制度优势提升社区治理效能的实践路径研究

刘引引，王振民

(西北大学 马克思主义学院，西安 710127)

党的十九届五中全会对“十三五”时期中国共产党领导和我国社会主义制度优势进一步彰显作出了高度肯定，并指出到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化。社区治理作为国家治理体系的基础单元，集中反映着制度优势对基层治理的实践效能。把制度优势与社区治理结合起来，以微观视角深入分析制度优势在社区治理中的作用，透视制度优势在发挥效能中存在的现实问题，探讨制度优势提升治理效能的实践路径，是新时代推进社区治理现代化的内在主旨。

一、制度优势在提升社区治理效能中的基本作用

制度与治理在新时代社区治理现代化中起着至关重要的作用，前者侧重于价值理念、科学规范、逻辑自洽，后者更侧重于现实考量、实践效应，两者相互促进、辩证统一，是理论逻辑和实践逻辑相结合的生动体现。在新冠肺炎疫情防控阻击战中，社区防控作为关键阵地，以坚持党的集中统一领导、坚持以人民为中心、坚持基层群众自治的制度优势在提升社区治理效能中发挥了引领、支撑和保障作用，进一步凸显了我国制度优势在社区治理效能提升中的全局性地位。

(一)坚持党的集中统一领导是社区治理的根本引领

党的十九届四中全会在系统总结我国制度的显著优势中，把坚持党的集中统一领导摆在了首位，突出了坚持党的集中统一领导的根本性。新时代社区治理既要坚持把党的集中统一领导贯彻落实到实处，也要坚持把基层党的建设做稳做扎实。前者是社区治理总体定位的前提和方向，体现的是制度优势对社区治理的集中引领，后者是社区治理自身建设的根本要求，也是社区治理对制度优势的集中反映，二者辩证统一于中国特色社会主义基层社区治理现代化中。在常态化疫情防控时期，进一步扎紧扎牢社区安全的防控网，必须以党的集中统一领导为根本引领，加强社区党委自身组织力建设，正确处理社区党群关系，积极发挥支部党员的“领头羊”和“排头雁”作用，促进社区治理的稳步健康发展。

(二)以人民为中心是社区治理的力量支撑

在新华网报道的《习近平战“疫”高频词》一文中，“自1月20日至3月17日，‘群众’一词习近平提了82次”(1)《习近平战“疫”高频词》，http：//www.xinhuanet.com/politics/xxjxs/2020-03/20/c_1125742844.htm。，居于战“疫”高频词首位。可见，人民群众对于国家治理的重要性。社区作为党与群众、党与人民利益互动的重要空间载体，是践行以人民为中心理念的前沿阵地，也是打通基层治理“最后一公里”的重要区域。唯物史观认为，历史的发展不是英雄人物的推动，而是无数“合力”作用的结果。人民群众是社区治理的参与者和治理成果的共享者，在新冠肺炎疫情防控关键时期，社区采取封闭式管理，正是人民群众的团结和配合才守住了社区的安全防线。把以人民为中心作为社区治理的力量支撑，紧紧依靠人民群众，“充分体现出人民群众作为历史的创造者所具有的磅礴伟力”(2)宁鑫、傅慧芳：《重大疫情防控中“紧紧依靠人民群众”的内在机理与实践要求》，《思想教育研究》2020年第3期。。社区治理坚持以人民为中心就要始终走群众路线，善于团结群众，发挥群众力量，始终把人民群众的生命财产放在首位。

(三)基层群众自治是社区治理的有力保障

基层群众自治制度是我国基本制度的显著优势，彰显着我国人民民主的广泛性和真实性。由于社区自身带有的依附性和弱自主性，新时代社区治理坚持依法自治和以德自治相结合的治理路径。这一路径既为社区处理“事”提供了机制和方法，也实现了对“人”的治理(3)张雪霖：《通才型治理：城市社区治理现代化新方向》，《求索》2020年第2期。，从长远上为基层社区“善治”目标的实现提供了有力保障。社区治理坚持依法自治和以德自治是通过发挥德治的春风化雨作用，教化和引导群众弘扬正气，引领社区风尚，同时运用法治的保障作用，推进社区自治各项工作的安稳有序开展，这不仅体现了“以民主为根本，以法治为保障，以德治为依托”的辩证治理思维，而且使治理依靠群众，治理为了群众，有利于逐步形成现代化的社区共同体机制。

