“三大攻坚战”的逻辑证成与治理结构

许中波，戴 康

(上海交通大学 国际与公共事务学院，上海 200030)

当前我国的经济增长方式和路径正在发生变化，逐步从高速增长转向高质量发展，谋求“高效、公平和可持续”的高质量发展目标(1)张军扩、侯永志、刘培林等：《高质量发展的目标要求和战略路径》，《管理世界》2019年第7期。。在实现全面建设小康社会的阶段征程上，将高质量发展的要求落到实处，就要求政府形成对经济社会改革态势的清晰认识，深刻把握新时代我国社会的主要矛盾，并提出阶段性治理的关键目标，构建现代化国家治理体系。在这样的时代背景下，“三大攻坚战”以较高的政治站位被提出，体现了以习近平同志为核心的党中央对当前我国客观形势积极主动地应对，也体现了中央政府在社会主要矛盾转变和政府治理重点总体研判的基础上对执政规律和治理规律的深度把握。“三大攻坚战”是在十九大报告中首次提出的新表述，习近平总书记着重指出：“要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战，使全面建成小康社会得到人民认可，经得起历史检验。”(2)习近平：《决胜全面建成小康社会、争取新时代中国特色社会主义集体胜利—在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第27页。2018年3月，十三届全国人大一次会议审议的政府工作报告则将“三大攻坚战”“作战图”和盘托出，即推动重大风险防范化解取得明显进展、加大精准脱贫力度、推进污染防治取得更大成效，进一步明确了“三大攻坚战”发力的重点、难点和阶段成效。从唯物主义辩证法的角度看，工作开展必须讲重点，不能“眉毛胡子一把抓”，对主次不加区分(3)习近平：《坚持运用辩证唯物主义世界观方法论提高解决我国改革发展基本问题本领》，《人民日报》2015年1月25日。，“三大攻坚战”正是中央政府对改革总体谋划中必须牵住的“牛鼻子”，体现了这一行动开展的引领性和方向性。相比于其他发展领域，“三大攻坚战”是全面深化改革必须啃下的“硬骨头”，也是实现国家治理体系现代化、完善中国特色社会主义的题中应有之义。那么在社会主要矛盾转化的结构性背景中，“三大攻坚战”推进的逻辑理路是什么？在高质量发展的要求下“三大攻坚战”的落实呈现出怎样的治理结构？对上述问题的学理性辨析，不仅有助于厘清“三大攻坚战”本身的系统自洽逻辑，同时具有驱动经济发展稳定持续、实现共同富裕和开启执政绿色化的关键现实意义。

一、社会主要矛盾转化与“三大攻坚战”的逻辑证成

党的十九大报告对我国社会主要矛盾转化作出了重大政治判断，即“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”基于社会主要矛盾转化的结构性背景，“三大攻坚战”突出了对矛盾内容的针对性回应，坚持了中国特色社会主义建设的合规律性，其推进举措立足于国家治理体系现代化和国家治理能力的提高，由此表现为三重逻辑关系的自洽和必然性。

(一)重点逻辑：体制性稳定和选择性治理

亨廷顿认为，政府行为的合法性不仅在于体现了人民的意志，更在于它作为组织机构将自主性行动和公共利益的结合程度(4)[美]塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，北京：三联书店，1989年，第25-28页。。历经四十余载的国家社会转型探索，当前我国广大人民普遍认可的最大公共利益公约数就是消除结构性矛盾和障碍，建构适应现代化发展的体制结构，维护经济社会的体制性稳定。党的十九大提出我国社会主义矛盾发生了关系全局的历史性变化，这就需要对影响体制性稳定的关键领域和改革尺度进行重新锚定。“三大攻坚战”的行动领域涉及广泛的社会群体和固化的利益集团，通过系统性地专项整治可以重新进行利益组合和再分配优化，进而压缩潜在的公共冲突风险。为此，国家的发展路线规划必然要更加科学规范和系统完备，选择哪些领域践行发展的规律性认识，突出了政府执政的意识重点。防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治是目前我国经济社会发展的短板和弱项，中央政府的选择性治理体现了对上述政策领域时代紧迫性和必要性的深度考量。

