志愿养老服务可持续发展内涵与实现路径

李文琦

（西北政法大学管理学院 陕西 西安 710122）

中国是全球老龄化增速较快的国家之一，截至2018 年底，60 岁以上老年人口约2.5 亿，占总人口17.9%。其中，65 岁以上老年人口约1.66 亿，占总人口11.9%。我国老年人慢性病患病率、失能率较高，目前，约1.8 亿老年人患有慢性病，患一种及以上慢性病的比例高达75%，失能及部分失能老年人约4063 万。老年痴呆患者超过1000 万，预计2025 年将升至4000 万。面对如此严峻的老龄化形势以及由此带来的职业化、专业化养老服务人才短缺问题，如何寻找人、培养人、留住人，应是当前亟待解决的重要问题之一。

志愿服务是现代社会文明进步的重要标志，是解决养老服务人才欠缺的重要途径。近年，随着志愿服务逐渐步入正规化，我国志愿服务队伍不断壮大、志愿服务项目大幅延伸，覆盖了包括抢险救灾、应急救援、助老助残等在内的多个领域。据统计，截至2017 年底，依法在我国民政部门以“志愿”“义工”等字样登记的志愿服务组织已有1.1 万家，志愿服务团队56.7 万支，志愿服务站点9.2 万个[1]；全国志愿者服务信息系统中，实名注册志愿者总数达1.69 亿人，志愿服务项目超过110 万个，记录志愿服务时间近22.68 亿小时[2]，但是，尽管如此，与部分发达国家相比仍有不小差距，也暴露出一些关键问题，例如，在志愿养老服务领域，目前我国既没有稳定的志愿者服务队伍和完备的志愿者服务立法保障，也没有精准的志愿养老服务模式和健全的志愿养老服务体制机制，很大程度上制约着我国社会化养老服务发展的稳定性和长效性。因此，加快步伐，立足国情，打造一条行之有效的志愿养老服务可持续发展之路已不容迟疑。

一、志愿养老服务可持续发展内涵

可持续发展概念来源于世界自然保护联盟（IUCN）起草的《世界自然保护战略》（1980）中。1987 年，在联合国通过的《我们共同未来》报告中，“可持续发展”被正式定义为“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”，这一定义得到了广泛共识。当今可持续发展内涵已相当宽泛，多个领域都有对其内涵的诠释。

学界对志愿服务可持续发展的研究思路，主要分为三种：

第一，从“心理资本”视角出发，认为人的潜能是无限的，其根源在于可开发、可管理的心理资本。心理资本是个体发展与组织绩效的核心要素，是发展的原动力，只有“心理强大”，志愿服务才能可持续。

第二，从“人力资本”视角出发，认为人的知识水平、工作能力、健康保健对志愿服务可持续发展具有显著影响。

第三，从“社会资本”视角出发，认为志愿组织作为社会资本的重要来源，其作用之一是能为志愿者提供参与公共生活所需的技能训练。志愿者在组织中获得的领导角色，以及从主持、培训、服务等训练中习得的能力可促使其更好地投身于包括志愿服务活动在内的多种活动。

养老服务，指在维护老年人尊严，提高和维持老年人生活功能的理念下，通过社会化途径，以社会制度为保证的老年人日常生活照料服务、医疗保健护理服务、情感精神慰藉服务的总称[3]。志愿养老服务是以志愿、无偿推动人类社会向着更加美好社会发展的社会福祉实践活动，实现其可持续发展既是养老服务社会化的客观需要，也是那些具有强烈社会责任感，心怀虔诚，为工作倾尽热情但不求回报的志愿者自我实现的内在需求。基于文献分析，从参与志愿养老服务的动力源来看，主要包括两大系统：一是由志愿者精神培育、志愿者意愿满足、志愿者效能发挥构成的内在推力系统；二是由制度约束力、管理调控力、科技支撑力构成的外在拉力系统。因此可见，志愿养老服务可持续发展应是“内在动力下的推力”与“外在动力下的拉力”在激励与约束中相互作用，不断汇集志愿养老服务人才、存储志愿养老服务时间、提升志愿养老服务能力的发展（见图1）。