二、制度优势在提升社区治理效能中的现实难题

社区治理作为国家治理的重要领域和微观基础，是联防联控、群策群力的重要载体，其治理的效果会在传导连锁效应下影响着国家治理的整体格局。然而，在新时代社区治理中制度的运行存在着执行主体现代化治理观念淡薄、执行保障机制不健全、执行对象积极性需要调动的难题，影响着制度优势作用的发挥。

(一)执行主体现代化治理观念淡薄

当前我国社区治理正处于完善和发展阶段，执行主体现代化治理观念有待提升。其一，制度意识不强。制度意识决定着制度执行力的强弱，受传统官本位思想的影响，社区部分干部在制度执行时，搞变通、打折扣，甚至存在唯利唯亲搞双重标准，对制度约束和制度的权威性认识不到位。这不仅影响制度优势在社区治理中的发挥，也很容易阻碍社区治理效能的提升。其二，思想意志不坚定。在推进和提升治理现代化的大背景下，尤其应对新冠肺炎疫情带来的社区治理挑战时，少部分社区干部大局意识不强，在集体利益与个人利益选择时信念动摇，把党和人民的利益抛之脑后，偏于个人利益。有的干部在新冠肺炎疫情初期，漠视组织纪律，在思想上对社区疫情防控认识松懈，存在侥幸心理，致使社区治理意识消极怠慢，影响了整个社区应急效能的发挥。

(二)执行保障机制缺乏动力，渠道单一

制度效能的落实需要在执行全过程做好人力、物力、财力各方面保障。然而，当前我国社区存在着保障机制不健全的问题。其一，社区运行的组织保障缺乏专业的管理人员。社区从业者大多数为中老年人，发展存在内卷化。虽然社区专业管理人员岗位缺口大，但是就业者选择倾向很低。究其原因，大多数人认为社区工作者工资待遇低，工作不体面。这种现象使得社区治理运行因人力资源缺乏而出现社区发展和创新动力不足的问题。其二，社区运行的资金保障机制渠道单一。我国东部发达地区社区治理综合性较强，在资金融通和社区第三方服务保障方面体制机制较为健全。与东部地区相比，西部部分落后地区由于发展不平衡和不充分，不仅在新技术引进和社区公共环境治理等方面缺乏资金支持和体制机制保障，而且在社区外部服务产业化方面资金融通渠道单一狭窄，整体发展较为缓慢，严重制约着西部社区治理现代化的实现。

(三)执行对象参与度低，归属感弱

制度优势提升社区治理效能离不开社区群众的力量支持。然而，在实际治理工作中许多社区群众没有参与到制度优势执行的过程中。其一，社区中青年群体平时工作压力大，工作繁忙，没时间和精力参与社区治理，但是当自身利益与集体利益发生冲突时，部分群众就会站在自身利益的立场上考虑问题，对社区共同体归属感不强。其二，群众更依赖社区居委会、业委会、物业，他们认为只要自己交了社区物业费、管理费，一切社区出现的问题都是社区管理者的事。因为长期不参与和不了解社区治理，缺乏强烈的社区共同体意识，在发生矛盾纠纷时，有时就出现业主推卸自身的责任和失误，对社区产生抱怨和不满。社区群众对社区事务参与度的高低决定了社区的凝聚力和向心力。从长远看，如果社区群众的归属感不断降低，将会影响社区共同体建设。

三、制度优势在提升社区治理效能中的实践路径

破解制度优势提升社区治理效能的现实难题，是社区治理现代化的要求。如果制度优势不能发挥其作用，就容易出现治理的偏移，导致执行不力，加速危机蔓延。反之，制度优势的顺利发挥会保持治理定力，强化制度理性，就能促进“制”向“治”的转化。以社区为场域，如何破解制度优势在提升社区治理效能中充分发挥的难题，要以辩证思维、精准思维、底线思维作为路径依据。

