三农问题”、交通旅游等五个方面占比达90.7%[5]，多涵盖在西部大开发、区域发展、民族地区发展等政策中。总体上黄河流域生态保护、高质量发展、公共治理等方面的制度供给较少，缺乏黄河流域统一立法，一些地区和部门制定的政策针对性不强，存在相互掣肘的问题。

三、甘肃落实黄河流域生态保护和高质量发展国家战略的着力点

（一）坚持生态优先，提升水源涵养能力

以祁连山、甘南黄河上游水源涵养、黄土高原水土流失治理等为重点，推进山水林田湖草综合治理、湿地保护修复、沙化土地植被修复等，做好“水的涵养、土的保持、沙的减少”，切实发挥上游地区水源涵养生态功能。一是实施国家公园、湿地保护与修复、森林草原保护、水源涵养提升、祁连山水源涵养等工程，开展退牧还草、草原鼠害综合治理，加强对祁连山原生态的修复保护，增强黄河流域水源涵养能力。二是推进流域综合治理。健全黄河联防联控和流域共治机制，对黄河干流河道、两岸堤坝、河道、滩区进行系统治理，对生态脆弱河流开展治理与修复。三是加强陇中陇东黄土高原水土保持，通过封山禁牧、轮封轮牧和封育保护等措施促进自然恢复，大力发展绿色生态农业、家庭农场和经济林带，加强水土保持综合治理。采用以奖代补、志愿服务、公众监督等形式，鼓励和引导社会力量参与治理。四是建立健全流域纵向与横向相互结合、相互补充的生态补偿机制。建议国家在甘肃建立黄河流域横向生态补偿专项资金，专门用于水源涵养、流域生态修复、水土流失治理等。

（二）发展生态产业，加快培育经济新动能

考虑可利用土地和水资源、生态系统脆弱性、环境容量、人口集聚度、经济发展水平等因素，着力发展生态产业，创新生态文明建设模式，强化各类要素支撑，推动区域高质量发展。沿黄农业产业带要发展现代农业，做强做优现代丝路寒旱农业，促进农业与休闲、旅游、文化、教育等产业的深度融合。实施创新驱动战略，大力发展智能制造、新一代信息技术等新兴产业，扶持科技型中小企业、高新技术企业、创新型企业发展，培育企业家精神，形成以创新为引领的经济体系和发展模式。

（三）推进乡村振兴，促进城乡融合发展

落实黄河流域生态保护和高质量发展国家战略，应着力推进乡村振兴和城乡融合发展，以城带乡、以工助农，建设生产发达、生活丰裕、生态优良的美丽乡村，加快以县城为主体的新型城镇化建设，培育发展带动作用强的现代中小城镇、特色小镇，通过扩权赋能、以奖代补等激励措施，带动城镇建设和产业发展。发挥中心城市优势，市州所在城市应吸引人口和产业的集聚，提高承载与引领带动能力。推进大中小城市和小城镇协调发展，构建以兰西城市群为引领、榆中生态创新城建设为增长极、甘肃境内各区域节点城市为内核的城镇网络格局，发展新一代信息技术、数字经济、生物、新材料等新兴产业体系，形成黄河流域高质量发展的动力系统。

（四）讲好黄河故事，传承保护黄河文化

甘肃是黄河文化的集中承载地，落实黄河流域生态保护和高质量发展国家战略要着力挖掘黄河文化内涵，讲好黄河故事。开展黄河文化遗产和非物质文化资源普查，加快建设黄河文化资源数据库，推出一批有影响力的优秀研究成果，推动互联网、大数据、云计算、区块链等新技术深度融合，实现黄河文化资源的数字化转化。设立黄河上游生态保护和高质量发展先行示范区，建设黄河文化主题公园、文化生态公园等特色公园，打造黄河生态文化旅游带，开发黄河旅游主题精品线路和特色旅游产品，多角度、深层次展示黄河地理文化和黄河精神。建立跨区域共建机制，争取国家和沿黄各省区在黄河文化交流、文化遗产保护、文化旅游、人才培养等方面开展合作。

（五）制定专门立法，强化法治保障

黄河流域的高质量发展离不开高质量的法治环境。国家层面应抓紧制定《黄河法》，通过立法明确流域管理机构职责，完善黄河流域空间管控、环境总体规划、污染防治、生态保护与修复、生态补偿、流域综合监管等制度。国家立法面临诸多困难，甘肃应先行先试，开展《甘肃省黄河流域生态保护条例》《甘肃省黄河工程管理条例》《甘肃省水资源节约利用条例》等地方立法工作，科学制定发展规划，明确甘肃黄河流域生态环境保护监管体制，健全流域联防联控机制、生态文明考核机制、环境资源税收制度等，为黄河开发和保护提供法治支撑。加大环境资源司法保护力度，探索跨区域纠纷解决的联动联调机制，加强与周边省区在立案、审判、执行等方面的司法合作，发挥司法的服务保障作用。