图1 志愿养老服务可持续发展动力系统

二、志愿养老服务可持续发展目标

（一）精神上的可持续

志愿精神是个人对生命价值、人生和社会的一种积极态度，是志愿养老服务的灵魂和核心，是志愿养老服务持续有效开展的内在动力与支撑。联合国前秘书长科菲·安南在“2001 国际志愿者年”启动仪式上的讲话中指出，志愿精神的核心是服务和团结的理想，是共同使这个世界变得更加美好的信念[4](P11-12)。志愿精神应朝着理性化、常态化、可持续方向发展。

（二）制度上的可持续

制度是在特定的社会活动领域中围绕着一定目标而形成的具有普遍意义的、比较稳定和正式的社会规范体系[5](P25-32)。制度对志愿者的思想、态度和行为不仅起着引导和约束的外在影响，而且也会成为其自觉认知、转化思想认识的内在力量。志愿养老服务要可持续发展，首先应该有完备的立法体系，在确保志愿者权益的同时，保障与志愿养老服务制度的良性接轨和域外志愿服务的合作；其次，应立足老年人真实养老服务需求，研究制定养老服务志愿者注册招募、培训、考核、激励等相关制度；最后，应建立志愿养老服务组织规范与运行规则。

（三）管理上的可持续

科学的管理是保障制度充分发挥实效的必要手段。志愿养老服务实现可持续发展，应选择多元合作自治管理模式，构建由政府、社会、学校等多元主体组成的“全国志愿养老服务理事会”，在规范立法的前提下，行使对志愿养老服务事业的管理权，并承担起推动这一组织可持续发展的责任，使志愿养老服务事业真正实现自我调节与自我发展[6](P103-130)。

（四）技术上的可持续

科技是志愿养老服务可持续发展的重要支撑条件。目前，针对传统线下志愿养老服务无法及时满足老年人个性化养老服务需求等难题，一是要进一步提高互联网接入普及率，为“互联网+志愿养老”奠定硬件基础；二是要尽快利用大数据、云计算、互联网、物联网等高新技术，聚合志愿养老服务资源，让不同资源主体基于大数据产生协同效应[7]。

三、志愿养老服务可持续发展影响因素

（一）志愿养老服务可持续发展的内在影响

1.志愿养老服务精神可持续影响因素。主要包括：（1）道德认识不清。由于志愿养老服务价值取向不明，导致行为目标认识不清，无法及时澄清对养老服务的模糊认识。（2）情感训练不足。缺少能够唤起志愿者同情之心、友爱之情，能够增强养老服务志愿者自豪感和归属感的移情文化体验活动。（3）服务意志不坚。志愿养老服务时间短、频率低，面对服务中出现的障碍和困难，缺少做出抉择的顽强毅力和坚定精神。

2.志愿养老服务意愿可持续影响因素。受传统观念影响，大部分用人单位不仅要求志愿者必须“无私利他”，而且也认为其只能提供一些简单的，无技术含量或低技术含量的劳动，因此忽视甚至无视志愿者欲通过志愿养老服务提升自身社会交往、价值表达、自我增强等多元意愿与需求。

3.志愿养老服务效能可持续影响因素。这里的效能，特指自我效能，即养老服务志愿者对自己按照要求水平实施服务的能力预期与信念。目前，由于我国志愿养老服务多为非专业化服务，人员构成多以大学生、下岗职工和城乡流动人口为主，受成就动机、掌握性与替代性经验、情绪与生理等因素影响，志愿者在服务过程中经常会遇到或感受到“坚持理想与达成目标实属不易”“碰到困难无法冷静面对”“竭尽全力却无法达成”等困惑，严重制约了服务效能的正常发挥与提升。

（二）志愿养老服务可持续发展的外在影响

1.志愿养老服务可持续发展的制度瓶颈

一是，作为组织外部制度的志愿养老服务法制建设滞后，造成志愿组织性质界定模糊，志愿者与志愿服务对象权利义务关系不清。一方面，志愿者的劳动成果难以得到保护和尊重，人身伤害无法及时得到救济与补偿；另一方面，志愿服务对象的需求难被重视，服务数量不足，质量低下。