(一)以辩证思维为着力点，强化制度优势、创新治理手段

制度优势在社区治理效能提升中的有效发挥，由两方面因素决定，即制度的强化和治理的创新。这两个决定因素深层次蕴含着“变”与“不变”的逻辑关系，体现在严格执行制度优势时要应对“目标之变”“实践之变”“时代之变”(4)韩庆祥：《以“制度优势”“治理效能”应对“新时代”“大变局”》，《马克思主义与现实》2020年第1期。，创新治理的方式方法。制度与治理是辩证统一关系，以辩证的思维为着力点是破解现实中因为制度约束而出现的治理思维固化问题的内在要求。同时，遵守制度和树立制度权威有利于提升治理目标的实现效力。坚持制度的导向并在治理过程中体现制度优势是遵循辩证思维的要求，否则就达不到制度优势的发挥和治理效能的提升。

社区作为政府与群众之间的桥梁，在强化制度权威和创新治理方面，一是把握“制”与“治”的关系，严肃制度治理。一方面，要敬畏制度，坚持以党委领导社区治理，以群众需要作为社区工作服务的重心，积极畅通群众表达和监督渠道，聆听群众意见和建议，做出的决策要反映民意，为民谋利。另一方面，社区既要以制度为遵循，善于运用制度威力化解遇到的风险和挑战，又不能固步自封，囿于传统，要在坚持制度自信的基础上不断革除体制机制弊端，敢于破除顽障痼疾。二是要坚持共建共治共享的社区治理新理念。一方面，要善于在实践中探索治理的新思路新模式，把“人民需要的变动”作为“制度完善发展的动因”(5)陈金龙：《新时代制度建设的思维向度》，《马克思主义与现实》2020年第1期。。以党建为引领，集人民群众智慧与力量，发挥群众自治优势，不断促进治理效能的提升。另一方面，要积极完善社区部门职责定位，细化管理程序，协调和优化社区居委会、小区业委会、物业服务企业“三驾马车”的作用力，向着新时代韧性社区方向发展。

以制度优势的不变应治理环境的万变，是“制”与“治”的辩证逻辑，遵循了我国制度优势向治理效能转化的内在要求，顺应了时代发展变化，体现了推进治理现代化的辩证思维。中国之治是人民美好生活需要的制度实现，以辩证思维把握制度优势与治理效能的关系，不仅推动了治理的创新，而且提升了治理的时效性和实效性，充分彰显了制度提升社区治理效能的内外综合优势。因此，以辩证思维推动社区制度优势发挥、提升社区治理效能，是实现社区治理现代化的关键环节。制度与治理犹如车之双轮，推动着社区向着治理现代化前进。

(二)以精准思维为支撑点，推进社区执行力建设

制度的生命力在于执行，以“中国之制”推进“中国之治”的“‘一个关键’就是要抓好制度的执行和落实”(6)冯俊：《热话题与冷思考——以“中国之制”推进“中国之治”》，《当代世界与社会主义》2020年第1期。。推进执行力建设，一个重要的思维就是精准思维，表现在行动上则为精准施策。党的十八大以来，在党中央的重大战略决策中，如精准脱贫、精准统筹抗击疫情，都离不开“精准”二字。“精准思维”不仅是思想方法，也是工作方法、管理方法，是质、量、度三者的统一。事实证明，精准思维使得执行目标清晰坚定，执行过程环环相扣，执行方法务实、具体、准确、精致。新时代面对社区治理难题，必须要求执行力的精、准、快。

以精准思维推进社区执行力建设体现在精准决策和精准施策之中。精准决策重点在于决策者能力和素质，不仅要求决策者素质要高、业务要精，而且要求决策具有前瞻性和格局观；而精准施策不仅要求在科学决策的基础上精准发力，还要求运用大数据处理和分析技术辅助施策的准确落实。国家治理既要提高全社会治理的效能，也要着力提升党员干部治理能力的现代化，这是制度优势精准执行和落实的关键。首先，落实精准思维的运用。一是要强化社区干部队伍建设，加强反腐倡廉工作，从严管理。社区党员干部自身要严以律己，在思想和行动上践行初心和使命，把社区群众对生活的美好追求作为服务和建设目标。二是“两委班子”要引导党员干部善于和乐于学习新知识、新技能。社区要积极联系专业人员对社区工作者进行各方面技能培训，强化自身工作能力，提升辩证思维和创新思维能力。其次，集中力量精准发力。社区要以开放的态度面向社会，积极吸收管理人才、技术人才，引进先进的管理经验；在政府着力解决社区资金短缺问题的同时，社区要积极寻找出路扩大融资渠道，为社区治理能力和治理水平提供资金支持，推进社区治理现代化。再次，强化和完善社区网格化管理模式。社区网格化管理依靠组织嵌入和功能嵌入来实现，推动管理和服务双重供给(7)陶建钟、李悟：《双向互动：基层网格化管理的逻辑转向与反思——以台州市路桥区网格化管理为例》，《中共杭州市委党校学报》2020年第1期。。功能嵌入以横向融通的形式，表现为网格员等内部力量的参与。强化网格化管理要积极促进传统社区工作模式转型，积极运用互联网、云计算等科技手段进行社区数据分析，达到高效治理。同时积极吸收多方力量参与社区管理，将网格内部链接充实化和紧密化。

