后疫情时代加强上海市实有人口管理立法保障研究

俞四海

（华东政法大学， 上海 200042）

为了规范实有人口服务和管理，2009年上海市政府出台了全国第一部实有人口管理立法——《上海市实有人口服务和管理若干规定（暂行）》，并于2012年重新发布了《上海市实有人口服务和管理若干规定》（以下简称《规定》）。2017年，为与国务院《居住证暂行条例》保持一致，调整了暂住证相关的内容。

近年来，随着我国城镇化的快速推进，大量农村劳动力向城市转移就业，城市间的人口流动也在不断加速。《规定》中协管员上门登记实有人口信息的工作模式已与城市人口形势变化不相适应，也与人口大数据治理的要求存在较大差距。如何才能全面、高效、准确地掌握实有人口数据，成为上海提升超大城市治理现代化水平必须破解的重大现实课题。新冠疫情突如其来，为了高效防范和处置疫情突发事件，需快速、精准掌握大量实有人口的基本信息和移动轨迹。这对实有人口传统管控模式构成了重大挑战，同时倒逼形成了条块协作、自主申报、大数据应用等新型治理模式。进入后疫情时代，我们亟需深入剖析实有人口管理中存在的信息采集方式落后、覆盖范围不够广等问题，同时总结提炼疫情防控所催生出的治理新模式，通过立法的方式加以应对和固化，有效保障城市公共安全，助力上海城市管理更科学、更精细、更智能。

一、疫情防控给实有人口管理提出的挑战

疫情发生后，控制疫情扩散最有效的方式就是快速筛查出新冠患者的密切接触人员并采取检测、隔离等措施，而筛查的前提是掌握全面、准确的实有人口数据。在上海疫情防控过程中，实有人口管理领域或多或少暴露出了覆盖范围窄、采集方式落后、新型住宿场所未纳管、违法成本低等问题。

（一）“实有人口”涵盖的范围

上海作为一个超大城市，人口流动性非常大，短暂来沪就医、旅游、公务活动、探亲访友等人员数量在不断增加。如不能较好地掌握这些流动人员的信息，一旦发生疫情感染事件，就难以精准、高效地排查出密切接触人员。但短暂来沪就医、旅游、公务活动、探亲访友等人员，并非传统意义上实有人口管理的对象。2009年《上海市实有人口服务和管理若干规定（暂行）》将“实有人口”定义为在上海市居住的本市户籍人员、外省市户籍人员，且一直沿用至今。①《上海市实有人口服务和管理若干规定》第二条第二款规定，“本规定所称实有人口，是指在本市居住的本市户籍人员、外省（自治区、直辖市）户籍人员（以下称来沪人员）”。这一概念以实际居住为核心，将“实有人口”限定于在上海居住的上海籍居民和外省籍居民，排除了不在上海居住的上海籍居民以及在上海居住的外籍人士。“居住”这一概念，一般是指较长时期地住在一个地方。②居住，指较长时期地住在一个地方。详见《现代汉语词典》（第七版）第703页。但《规定》并未对“居住”的具体时限作出明确规定，实践中基本上是以拟居住6个月以上的人员为对象。就医、旅游等人员在沪停留时间一般都较短，短则一天、长则十多天，以往并未作为实有人口加以管理。

（二）传统信息采集方式难以适应疫情防控需要

《规定》第七条规定，实有人口信息采集工作，采用社区综合协管员上门询问、当场填报的方式进行。《规定》第十四条、第十五条又规定了来沪人员信息台账备查制度，用人单位、职业中介服务机构、商品交易市场及超市经营管理者书面采集来沪人员相关信息，建立专门台账，以存档备查。这些采集方式存在采集效率低、更新周期长、准确性差等问题。

疫情发生以来，传统信息采集方式无法满足疫情防控对人口数据所提出的实时、动态、精准等方面的要求。为了更加全面有效地掌握实有人口信息，社区实有人口信息采集方式转变为“自主填报为主+上门采集为辅”的模式，并统一以“一网通办”政务平台、“随申办”移动客户端作为自主填报总入口。用人单位等单位则通过“一网通办”平台登记来沪人员的姓名、现居住区以及身份证件的种类、号码等信息，实时上传数据，为有效防控疫情提供了人口数据方面的有力支撑。在重大疫情背景下，对于这些新类型实有人口信息采集方式，无论是实有人口当事人抑或用人单位一般都能予以理解并配合。但一旦疫情缓解，进入后疫情时代，继续实施应急状态下的这些措施就面临着法律依据不足的问题，迫切需要提供常态化条件下的立法保障，才可能将这些疫情期间产生的经验做法固化为长效制度。