二是，作为组织内部制度的志愿者注册招募、培训、考核、激励机制欠缺规范。例如，在注册招募环节，部分志愿服务机构为了注册而注册，招募程序简化，随意性较大，未能严格按照“申请人网络或书面报名→材料审核→测试遴选→通知录用→岗位预定（协议）”的科学流程进行；在服务培训环节，内容笼统，方法单一。既没有按照家庭养老（健康老年人）、社区养老（半失能老年人）、机构养老（失能老年人）等不同养老模式要求对志愿者进行项目化、分类化培训，也没有按照预防保健、生活照料、医疗复健、精神慰藉、社会参与等老年人的实际需求进行基础培训和特殊培训。在考核激励环节，普遍存在主体不明、标准各异，轻过程、重结果等现象，不但激励措施未与志愿者诉求相契合，而且“积分、时间”等具有回馈性质的承诺也未有落实。

2.志愿养老服务可持续发展的管理瓶颈

制度是管理的准绳，管理是制度的结果。当前，我国志愿养老服务管理，一是体系分散，部门本位主义和行政色彩浓厚，难以整合和高效率利用资源。一些社区和养老机构的志愿服务管理仍由部门行政人员兼职，造成行政部门与志愿组织设置高度同构的同时，也让志愿组织失去了独立与自主。二是志愿养老服务欠缺长远规划，志愿者常规化管理不足。部分社区和养老机构仅将针对性较强的临时性、特定性志愿养老服务项目视为其重点工作，缺少依据《社会养老服务体系建设规划（2011—2105）》《中国老龄事业发展“十二五”规划》《关于加快发展养老服务业的若干意见》《民政事业发展第十三个五年规划》以及《社区老年人日间照料中心服务基本要求》等政策规定，深入研究制定本社区或本机构志愿养老服务发展总体目标和阶段性目标。另外，由于那些临时性特定志愿养老服务项目时间短、针对性强，项目结束便须解散志愿者，因此培训中仅以简单的技能掌握为主，忽略了志愿者使命感、归属感的培养以及日常化管理，造成大量志愿资源流失、浪费严重。三是志愿养老服务内容单一，供需矛盾突出。不仅各地志愿养老服务管理机构不尽统一，而且不同体制普遍存在目标不明确，职责不清晰，服务不规范，管理效率低下等问题。具体到养老服务供给环节，现阶段绝大多数志愿组织仅能向老年人提供诸如打扫卫生、买菜做饭等体力劳动为主的同质性服务，很难满足老年人的技能型（专业型）养老服务需求。

3.志愿养老服务可持续发展的技术瓶颈

近年来，尽管各地普遍意识到单靠政府自上而下的行政系统和站点设施已很难解决老年人个性化养老服务问题，且先后建立起养老服务信息平台，以整合养老服务资源，更好地满足老年人多元养老服务需求，但是效果并不理想。据调查，大量志愿服务组织并未与养老服务信息平台实现链接。其原因：一是由于志愿养老服务数据库建设滞后、网站信息量少、内容更新迟缓；二是管理中各自为政，未形成统一的网络协调机制，造成服务资源无法跨系统、跨地区、跨部门流动；三是已有养老服务信息平台缺少随老年人不同生命周期阶段变化而变化的服务评估与转介功能，导致递送不同种类服务的志愿者之间无法实现数据共享与交互，无法按照“健康到疾病，自理到半自理再到失能的老龄化连续”输送“无缝式”养老服务。

四、志愿养老服务可持续发展的实现路径

（一）普及志愿服务理念，分阶段培育志愿养老服务精神

志愿理念和志愿精神能够渗透到人的内心，内化为人的一种信念、信仰、品质和认同，促成人的自觉行为，因此对志愿行为的可持续性具有重要作用。普及志愿服务理念和培养志愿养老服务精神是一个从“自觉认识”到“自主行为”的过程，其需要经历四个重要阶段[8]：

1.道德认知阶段。即个体在原有道德知识的基础上，对道德范例的刺激产生感应效应，经同化、顺应加工，形成道德新知的过程。道德认知是志愿养老服务精神得以生成和发展的基础。在我国，随着社会经济的发展与家庭结构的变化，城乡年轻人的家庭责任感和孝道观念不断弱化，一些具备专业知识和经济实力的社会力量对养老问题认识有偏颇，不愿关注、捐献、投资、参与养老服务事业，严重阻碍了养老服务社会化发展。对此，政府和相关部门应立足社区，广泛利用报刊、广播、电视、网络等大众媒体，积极宣传养老扶持政策，帮助人们澄清价值取向，辨析“个体无私奉献之缘由”“志愿为老之价值”以及“志愿养老服务能否要求回报”等道德认知话题。同时，塑造、宣传先进典型，形成全社会关心、支持和乐于参与的志愿养老服务社会氛围[9](P197-215)。

