海警机构海上维权执法协作的问题与规制

覃冠文，冯金龙

(1.广西民族大学法学院，广西 南宁 530006)(2.武汉大学法学院，湖北 武汉 430072)

2021年1月22日通过的《中华人民共和国海警法》(以下简称《海警法》)第59条确立了海警机构开展海上维权执法(1)“海上维权执法”这一术语第一次入法源自《全国人民代表大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》。在此以前，海警机构在海上开展的活动通常称为“海上执法”。此次《海警法》立法继续把“维权执法”作为关键概念使用，同时列举了“海上维权执法”的内容。相比较而言，使用“海上维权执法”不仅使得表述更加严谨准确，而且更加符合维护国家海洋权益的需求，也更加与国际接轨。协作的程序性机制。《海警法》的颁布不仅适应了维护国家主权、安全和海洋权益的要求，落实了建设海洋强国的时代要求，也依法“规范和保障了海上维权执法活动”[1]。海警机构与其他部门进行海上维权执法方面的有效协作，不仅有助于实现我国海洋治理能力的现代化，也有利于维护国家主权和海洋权益。海上维权执法包含海上安全保卫、海上行政执法、海上犯罪侦查以及国际合作等内容。海上维权执法协作即为，海上执法机构在行使职权活动中出现了自身不能解决的问题，请求与其不存在隶属关系的其他部门予以协作、配合，被请求部门按规定提供职务上的帮助以支持请求部门完成其工作的制度。[2]有关法律法规将海上维权执法的职权赋予中国海警局，并明确规定了中国海警局同公安机关及其他有关行政机关的执法协作机制。我国海警机构于2013年开始组建，2018年又按照先移交、后整编的方式将海警机构及其相关职能划归武警部队。[3]我国海警机构是新生的海上维权执法力量，各方面体制机制的构建尚在探索当中，许多制度和程序仍需要改进，尤其是在海上执法协作的顺畅性和协调性方面。如何加强海警机构海上维权执法的协作能力，以充分发挥整体执法优势，在海上维权执法工作中形成合力，是当前亟需解决的重要问题。以法治思维来审视和引领海上维权机构的执法协作，不仅有利于展现海上维权机构执法协助的现状，全面揭示海上维权执法所存在的问题，而且有利于提高海上维权执法协作的效率，从而构建起海上维权执法协作良性秩序。

一、问题缘起：海上维权执法协作的问题检视

海上维权执法作为一个较新的海洋治理行为，一直以来都面临着海洋自然特征的整体性与部门管理的分割性的对冲。在盘根错节的海上维权执法格局中，海警机构和其他相关部门在管理体制、法律制度和行政机制等事项上各自分割治理，[4]海警机构与其他涉海部门在维权执法协作上出现了协调问题。

(一)执法目标的区别化

海上维权执法协作运行中，持不同执法目标的执法部门往往会优先处理本部门的工作，不同执法目标的确立给维权执法协作带来了影响。在主要的海洋执法部门的涉海职能中，海警机构主要的职能是海上安全保卫与海上维权执法，生态环境主管部门的主要职能是海洋环境保护和生态治理，而海事部门的职能则是海上交通的安全管理。各个涉海部门的职能设定不同，执法时所要实现的目标也不尽一致，使得不同涉海部门对同一问题进行处理时会产生冲突。若有部门就相关执法事项请求协作，其他部门会优先考虑本部门的任务完成情况，而不可避免地影响海上维权执法协作。[5]党的十九大后进行了新一轮的政府机构改革，沿海各省变革了原来海洋行政综合管理职能由海洋局行使的形态，形成了多样化的海洋行政机构设置模式。(2)具体有加挂牌子模式、省政府直属机构模式、部门管理机构模式、撤销海洋行政机构模式。参见娄成武,崔野.海洋强国视域下的省级海洋行政机构改革:回顾与展望[J].社会科学研究,2020(6):54.这就使得在涉海部门的职能分配上呈现出更加分散的形态，各部门追求的执法目标也更加多样。以海洋开发项目的地址决定权主体为例，海洋行政主管部门和生态环境部门的侧重点分别在于海洋的整体开发安排、海洋环境保护，而海警机构则会注重对海洋开发项目生产作业的现场规范化进行监督检查，不同部门之间因侧重的领域不同而引发了执法协作问题。此外，执法目标区别化问题还出现在规划、立法等公共政策的制定环节之中。在滨海湿地的管理问题上，海洋执法目标的区别化，导致不同部门对滨海湿地的管理产生了不相协调的问题。海洋行政主管部门坚持以创建海洋综合管理模式为目标，主张海洋区域的管理范围应当包括滨海湿地，以构建起统一的海洋管理系统。而林业主管部门则坚持以建立统一的湿地保护体系为目标，其观点是应当依据相关林业管理法律法规，以内陆湿地的管理方式对滨海湿地进行管理和保护，同时要遵守林地证制度的规定。显然，两者的执法目标呈现出不一致之处，而立法却没有对执法目标的冲突作出有效的协调性规定。因部门间涉海工作目标不同延伸出的执法协作障碍产生了负面效应，若不能进行有效、合理优化，不仅会降低海洋政策制定水平与实施效果，还会影响海上维权执法的整体治理格局。