首先，经济发展阶段的转变意味着维护旧的运行系统的条件和外部环境均发生了相应改变，尤其在我国目前经济增速放缓、产能过剩以及债务率攀升的情况下，风险累积和释放的压力将不断放大，重大经济结构性失衡可能会增大经济金融风险的关联性和复杂性(5)李伟等：《打好防范化解重大风险攻坚战：思路与对策》，《管理世界》2018年第1期。。其次，深度贫困地区的精准扶贫日益感受到来自自然条件的制约、贫困人口的致贫结构变化和阶段性返贫的问题压力，在这些实质难点的基础上，脱贫攻坚如何克服形式主义、数字脱贫和政策断档等执行弊病，考验着基层干部和政策机制的自我修正和反馈能力。再次，经济发展的下行压力传导至环境领域，落后产能发生区域性转移，环保产业的发展壁垒逐步增高，特别在目前我国生态环境监测和环保监管体系不完备的情况下，污染防治的压力持续增大。党和政府对上述改革困境的重点把握成为开展“三大攻坚战”的结构性肇因。作为一项专项治理的系统工程，“三大攻坚战”是国家适应复杂性治理环境变化所做出的动态选择调整，以进一步夯实体制性稳定的重点领域基础，提升政策执行效力和差异化问题的回应能力。

(二)系统逻辑：“三大攻坚战”与关联系统的深度耦合

习近平总书记指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”(6)习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会上来》，《求是》2014年第1期。根据帕森斯社会系统的功能分析范式，构成社会大系统的子系统之间以功能互补的方式维系整个社会大系统的有序运转(7)[美]帕森斯、斯梅尔瑟：《经济与社会：对经济与社会的理论统一的研究》，刘进等译，北京：华夏出版社，1989年，第13-20页。。防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治分别对应国家治理体系中的经济系统、社会系统和生态系统，三者之间组成了一个关联系统，并以紧密的方式相互嵌入到彼此的系统机体中。

首先，防范化解重大风险、维护经济系统的平稳运行是持续推进精准脱贫和污染防治的前提条件，是预防可能发生的结构性困局的一道坚实屏障。有关专家指出，我国经济领域存在着“脱实向虚”的重大风险，金融领域成为风险集中的重灾区，如果防控手段不当，极强的扩张性和传染性将促使金融风险波及各个领域(8)孙德超、高锐：《打好“三大攻坚战”的理论阐释与推进路径——基于国家治理能力的视角》，《理论探讨》2019年第3期。。有效防范化解重大金融风险，健全重大风险监管体系将为精准扶贫和污染防治工作的深入开展提供稳定的大后方。其次，精准扶贫倾注了国家大量的人力物力资源，作为基层政府特定时期内的中心工作，不能忽视脱贫攻坚的风险防范。中央政府在《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》中明确指出，要防范产业扶贫市场风险，防范扶贫小额贷款还贷风险，防范加重地方政府债务风险。再次，污染防治有效性的提升可以为经济发展注入强劲动力，同时降低生态脆弱区脱贫攻坚可能引发的潜在环境问题。经验显示，环保理念对精准扶贫的体系性嵌入不仅全面压实了环保整治责任，而且提高了产业扶贫和生态扶贫资金的统筹与分配成效，实现了中长期的绿色经济发展(9)许中波：《“环保嵌入扶贫”：政策目标组合下的基层治理》，《华南农业大学学报(社科版)》2019年第6期。。同时，污染防治是新时代生态文明体制改革的基本要求，建立良好的生态系统，深化社会子系统之间的耦合程度，可以进一步缓解生态问题与社会发展龃龉所可能导致的社会失序压力(10)张明皓：《新时代生态文明体制改革的逻辑理路与推进路径》，《社会主义研究》2019年第3期。。

