如何加强农村居家社区养老服务体系建设

◆崔璐/山东省青岛市城阳区审计局

农村居家社区养老，是指以农村地区老年人为服务对象的居家养老模式。相对比城市，农村居家养老由于环境因素、人口因素等原因存在一些问题。截至2019年底，全国60周岁及以上老年人口达25388万人，占总人口的18.1%，65周岁及以上人口17603万人，占总人口的12.6%。人口城市化加剧了农村人口的老龄化进程，大批农村青壮年劳动力进入城市，空巢独居老人逐年增多，导致农村老龄化程度高于城市，传统的家庭养老功能弱化等特征日益显现，因此发展农村地区的居家养老事业十分紧迫。笔者在对基层养老服务体系建设情况进行专项调查的基础上，总结其存在的不足，并提出相关建议。

农村居家社区养老服务存在的问题

（一）养老资金来源单一，社会力量参与程度不高。目前农村居家社区养老服务的资金来源主要是政府拨款、财政补贴等政府投入，很多村集体由于经济薄弱很难挤出经费用于提升本村养老服务标准，经费的缺乏也导致政府购买服务的补贴标准较低，养老服务供给动力不足，制约了社区养老服务的健康发展，限制了农村社区养老服务的提升空间。另外，农村居家养老服务由于运营成本高、运营风险大、补贴标准低、缺乏盈利模式等原因，社会力量基本不关注，且政府虽鼓励引入社会力量参与社区养老服务设施的管理运营，但缺乏对于社区养老机构的规划引导、规范管理的系统性政策措施，也导致企业投资的积极性不高。

（二）养老服务设施功能设置不合理。大部分农村社区养老服务机构内设施少、规模小、功能单一，仅能为老年人提供基本的文化娱乐场所，不能提供个人照料、康复保健等服务，特别是医疗方面的服务项目，无法更好地满足空巢老人、高龄老人的服务需求。同时服务水平参差不齐，创新服务产品不多，服务手段落后，也无法吸引老年人。

（三）养老服务专业人才队伍建设有待加强。笔者调研发现，目前已建成的农村居家养老服务机构大多数只配备1名专职服务人员，主要由本村村民兼任，大部分已超过50岁，且由于服务人员自身文化水平较低、待遇偏低、未接受过专业培训，很难胜任照顾失能失智老年人等一些要求高的专业性工作，仅能从事一些基础性管理工作，难以满足一个村的老年人服务需求。

（四）养老服务缺少考核评价和监管体制。目前国家针对农村居家养老服务方面的政策法规较少，在管理制度、居家养老服务工作考评制度和调研制度等方面还不够健全和完善，相关部门对社区居家养老服务机构的管理也无强制性要求，对居家社区养老服务机构的建设和服务运营质量情况缺乏统一完整的评估和监督标准。居家社区养老服务机构亦缺乏规范化服务标准和服务理念，以及在自身管理与服务等方面未加强监督管理，无法充分发挥其功能定位，难以保证服务过程的规范化和制度化。同时缺少社会监督机制，政府资金的经济性、效率性难以保证。

加强农村居家社区养老服务体系建设的建议

（一）加大舆论宣传力度，普及新型养老观念。广泛宣传开展居家社区养老服务体系建设的重要性和必要性，积极引导社会舆论改变农村老年人养儿防老的思想，鼓励失能失智老年人到机构享受专业护理服务；可定期举办免费义诊、就餐、家政等体验活动，让老人对现代社区居家养老模式有新的认识。同时根据农村老年人的特点和服务情况，及时总结分析农村居家社区养老服务工作开展过程中的经验和存在问题，不断提高服务质量。

（二）进一步完善居家养老服务支持政策，建立统一的服务质量标准和评估考核机制。一是完善扶持补贴政策，推动老年人潜在服务需求，鼓励农村老年人选择居家养老模式。如将经济困难的农村独居、空巢、失智、失能、失独的高龄老人全面纳入政府购买服务范围；发放一定金额服务券，用于支付理发、保洁等上门服务费用；逐步提高养老服务设施的建设补贴和运营补贴水平，扶持居家养老服务组织发展、居家生活设施无障碍改造等；加强扶持资金阳光化管理，完善项目、资金公示公告制度和档案管理制度，保证资金使用精准、安全、高效。二是明确社会资本和社会力量参与居家社区养老的政策支持，整合优化资源，协调规范政策落实监管工作，制定出台养老服务设施建设、老年人能力评估、养老服务需求评估等具体标准，加强对社区居家养老工作的管理和监督，提升居家养老的便利性、科学性、社会性。

（三）扩大养老服务人员队伍，提升养老服务人员的专业素养。一是可定期对养老护理人员开展免费培训或通过服务外包方式购买专业团队进行专业服务，引导社会力量参与。二是针对服务人员不足的问题，可利用就业补助等专项资金开发村（居）助老员公益岗位，充分发挥就地就近原则，协助开展上门服务及养老服务设施运行管理；鼓励和引导社会组织、志愿者、社工等参与农村养老服务，探索养老志愿者服务模式，缓解养老服务人员紧张状况，引导全社会增强关爱老人的意识，提高养老服务质量。三是加强考评机制，严肃问责，对服务水平好、满意度高的服务人员给予一定的奖励；将消极怠工、甚至虐待老人的服务人员列入黑名单，依法依规进行惩戒。

（四）完善村级居家养老服务设施布点建设，提供多元化服务。打通农村养老服务“最后一公里”，将加强农村居家养老服务设施的建设纳入当地的建设发展规划中，作为新农村建设的重要内容之一。推广嵌入式养老机构的发展，建立村级居家养老服务站，其小型化、便民化、多样化的特点可极大推动养老水平的提高。针对老年人的服务需求和个体化差异，对不同年龄阶段和收入水平的老人提供及时有效的医疗保健、生活照料、便民食堂和精神娱乐休闲活动等多元化、全方位的居家社区养老服务。打造医养结合、康养融合模式，整合现有的乡村医疗卫生资源，充分利用村卫生所和乡镇卫生院的资源，关注社区卫生服务和居家社区养老服务站的功能衔接；农村社区应尽快结合本村环境和优势，充分利用农村活动空间广阔的特点，积极开发各种适合老年人的活动项目，借此契机传播农村文化，展现新农村风貌。

（五）丰富资金筹集渠道。充分激发企业等社会力量参与居家养老服务资金筹集的积极性。可采用上级财政支持、村集体配套、老人本人支付和爱心企业人士捐赠等方式，形成“财政够得着、乡村担得起、老人愿意做”的多元格局。未来可逐步推动养老服务社会化运作，提升农村养老资源的利用效率，搭建以社会力量筹资为主、政府补助为辅的资金筹集平台，减少财政资金大额支出的压力，保证村级居家养老服务站持续长效运转。

（六）充分发挥审计跟踪监督落实作用。近几年一系列养老服务政策的陆续出台，为养老服务业提供了良好的发展环境，养老服务产业政策跟踪审计的开展对政策的落实推广起到重要作用。政府跟踪审计能够站在公平公正的角度，客观地对养老服务政策的执行情况、养老服务专项资金的真实使用情况等进行检查和分析评估，做好审核把关，找准问题本质，推动政策制定的合理化和资金使用的高效化，对养老服务产业健康发展具有重要的现实意义。