（三）新型住宿服务场所亟需纳入管控范围

根据2011年修正的《上海市旅馆业治安管理实施细则》第十一条之规定，旅客住宿应当填写住宿登记单，旅馆应当登记旅客有效身份证件信息，并上传至旅馆业治安管理信息系统。另外，该规章第十三条还规定了访客登记制度，要求对进入旅馆客房的访客身份信息予以登记。①《上海市旅馆业治安管理实施细则》第十一条规定，旅客住宿应当按照要求填写住宿登记单。旅馆应当查验旅客的身份证件，登记有效身份证件信息，并在登记后2小时内上传至旅馆业治安管理信息系统。第十三条规定，旅馆应当建立访客登记制度。对进入旅馆客房的会客者，应当征得住宿旅客本人同意，并按照要求登记其有效身份证件信息。实践中，宾馆、旅馆、招待所等传统住宿行业执行旅客住宿登记、访客登记制度情况较好，人员信息基本上能按照要求加以登记。近年来，随着民宿、网约房等新类型住宿服务场所不断涌现，流动人员管理出现了空白地带。目前，有关主管部门对于民宿、网约房是否属于旅馆行业还存在较大分歧。由于缺乏明确的法律规定，无法强制要求相关经营者实施旅客、访客信息登记制度，大量流动人员信息无从获取。这就需要通过立法的方式予以保障，让经营者登记住客的姓名、身份证种类和号码等信息成为法定义务，从而填补流动人员信息采集的空白。

（四）罚款额度低导致威慑力不足

《治安管理处罚法》第五十六条第一款规定，旅馆业的工作人员对住宿的旅客不按规定登记姓名、身份证件种类和号码的，处200元以上500元以下罚款。②《治安管理处罚法》第五十六条第一款规定 ，“旅馆业的工作人员对住宿的旅客不按规定登记姓名、身份证件种类和号码的，或者明知住宿的旅客将危险物质带入旅馆，不予制止的，处二百元以上五百元以下罚款”。《规定》第二十四条比照其规定，明确用人单位、职业中介服务机构、市场和超市的经营管理者、房地产中介服务机构等单位未按规定登记相关信息的，处以200元至1000元的罚款。随着经济社会快速发展，最高罚款1000元的惩治力度明显不足，违法成本过低，缺乏应有的威慑力，对于促使相关单位严格执行法律规定的效果比较差，从而影响了实有人口信息的全面、高效获取。

二、强化实有人口管理立法保障的理论证成

疫情给传统实有人口管理模式带来了较大冲击，提出了多方面的法治保障需求。

（一）“实有人口”概念辨析

在公安工作实践中，“实有人口”这一概念被广泛使用，已成为约定俗成的用语，但事实上，国家层面至今没有一部法律、行政法规对“实有人口”作出过规范，自然也没有法律、行政法规层面的定义。唯一一个提及“实有人口”的部门规章也未下定义，且目前已失效。③国家卫生计生委1992年施行的《核设施放射卫生防护管理规定》第十二条规定，核设施厂址应选择在人口密度较低、远离大型厂矿和人口中心的地区，拟建核设施的厂址应有周围半径50公里内实有人口的卫生学评价资料。2015年，中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会第7号令废止该规章。国务院《居住证暂行条例》只有“常住人口”概念，根据该条例第二条的规定，公民离开常住户口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，可以依照规定申领居住证，从而成为所在地的常住人口。据此规定，成为一名常住人口，须满足居住半年以上，且符合合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读三个条件之一。将外地户口人员认定为“常住人口”，主要目的是让其享受所在地基本公共服务和便利，符合条件时可申请登记为常住户口。采集实有人口数据信息，除了上述目的外，还有提高公共安全预警能力、提高对违法犯罪的打击能力等特殊目的。①朱东风，何银松. 论大数据时代背景下公安机关实有人口信息采集[J]. 山西警察学院学报，2018，（1）：94.比如，这次疫情处置中，掌握尽可能多的实有人口信息，对于精准高效处置突发疫情事件具有决定性意义。2015 年8月，国务院发布《促进大数据发展行动纲要》，专门提出要“加强对社会治理相关领域数据的归集、发掘及关联分析，强化对妥善应对和处理重大突发公共事件的数据支持，提高公共安全保障能力”。因此，客观上来说，基于以上目的，实有人口的范围显然应当远大于常住人口，这主要是指居住时限上可以更短。当然，从现实必要性、可操作性等方面来看，也并非要将所有居住或停留上海的外地人员都纳入实有人口范畴。《辽宁省实有人口服务管理办法》第九条、第十条对寄住人口、流动人口设定了一个月的时限，拟居住1个月以上的，纳入实有人口管理。学理方面，也较少有人对“实有人口”进行界定，个别学者结合实践中的做法，将“实有人口”定义为“某一时期某一社区内实际居住的所有人口，包括常住户籍人口、流动（暂住） 人口、市内人户分离人口以及其他各类公共安全方面需要特殊关注的人口”。②王前勇. 论实有人口多元协同共治机制[J]. 中国人民公安大学学报（社会科学版），2017，（3）：140.这一定义可能与某些地方实务操作相符合，但并不具有普遍适用性。