(三)深层逻辑：矛盾的普遍性与政策要素汇流

矛盾具有普遍性，存在于一切事物发展过程的始终。我国社会主要矛盾的变化内在要求把握矛盾的每一个方面在整体矛盾关系中处于何等地位。潜在的金融风险、城乡收入差距和生态环境污染是改革开放以来我国经济社会不平衡发展的累积性结果(11)徐珍：《新时代我国社会主要矛盾蕴含的平等问题探析》，《武汉大学学报(哲社版)》2019年第6期。，根源于市场经济条件下金融资本的逐利性、社会演进的非均衡性以及经济发展的负外部性等次生矛盾。防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治是应对不平衡不充分发展矛盾的不同方面，基本目标是找出破解后者的约束性因素，推动缩小发展差距和实现均衡发展。但有的放矢地推进化解不同矛盾领域的各项工作，必须要把握好战略性政治决策的时机，“三大攻坚战”被纳入国家议程的系统动力，源自政策诸要素的汇流和政策之窗的开启。

约翰·W·金登的多源流分析模型(MS)认为，一项政治决策的产生是由于来自问题流、政策流和政治流的三流交汇，当政策之窗被打开时，政策活动家抓住机会将各种因素结合起来，推动公共政策的形成。首先，如前所述，脱实向虚的经济风险、环境污染的身体性感知和精准扶贫的有效性成为当前普遍存在的经济、生态和社会问题，这三个社会子系统在国家治理体系现代化中的重要性以及上述问题的衍生性后果构成了“三大攻坚战”被提上议程的问题源流。其次，当以上问题得到政策活动家的关切时，大量的政策文本输出和政策建议就形成了政策源流，譬如两会代表的环境保护提案、专家学者的调查报告和学术论文、部委司局的有关批示和改革方案等。再次，习近平新时代中国特色社会主义思想的诞生和领导人的政治魄力促使“问题流”和“政策流”进一步形成一股政治力量，当“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期即将到来时，代表广大人民根本利益的执政党意识形态和执政理念就激发了“三大攻坚战”的政治源流。最后，提出社会主要矛盾转化的重大政治事件(党的十九大)打开了“三大攻坚战”的政策之窗，三大源流得以汇流并开启了攻坚行动的政治议程。

二、高质量发展与“三大攻坚战”的治理结构

随着经济社会发展进入纵深领域，我国传统的高速增长模式难以为继，由高速增长转向高质量发展是解决新时代社会主要矛盾的内在要求，需要高度统筹经济效益、社会效益、生态效益和政治效益(12)简新华、聂长飞：《论从高速增长到高质量发展》，《社会科学战线》2019年第8期。。从国家治理能力的角度看，实现高质量发展影响因素的转型升级，必然需要强化高效的组织动员力和制度化的政策供给。以此为目标，“三大攻坚战”注意到了变量之间的协作属性，逐步形成优化的治理结构，在兼顾效率和质量的基础上，以系统性治理手段破解攻坚过程中的诸种困境，明确治理体系构建的重点。

(一)治理目标：提高国家治理能力，建构制度化的监管监测体系

保障“三大攻坚战”取得成功并奠定持续发展的坚实基础，离不开国家相关制度的配套建设和有力支撑，这不仅需要明确“三大攻坚战”推进中的制度性短板，打破旧制度对攻坚行动的束缚和掣肘，还要不断构建新的政府治理体制机制，设计出有效性高、稳定开放、创新完备的高质量发展的制度体系，提高国家治理能力的现代化、规范化和科学化水平。当下“三大攻坚战”的公共治理举措旨在通过具体的系统化整治实现国家治理能力从传统到现代的结构性变迁，健全国家层面这一政治共同体现代化发展的能力体系。在实践方面，从国家治理能力的角度打好“三大攻坚战”，首要目标在于通过制度化的方式强化各政策领域的监管监测体系，提升防控和治理的有效性与常态化。