执行力建设是制度优势提升社区治理效能的关键。执行力建设以精准思维为支撑点，从转化的机理中发力，体现的是一种务实的精神，一种科学的态度，一种哲学的思辨。社区治理作为社会治理的末梢环节，以精准思维将责任落实到个体，达到精准施策、精准对接、精确管理，不仅能够把握治理的质、量、度，紧跟社区发展需要，将执行力充分释放和落实，而且体现了社区以“绣花针”的功夫发挥现代化优势进行精细管理，综合有效发挥治理能力，不断完善和提升社区治理格局，为社区治理现代化提供了支撑和保障。

(三)以底线思维为落脚点，保障社区治理现代化的行稳致远

“底线即最下限，是不可逾越的界限和事物发生质变的临界点，守之则安稳，越之则危险。”(8)吴家庆：《坚持和运用好底线思维方法》，《光明日报》2019年7月18日。把底线思维作为制度优势提升社区治理效能的落脚点，是从制度优势与治理效能相互转化的基准线出发，把握转化过程既不偏离方向，又不脱离实效。底线思维是社区治理方向的压舱石，回答了新时代建设什么样的社区、怎样建设社区这一重要社会问题。在社区治理中坚持底线思维是保证制度优势在提升新时代社区治理效能中的守正创新，也是守好人民群众安全的内在要求。

坚持中国共产党领导，是中国特色社会主义最本质特征；一切为了人民群众，既是中国特色社会主义的鲜明特征，也是中国共产党治国理政的遵循。这两个特征是底线思维的重要内容。坚持底线思维，就是在提升社区治理效能过程中把握社区治理现代化的方向和思维坚定不动摇。把底线思维作为制度优势提升社区治理效能实现路径的重要内容和落脚点，不仅是对我国社区治理经验的深刻总结，也是从世情、国情、民情出发，守正中国特色社会主义制度优势、提升社区治理效能的方向和道路。在制度优势提升社区治理效能中要坚持底线思维，一是社区在公共危机面前，要始终把人民群众放在首位，保护人民生命财产安全，关心社区群众的生活生产。在一心为了人民群众的基础上，善于因时因地应变，如在新冠肺炎疫情常态化防控阶段，放宽社区街边摆摊，保障和增加群众收入；同时要完善和创新群众表达机制，使群众积极为社区的治理发声，增强群众对社区的信任感和归属感。二是社区要增强忧患意识，始终坚持社会主义的底色以保证治理效能的实现。当前新冠肺炎疫情防控进入常态化阶段，越在艰难时期，越要守好底线，越要坚持听党话跟党走，要坚持高标准社区建设与坚守底线相统一。

在坚持底线思维基础上，充分发挥制度优势在新时代社区的治理效能，一是既要加快制度集成，提高社区防范化解重大风险的能力，又要不断完善和创新社区应急和管理机制，补齐应急制度短板，强化危机治理协同理念。二是要强化社区命运共同体意识，激发社区内生动力。做好社区宣传教育工作，积极引导和学习党中央的方针政策，做好社区德育工作，不断强化群众的爱国情感、法治意识、辩证能力，增强社区和社会的凝聚力和向心力，为制度优势提升社区治理效能拓展更有效的途径，形成和谐美丽的社区治理新风尚、新面貌。

总之，在历史与实践的考验中，制度优势发挥了其治理效能，同时也需要继续提升和深化，把握“制”与“治”之间的逻辑思维，破解制度优势提升社区治理效能的症结和关卡，是建设新时代社区的内在旨趣，也是推进社会治理、实现国家治理现代化的时代要求。