经过以上分析，我们可得出以下结论：“实有人口”这一概念既非国家层面的法定概念，也非实践中的确定性概念，学理上也尚无明确定论。《规定》作为一部地方政府规章，根据《立法法》第八十二条第二款之规定，有权对属于上海市行政区域内的具体行政管理事项作出规范，也即可以根据实践需要确定“实有人口”的具体范围。《规定》第二条第二款规定，“本规定所称实有人口，是指在本市居住的本市户籍人员、外省（自治区、直辖市）户籍人员（以下称来沪人员）”。就这一概念及规定全文来看，外省户籍人员只要是在本市居住的，都可纳入实有人口范畴。但考虑到“居住”一般要求住宿较长时间，根据疫情防控等公共安全保障等方面实际需要，有必要调整该款表述，在定义中增加在上海市“停留”的人员，以扩大实有人口的范畴。

（二）《规定》是否有权规范新型采集方式

长期以来，社区民警在人口管理方面的精力主要在特殊人口管控方面，而社区力量还未全面参与实有人口管理，面对频繁的人员流动和普遍的人户分离现象等，仅以社区综合协管队员为人口信息采集主体显得势单力薄。③朱东风，何银松. 论大数据时代背景下公安机关实有人口信息采集[J]. 山西警察学院学报，2018，（1）：95.疫情期间，由于社区实行新型关联和双重查验模式，外地来沪和返沪人员必须先到所在社区或通过网络进行报备登记。④林智星. 警务视角下重大突发公共卫生事件时期的社区管理[J]. 上海公安学院学报，2020，（1）：13.鉴于网络申报方式较为便捷、安全，采用网络申报成为主流方式。用人单位等单位则通过“一网通办”平台登记来沪人员的信息。

实有人口信息采集采用现场填写纸质报表方式，工作效能较低下，且与大数据时代发展要求不相符，而来沪人员通过“随申办”自主申报信息，单位通过“一网通办”平台登记来沪人员信息，不仅数据更为全面、精准且更新及时。但这些做法需在后疫情时代转化为长效管理措施，通过立法方式加以固化。2015年修订《立法法》时，收紧了地方政府规章的立法权限，该法第八十二条第六款规定，“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”。目前，《规定》并无直接上位法，如果强制要求来沪人口必须通过“随申办”或“一网通办”平台申报个人信息，显然属于增设公民义务，因为原先是由综合协管员上门采集信息，并不需要当事人主动进行操作。因此，推行这项措施应由来沪人员自主决定，可以自由选择通过信息化平台自主填报，或者配合协管员上门采集信息。如此，就可避免增设义务的问题。至于要求单位通过“一网通办”平台登记来沪人员信息，《规定》原本就明确相关单位应当承担信息登记义务，只是原来登记在纸质登记簿上，现改为登记到网络平台上。就该义务性质而言，应该不属新设义务性规范。因此，《规定》可修改原有表述，规定单位应当通过“一网通办”平台登记来沪人员相关信息。当然，如果作严格文义解释，认为要求登记来沪人员信息本身就是一项义务性规范，而《规定》没有上位法可供依据，那就只能将《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条中政府有行使公安行政工作的职权作为依据了。①《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定， 县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……（五）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；……