首先，防范化解重大风险应按照“主动防范、系统应对、标本兼治、守住底线”的总体思路着力形成完善的风险防控体系，将防范化解政治和意识形态领域、经济领域、社会领域、科技领域、党建领域的重大风险工作统一到风险防控体系的功能性结构当中，以金融风险防范为突出重点，发挥各级党委总揽全局、协调各方的作用，确保维护公共秩序层面的系统性稳定。其次，精准扶贫应建立科学化的贫困监测体系与动态评估系统，及时掌握扶贫效果的阶段性变化，准确把握扶贫动态发展情况。同时，通过规范完整的监测体系，使扶贫主体的权责相匹配，密切部门和岗位之间的有效衔接(13)李侑峰：《试论精准扶贫监测与评估体系的构建》，《齐齐哈尔大学学报(哲社版)》2016年第10期。。最后，污染防治要形成环境污染事故应急体系和常态预警系统，建立科学治污的管理、监测和惩戒机制，明确污染防治组织指挥网络，形成职责明确、协调一致、信息共享的监管指挥体系，提高与社会联动的治污防污的综合治理能力。构建制度化治理体系可以发挥系统整合的功能，因此具有全局性的定位。

(二)治理过程：行动本地化与“两条腿走路”

2020年中央经济工作会议提出，推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。然而，高质量发展并不意味着不同区域转型步调的一致，由于技术进步路径要素禀赋的差异性，各省份地市的发展策略选择应充分结合自身的实际状况。作为助力高质量发展的系统动力，“三大攻坚战”必须变政治运动压力为深层改革契机，地方政府须在明确自身弱势的基础上制定本地化的施政纲要，对发展受限的领域和部门进行倾斜性的政策扶持，提升靶向治理的精准度和有效性。因此除了营建制度化监管监测体系，地方政府应进一步透明化公共政策决策和执行的透明度，畅通公共政策制定过程中民意表达的渠道(14)陈剩勇、吴兴智：《公民参与与地方公共政策的制定——以浙江省温岭市民主恳谈会为例》，《学术界》2007年第5期。，以自上而下和自下而上相结合的形式找准地方性治理的难点和重点，改变地方政府惰性执政和消极回应的行政状态。

此外，高质量发展作为“三大攻坚战”的指引，还内在地包含着效率和质量的要求，因此“三大攻坚战”若“不仅要打赢，而且要打好”，地方政府必须坚持“两条腿走路”的行动方针。提升“三大攻坚战”的过程效率应沿循社会治理的精细化思路，在明确主体分工的基础上将责任落实到人，以网格化、信息化和数字化为技术支撑，探索全新、高效的管理和服务模式。提升“三大攻坚战”的结果质量应突出结构性和层次性的协调，实现社会子系统之间的关系耦合，通过内外联动改革降低不平衡发展的对冲效应。特别是中西部经济欠发达省份，不能以牺牲环境的代价盲目上马不切合实际的经济产业，不能以单纯的指标数字虚构精准扶贫的扶贫成效。攻坚行动本地化要求实现攻坚目标和基层实际的适配、生态保护和产业结构的适配、重点突出和社会均衡的适配，兼顾质量和效率的双重提高，从而释放“三大攻坚战”推动地方性改革的最大合力。