2.情感体验阶段。道德情感是人们在对职业活动中的道德关系和道德行为的好恶等情绪或内心体验，是志愿精神培养的推动力。良好的道德情感既有助于养老服务志愿者主动承担起照顾老人和让家属放心的使命，也有助于其积极钻研照护技术和提升照护服务水平。培养志愿者为老年人服务道德情感，须从移入式情感反应体验和直入式情感反应体验两方面着手。移入式情感反应是个体对老年人所处情境、情感的一种近似情感反应，该情感能够增强个体的同情心和亲社会行为发展，通常，可让志愿者通过观看电影、电视剧，以及从榜样示范教育中得到训练。直入式情感反应，是刺激事件作用于个体产生的情感反应，它可以让人感觉到自身的重要性。一般，可让经过专门培训的志愿者尽快参与养老服务，于其中体验被人需要、受人尊重的成就感和责任感，体验自我价值实现时的自豪感和快乐感。

3.意志磨练阶段。道德意志是个体在志愿服务活动中，通过自觉确定目标、支配行动、克服困难等表现出来的顽强毅力和坚持到底的意志力，是能动的实践精神。坚强的道德意志可以帮助志愿者果断地做出抉择，变认知为道德行为，并坚持下去，最终形成道德品质。志愿养老服务精神培养中的意志磨炼可通过规定“最低志愿养老服务频次/月（或季）”和“最低志愿养老服务时间/次”，让志愿者在工作中体验“持之以恒”的必要性和重要性。

4.道德行为阶段。道德行为是道德认知、道德情感和道德意志辩证运动的外在表现和最终结果，是志愿者由他律“被志愿”行为到自律“志愿”行为的升华。实践中，对已具备胜任能力的志愿者应鼓励其积极投身于养老服务事业，同时通过交流等多种途径，让其将切身体会、感悟到的快乐情感分享、传递给同伴，从而带动更多的社会成员投身于志愿养老服务。

（二）落实志愿诉求清单，助推志愿养老服务精细化供给

理性区分理论（马克斯·韦伯，1997）指出,“价值理性”和“工具理性”如同一枚硬币的正反两面，不可分割，共同构成了志愿服务的伦理意蕴。其中，价值理性落实到养老服务实践中，主要是解决养老服务志愿者“应如何”的价值取向和“应该是”的伦理信念,其要求志愿者秉承“奉献、友爱、互助、进步”的价值原则，实现心中的道德律和价值信仰；工具理性落实到养老服务实践中，主要是通过对某事或某人行为的期待，并以此为“条件”或“手段”，实现志愿者“为己维度”的人文关怀[9](P197-215)。由此可见，养老服务志愿者实际具有双重身份：一者以社会身份，秉承“应当是”的原则，从事社会养老服务；另一者作为拥有独立人格和独特个性的个人，从服务工作中满足自身社会需求，实现自我成长和自我完善[10]。因此，要最大限度地激发和维持志愿者的养老服务行为，作为志愿养老服务的发起者、组织者或接收者，必须既重视满足志愿者的利他动机，又认可、满足志愿者的利己动机和关系动机。

动机是行为的动力，诉求是引发动机的内在条件。调研可知，任何类型的志愿者无论因何种动机从事养老服务都有不止一种诉求（见表1），这些诉求具体落实则成为志愿者参与养老服务的意愿。如，从利他动机出发，志愿者希望通过养老服务，实现关心老年人、爱护老年人、帮助老年人，以及为老年人排忧解难之愿望；从利己动机出发，志愿者希望通过服务老人，提升自身知识、技能、经验、人生阅历的同时，证明自身实力，实现自我；从关系动机出发，志愿者希望借助养老服务扩充人脉网络，拓宽交友渠道、增加社交活动，等等。据此可见，要想提高志愿者的养老服务意愿，增强志愿者对组织的情感认同和行为投入，还必须对志愿者的“心理契约需求”进行认真剖析、仔细分类和及时兑现，否则，将会严重影响志愿者的工作态度和工作行为，甚至造成大量志愿者流失。