（三）能否强制新型住宿服务场所登记信息

近年来，民宿等新型住宿场所借助于互联网平台迅猛发展，吸引了大量人员入住。民宿是指利用自用住宅空闲房间，结合当地人文、自然景观、生态、环境资源及农林渔牧生产活动，为外出郊游或远行的旅客提供个性化住宿场所。民宿等住宿场所作为新生事物，至今尚未明确其属于旅馆行业抑或旅游行业，甚或按照个人出租房屋管理。对于这一新兴行业，我们应该多些包容和审慎，在监管规则没有及时跟上、行业内部尚未形成有效规制的情况下，我们不能急于下定论，确认民宿属于旅馆业还是旅游业等。但由于其牵涉大量人员流动信息，游离于当前实有人口管理体系之外，无论对于疫情期间紧急排查密切接触人员，还是常态下加强城市公共安全管理而言，都是一个隐患。按照《上海市旅馆业治安管理实施细则》第十一条、第十三条之规定，旅馆应当实施旅客和访客身份信息登记制度，旅客身份信息还要上传至旅馆业治安管理信息系统。从优化基层治理体系、提升超大城市精细化管理水平出发，根据民宿等新型住宿服务场所提供人员住宿这一特征，应当将其纳入实有人口管理范畴。具体可参照旅馆业的管理方式，明确要求民宿等住宿场所通过“一网通办”平台等登记入住人员身份信息，从而有效填补实有人口信息漏洞。另外，考虑到民宿等新型住宿场所处于初期发展阶段，还未完全定型，在立法上应留有空间，可授权公安部门在适当时候明确新型住宿场所的具体类型。

（四）加大惩治力度可行性分析

《规定》第二十四条对违反单位登记信息规定的处罚，明确用人单位、职业中介服务机构违反规定，不按规定登记相关信息的，由公安部门责令改正，处200元以上1000元以下罚款或者警告。根据当前经济收入水平以及实有人口信息对城市公共安全的重要性，最高1000元的罚款显然已不能适应新形势的需要。当时作这一罚款额度安排，主要参考《治安管理处罚法》第五十六条第一款规定，该法对旅馆业不按规定登记身份信息的行为，处200元以上500元以下罚款。修订《规定》时，如一方面将民宿等新型住宿场所增加为违法主体，另一方面增加罚款额度，需要认真分析是否突破了政府规章的立法权限。

《行政处罚法》第十三条规定，省级政府规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省级人民代表大会常务委员会规定。虽然《治安管理处罚法》第五十六条第一款对旅馆业不按规定登记身份信息的行为设定了200元以上500元以下罚款，但用人单位、职业中介服务机构等单位登记人员信息的行为不同于旅馆业，属于不同类型的违法行为，《规定》可以在罚款限额内自主设定罚款最高额。①2014年4月，上海市人民代表大会常务委员会审议通过《关于市政府制定规章设定行政处罚罚款限额的规定》，明确规章的最高罚款限额提升至30万元。民宿等新型住宿场所登记住宿人员信息的行为性质与旅馆业相同，但是《治安管理处罚法》第五十六条限定于“旅馆业”，而未作“旅馆业等”的表述，也即该罚则仅适用于旅馆业。民宿等新型住宿场所目前并未明确为旅馆业，今后甚或可能成为一种新的行业。因此，不登记住宿人员信息的行为属于上位法未作规范的行为，地方政府规章可以设定新的罚则，不受《治安管理处罚法》第五十六条的罚款幅度所约束。

三、加强实有人口管理立法保障的建议

经过上述分析，针对疫情引发的法治保障问题皆可通过修订《规定》的方式加以实现，具体可作如下安排：

（一）扩大“实有人口”的覆盖范围

《规定》第二条将“实有人口”定义为“在本市居住的本市户籍人员、外省（自治区、直辖市）户籍人员”，而“居住”这一概念已约定俗成，一般是指因就业、就学等需要住宿较长时间的人员，很难扩大解释覆盖短暂停留的旅游、就医等人员。因此，只能修改这一定义，可考虑将其修改为“在本市居住或短期停留的本市户籍人员、外省（自治区、直辖市）户籍人员（以下称来沪人员）”。②“短期停留”概念借鉴于《全国人口普查条例》第十一条，“人口普查对象是指普查标准时点在中华人民共和国境内的自然人以及在中华人民共和国境外但未定居的中国公民，不包括在中华人民共和国境内短期停留的境外人员”。当然，“停留”也应有所限制，原则上应当至少住宿一个晚上的人员，而不包括途经上海或者停留时间不超过一天的人员。

（二）规定新型信息化采集手段

大数据时代，协管员上门登记信息的方式已无法适应实际需要。新冠疫情为在高压背景下应用新技术、新手段采集实有人口信息提供了一次契机，迫使传统采集手段让位于更加精准且便于大数据分析的信息化手段，“一网通办”政务平台、“随申办”移动客户端都积极应用于来沪人员信息申报实践。为此，建议《规定》第七条中增加一款信息化自主填报的内容，可表述为“鼓励来沪人员通过‘一网通办’在线政务服务平台、‘随申办’移动客户端自主申报身份信息、居住信息”。同时，调整单位台账备查制度，明确用人单位等单位通过“一网通办”平台登记来沪人员相关信息，以真正实现及时高效掌握实有人口数据的目标。