(三)治理手段：以政府为主体的体系性推进路径

在探寻打好“三大攻坚战”的实现路径过程中，高质量发展所倚重的经济结构因素、资源环境质量和收入分配状况等因素起着至关重要的作用。统筹公共层面诸要素的协同改善，有序、全面协调“三大攻坚战”在具体领域紧密衔接的步伐，无疑依赖于以党委政府为主体的体系性治理手段，包括：第一，强化政治引领，提高政治能力。凸显政治建设的统领作用是马克思主义政党的优良传统，中国共产党人要自觉加强习近平新时代中国特色社会主义思想的学习，抓牢政治能力建设，以实干思想和纪律表率带领广大干部群众持续攻坚，进而提升“三大攻坚战”面向实质问题的创造力、凝聚力和战斗力。第二，强化制度供给，注重开放与创新。政府高效的制度供给是应对新型经济模式和复杂性社会问题的根本手段，制度供给一方面要形成对“三大攻坚战”改革领域最新态势的总体研判，另一方面要以科学化决策过程提升制度设计能力，赋予制度弹性。在此基础上，重视信息开放和技术创新，着力形成对公众透明的政府管理过程，使技术进步成为攻克传统治理难点和痛点的驱动力。第三，组合政策目标，优化政策执行过程。我国公共政策往往具有多属性目标，“三大攻坚战”代表的正是不同的政策执行领域，组合政策目标即基层政府整合来自不同“条块”的科层任务和治理资源，统筹推进多政策目标的协同实现。这就要求诉诸科学化的政策操作手段，增强政策执行纠偏能力，确保经济政策、环境政策和扶贫政策的互相协调，遏制部门主义和本位主义。第四，激发社会参与，构建政社协同机制。“三大攻坚战”不仅是对科层系统的高效动员，更在于充分激发社会成员的参与意识，使国家治理和公众参与紧密结合起来，进而广泛吸纳新事物和新力量，推进建设政府、企业、社会组织、民众多主体合作的协商平台。

三、治理之道：对“三大攻坚战”意义方位的再审视

首先，在象征意义上，作出“三大攻坚战”的政治举措反映出党和政府对执政规律、经济社会发展态势具有深度把握，有能力处理好顶层设计和分层对接的关系，既保持了国家治理体系的稳定性和延续性又充分回应了人民群众日益增长的现实诉求，体现了稳定与发展的辩证统一。其次，在实质意义上，在目前甚至未来的一段时间内，“三大攻坚战”所致力于重构的政策空间是影响我国经济社会发展全局的重要改革领域，是牵动经济系统、社会系统、生态系统乃至其他关联系统的体系性改革。能否打赢打好“三大攻坚战”，关系到中国特色社会主义阶段征程的最终实现程度。实际上，社会主义初级阶段内部也具有历史分期，但在当前的攻坚期必须全面重视重大风险、精准脱贫和污染防治关键领域的治理工作，只有深入落实“三大攻坚战”的政治要求，坚持面向实践的方略指引，才能实现具备中国特色的国家治理体系和治理能力现代化的“中国之治”(15)许耀桐：《“中国之治”的八大新论》，《北京日报》2019年11月18日。。

习近平总书记指出：“中国特色社会主义拓展了发展中国家走向现代化的途径，为解决人类问题贡献了中国智慧、提供了中国方案。”(16)《习近平谈治国理政》(第2卷)，北京：外文出版社，2017年，第62页。从东西方发展的比较视角看，中国政治改革经验的治理之道在于吸收资本主义先进文明的成果为社会主义文明建设事业铺平道路，并创造出高于资本主义的更先进的社会主义文明。马克思把由前资本主义的生产方式直接进入以公有制为基础的社会主义生产方式，进而超越资本主义生产发展的整个阶段，称为“卡夫丁峡谷”的跨越。如果中国特色社会主义建设具有同等意义上的可比性，那么中国“现在已经进入峡谷的最关键和最险峻的阶段”(17)陈明凡：《中国改革成功的理论底蕴——兼论与苏联改革指导理论的比较》，《马克思主义与现实》2019年第3期。。取得“三大攻坚战”的全面胜利，将成为人民和国家发展事业成功穿越“峡谷”的关键保障，进而为全球发展中国家实现现代化转型贡献中国经验和治理之道。