（三）健全志愿服务法制，完善志愿养老服务制度机制

制度是志愿养老服务持续健康发展的有力保障。健全志愿养老服务制度，就是要让志愿养老服务具有规范性特征，使其在行动安排、服务提供、效果评估等方面有章可循。当前，要消解我国志愿养老服务可持续发展的制度瓶颈，应重点从两方面着手：

表1 志愿者为老服务动机及其意愿诉求清单

1.要健全志愿养老服务法制建设。其一，应加快由全国人大常委会主导制定具有理性、权威、规范、稳定、连续等特点的专门法——《中华人民共和国志愿服务法》，解决因地方立法层级低下、共识度不足而导致的志愿服务组织隶属不明、体制各异、规范乏力、标准随意、质量参差等“顽疾”[11](P867-874)。借鉴国外经验，我国志愿服务立法应在遵循“引导与激励，规范与防范，促进与保障”原则的基础上，以尊重和确保志愿者、志愿组织、志愿服务对象合法权益为核心，精确厘清“志愿者—志愿组织”“志愿组织—志愿服务对象”“志愿者—志愿服务对象”之间的法律权责关系。其二，应加速以利志愿组织开展养老服务活动的配套法建设。如，通过颁布《社会福祉类志愿者伦理规范》《社会福祉类志愿者技能训练细则》和《社会福祉类志愿者绩效与荣誉认定标准》，提高志愿养老服务的专业化水平；通过修订、颁布《公司法》《信托法》《捐赠法》和《社会福祉类志愿服务基金管理规定》，拓宽志愿养老服务资金来源的同时，保证其合理使用；通过颁布《志愿服务促进法》《志愿服务监督管理条例》和《社会福祉类志愿服务效果评估制度》，进一步促进志愿养老服务品质的提升。

2.要完善志愿养老服务内在制度机制。通过规范招募—强化培训—科学考核—创新激励这一相互作用、相互关联，彼此构成严密系统整体的程序、方式及运行模式[12](P73-74)，保障志愿养老服务遵循一定的路径，高效、稳定、持续地开展。

第一，规范招募。在招募标准上，应分为目标招募和非目标招募。其中，目标招募重点解决养老服务对于技能型人才的需求，包括护理规划与管理人才、医疗康复人才、心理咨询人才、文体娱乐人才等。非目标招募重点解决养老服务对于非专业一线工作人员的需求，包括辅助老年人洗漱、翻身、行走、穿衣、用餐、整理房间等日常生活事务的人才；在招募渠道上，应采用组织招募、社会招募、经常性招募和应急性招募相结合的方式。在社区、各级团组织大力动员社会爱心人士和广大青年志愿者积极投身养老服务事业，不断壮大志愿者队伍的同时，逐渐增强社区和各级、各类养老服务机构应对突发性公共卫生事件、事故灾难以及社会安全事件的能力；在招募程序上，应委托地方志愿养老服务理事会组织相关专家，根据事先论证、商讨决定的岗位类型（助洁、助餐、助护、助医、助急、助乐、助学、助为[13]和招募条件（志愿者人群、特点与优势等），对前来报名参加志愿服务的人员进行遴选，之后与被录用者签订《志愿养老服务协议》和《安全责任书》，让其明确岗位职责、志愿者管理办法以及即将开始的岗前培训内容。

第二，强化培训。应包括三个阶段：培训前，根据“居家养老（自理老人）→社区养老（半失能老人）→机构养老（失能老人）”三种既相区别又相联系的养老模式，定位岗位培训目标和具体要求；培训中，根据不同养老模式下老年人的多元化、多层化、专业化养老服务需求，做到“重入门（普适性基础服务培训）、强专业（专业性特殊服务培训）、分级别（同类型服务分级培训）”；培训后，坚持内部定期学习和内外部组织交流学习，互相借鉴，发扬优势，弥补短板。