（三）明确新型住宿服务提供者的登记义务

宾馆、旅馆、招待所等场所根据旅馆业管理法律法规的规定，需要开展住宿登记、访客管理制度，但因其居住时间短，达不到长期住在一个地方的标准，《规定》制定时并未将其纳入实有人口范畴加以规范。但疫情发生后，对流动人员信息的精准把控成为提高人口治理能力和治理体系现代化的重要基础，有必要将旅馆、招待所等传统住宿场所以及民宿、网约房等新型住宿场所一并纳入实有人口管理范畴。因传统住宿场所已有相关法律法规明确登记义务，而新型住宿场所尚未成为规范对象，建议《规定》中增加一条，宾馆、旅馆、招待所、公寓式酒店等提供住宿服务的场所，应当按照有关法律法规规定，落实住宿登记、访客管理制度。其他提供住宿服务的场所，应当在住宿人员入住时，通过“一网通办”平台登记入住人员姓名、身份证件种类和号码。也即传统住宿场所只作指引性规范，而新型住宿场所则明确规定其有登记实有人口信息的义务。

（四）提高罚款幅度增强法律实施效果

考虑到原来处罚额度偏低，对于不按照规定登记相关人员信息的单位，可考虑在原先200元以上1000元以下罚款规定基础上，增设一种情形，“情节严重的，处1000元以上5000元以下罚款”。

四、结语

自2009年《上海市实有人口服务和管理若干规定（暂行）》颁布以来，虽历经2012年、2017年两次修正，但社区实有人口信息采集模式始终未作变动，一直以社区综合协管员上门询问、当场填报的方式进行。虽然公安、民政、房屋管理等部门可以通过实有人口服务和管理信息系统共享其他途径获取实有人口信息，但毕竟占比较小。①《上海市实有人口服务和管理若干规定》第四条规定，“本市建立实有人口服务和管理信息系统。公安、人力资源社会保障、房屋管理、卫生计生、教育、税务、民政、工商行政管理等部门按照各自职责负责相关信息的录入和更新，实现信息共享”。2015 年8月，国务院《促进大数据发展行动纲要》明确指出，运用大数据推动经济发展、完善社会治理正成为趋势，要加强对社会治理相关领域数据的归集、发掘及关联分析，强化对妥善应对和处理重大突发公共事件的数据支持，实现基于数据的科学决策，逐步实现政府治理能力现代化。实有人口信息显然属于社会治理领域具有典型大数据特征的数据，应用大数据时代新技术手段采集人口信息刻不容缓。有学者指出，纵观当前实有人口管理工作，由于多方面客观与主观因素的影响，人口信息采集思维方式和工作方法很大程度上仍停留在传统时代，尚未与大数据时代要求相同步。②朱东风，何银松. 论大数据时代背景下公安机关实有人口信息采集[J]. 山西警察学院学报，2018，（1）：95.

新冠疫情为传统人工采集方式转型为信息化采集方式提供了一次绝佳机会。疫情期间，社区实有人口信息采集从协管员上门采集模式变革为“随申办”“一网通办”等信息化平台自主申报或登记的模式。但此类做法是突发公共卫生事件状态下的应急举措，要想在常态化管理中坚持应用，需要立法层面提供相应的法治保障。2020年12月，上海市委书记李强同志在一次会议上提出，要坚持需求导向、问题导向、效果导向，率先用数字化方式创造性地解决超大城市治理和发展难题，并及时加强制度供给和法治保障。①参见《加快打造具世界影响力国际数字之都》，解放日报网，https://www.jfdaily.com/journal/2020-12-11/getArticle.htm id=305224，最后访问日期2020年12月18日。应该说，实有人口信息采集从人工登记模式转型为信息化平台登记模式，是一次用数字化方式创造性地解决超大城市治理难题的精彩实践，有必要通过立法方式提供法治保障。来沪人员自主申报、单位通过信息化平台申报、扩围新型住宿场所、加大罚款额度等四大方面的法治保障，完全可以在地方政府规章立法权限范围内，通过修订《规定》的方式加以实现。如此，上海的实有人口管理能真正与大数据时代相匹配，为超大城市精细化管理创造出经典样本。