第三，科学考核。应在明确考核主体、统一考核标准①的基础上，从“数量”和“质量”两方面着手。其中，“数量”方面，可依据民政部下发的《志愿服务记录办法》，视志愿者养老服务累计时长评选不同星级志愿者；“质量”方面，应注意改“结果考核”为“全程考核”，不但要重视从“老年人健康（或康复）程度”“老年人接收服务满意程度”等结果性指标考核志愿者服务，而且也要重视将志愿者养老服务前期准备、中期输送，以及不同养老模式之间转化衔接等分项指标纳入其中，全面、系统、科学地进行考核。

第四，创新激励。为了避免目前过多关注奖赏激励（结果激励），忽视志愿者能力建设等问题，今后应将奖赏激励和赋能激励（行为激励）相融合。通过授予优秀志愿者从事特定养老服务行为的权力权能、权利权能或对其从事特定养老服务行为进行能力建设，使其有资格、有意愿、有信心、有能力长期参与养老服务事业[14](P185-186)。例如，可让优秀志愿者参与本社区或机构养老政策制定、负责专项养老服务培训、代表社区或机构参加同行业务交流及技术研修等。

（四）加快网络平台建设，提升志愿养老服务管理水平

管理是服务的一种形态，服务是管理的本质特性。志愿养老服务管理的实质说到底就是要利用志愿组织及其成员赋予的权力为老年人提供优质服务。然而，要实现这一目标，必须首先解决好以下关键问题：

1.明确管理主体。即，应该由谁掌握志愿养老服务管理权力，承担管理责任，决定管理方向及进程。在我国，长期以来社区和养老机构的志愿养老服务都从属于民政部门领导，具有明显的类政府性、半独立性和半民间性特征，严重抑制了志愿养老服务组织民间优势功能的发挥，给其后续可持续发展带来了组织管理能力上的极大挑战。因此，应借鉴国外志愿服务组织“分类—自治—协调”的管理体系建设经验，尽快建立由政府、学校、企业、社会和专家代表组成的“全国志愿养老服务理事会（以下简称“理事会）”，下设地方组织机构，共同推进我国志愿养老服务事业的发展。在理事会职能设置上，应包括：推广志愿养老服务理念；决定志愿养老服务宗旨与目标、计划与发展；法律与政策保障；资金支持；监督评估；上下组织间协调沟通；与其他志愿养老服务组织间交流探讨等。

2.创新管理媒介。即，为了实现组织目标，志愿养老服务的管理者究竟应采取何种方式，组织、协调管理要素。志愿养老服务管理重在立足不同特征老年人养老服务需求的志愿者人力资源管理。鉴于传统管理中因组织层级和决策环节过多，导致决策执行互相冲突，无法有效满足不同养老模式下老年人的多元化、多层化、专业化养老服务需求，本文认为应加速优化组织管理体系，采用矩阵式组织结构加强对养老服务志愿者的管理（见图2）。将志愿者置于按层级养老模式划分的综合职能部门和按岗位类型划分的工作小组两个系统组成的一个矩阵下，一方面便于部门间的及时沟通与联系，另一方面也有利于志愿者根据老年人多元专业化的层级养老服务需求发挥专业所长，取长补短，提升工作效率。

图2 矩阵结构图

3.优化管理环境（技术环境）。任何组织都与一定的技术存在稳定联系，技术是志愿者为老服务的手段。为了实现志愿养老服务资源的有效整合和效用最大化使用，一是要加快建立各级地方养老服务志愿者数据库和以此为基础的全国养老服务志愿者数据库，详细收录每位志愿者的性别、年龄等个人基本信息及专业所长；二是要建立由需求信息库（不同特征老年人的养老服务需求数据）、供给信息库（含志愿者数据库在内的所有养老服务资源数据）和网络供求信息管理平台组成的专业化“养老服务数字化信息共享中心”；三是应利用电信网、互联网、物联网以及云计算技术对供求信息实施动态对接、传递、跟踪和监督处理，确保志愿养老服务资源的科学配置，避免因闲置或重叠派遣而产生的无谓消耗和浪费。

注释：

①民政部等6 部委下发通知指出，到2020 年底，我国将基本建立全国统一的养老服务质量标准和评价体系。当前，各地可参照2017 年的养老服务质量标准和评价体系雏形，结合地方实情，制定适用于本地区养老服务质量考核评估的统一标准。