(二)管辖区域的重叠化

随着陆海统筹治理模式的推行，海洋行政执法机关管辖区域相互重叠的现象增多。随着社会分工的专业化和社会关系的复杂化，每个组织都可能与其职能涉及的其他社会机构之间产生执法协作问题[6]，这种问题在海上维权执法活动中也会发生。在海洋管理事务中仅仅依靠单个涉海部门来处理问题的情形难以维系。对于海洋管理事务，需要多个涉海部门进行协作配合来处理。执法协作问题主要是相关行政主管部门在管辖界限邻接处产生的执法协作问题。[7]在海洋执法工作中，受海域利用价值多样化影响，包括海警机构在内的各类涉海部门参与到海洋的开发利用环节中。以海域使用管理与海口管理的交叉管辖为例，其涉及海洋行政主管部门、水域行政主管部门以及海警机构不同的职能，导致了三方管辖主体之间的管辖区域重叠问题。这在江河入海口区域表现较为明显。国家对海域使用管理的相关制度尚未建立健全时，在防洪管理中河口海域的地位极其重要，由水域行政主管部门对河口海域实施管理势在必行。除了防洪的要求，这种管理还涉及采砂和填海的行政许可问题。随着《中华人民共和国海域使用管理法》出台，该法成为了海洋行政主管部门对此区域进行海洋规划、海域使用和海洋执法的依据。2021年制定的《海警法》规定，中国海警局及海区分局有在海域使用问题上进行协调指导的权力。由于不同法律法规调整的内容不同，管理的目的不同，并且河口海域为河海交界区域，兼备了河和海两种属性，使得该区域的河海分界极其不易。由于管辖范围划分认识上的不一致，海洋行政主管部门、水域行政主管部门以及海警机构在履行本机构职责时就出现了执法协作不顺畅的问题。

(三)执法权限交叉

海警机构和其他相关部门的工作有交叉的部分，因而维权执法协作中会出现部门权限交叉问题。海上维权执法权的范围是由法律法规划分的，不同的海上维权执法部门行使权力时要受到权力范围的严格限制。没有限制的执法权力是法治国家不容许的，执法权限的内在要求是执法机构不能越权行使执法权，但是，因为法律规定的繁复、公共管理工作的庞杂，执法权运作时难以完全防止出现权限之间的交叉。理论意义上，执法权限的交叉是指两个或者两个以上的执法主体认为在某一事务上享有管辖的权力，因而引发管辖上的冲突，进而造成争相管辖或者推脱管辖的局面，最终不利于执法工作的开展。

海上维权执法权限交叉问题是某一特定海洋管理行为受不同法律法规调整，不同的涉海部门依其进行执法而衍生出的海上维权执法协作问题。[8]生态环境部门和海警机构在进行海洋环境保护执法时，就因为依据不同法律法规而产生了执法权限交叉的问题。1999年《海洋环境保护法》确定了生态环境部门的职责：管理、指导、协调和监督海洋环境保护工作。2021年制定的《海警法》规定，中国海警局及其海区分局的职责包括在海洋生态环境保护上进行协调指导。(3)《中华人民共和国海警法》第15条规定：“中国海警局及其海区分局按照国家有关规定，协调指导沿海地方人民政府海上执法队伍开展海域使用、海岛保护开发、海洋生态环境保护、海洋渔业管理等相关执法工作。”两部同等位阶的法律分别规定了两种机构具有协调和指导海洋生态环境保护的职责，由此在海洋生态环境保护问题上，两机构存在执法范围重叠的地方。究竟由哪一机构进行执法，亦或由哪一个机构来主导这方面的执法，是值得商榷的问题。在这一问题上，如果双方不能进行有效的协作沟通，就可能造成相互推诿或者争抢执法的局面。海警机构和海事部门、自然资源部门、海关等部门也面临执法权限交叉、重叠的问题。

(四)回应过程钝化

执法协作回应过程钝化指的是，在履行职责过程中，执法机构需要其他机构配合时，其他机构配合不积极的情形。在两个享有不对等的权力和地位的主体之间，权力地位相对较低的一方请求权力地位较高的一方进行协助时，如果后者不积极回应也会造成执法协作问题的出现。[9]从国家机构的职责分配来看，协作任务并不属于被请求部门的核心职责，被请求部门可能对此不加重视。海警机构请求相关部门进行协助，即表明海警机构在不能单独完成任务时需向其他有关部门请求协助方能够完成任务。如果协作是必须的，而相关部门却不愿意进行配合，就会让协作面临被动局面。首先，这一问题出现在海警机构和协管部门的相互配合当中。例如，海洋陆源污染的执法工作涉及环保、渔业、林业和农业等众多部门。海警机构需通过此类部门的配合才能落实海洋环境保护措施。对于后者而言，其主要职能与需要配合的事项关联不紧密，就有对海警机构的协作请求消极处理的可能性。也正是由于涉及的部门众多，给了被请求部门推诿的空间，也增大了协作的难度。其次，这一问题还出现在海警机构和履行单一管理职能部门的协作当中。单一管理职能部门限于自身的职权范围，对于海警机构的协作请求有可能不积极。例如，海警机构鼓励沿海渔民进行产业优化，发展休闲渔业，然而某些部门可能基于某种理由持相反的态度。最后，这一问题会出现在海警机构和某些行政主管部门的协作当中，致使海警机构履行海洋综合执法职能时缺少稳定的资源保障。[10]

二、问题溯源：海上维权执法协作问题的原因分析

海上维权执法活动涉及海警机构在内的多个执法主体，不同的执法主体所遵循的规则和执法目标不尽相同，这些规则和执法目标往往没有形成有效的联系和协作形态。因此，以问题溯源视角来梳理海警机构和其他相关部门的海上维权执法协助现状，有利于及时诊断海上维权执法协作存在的问题。

(一)缺少常设协作机构

目前，各级海警机构和行政机关、检察机关和审判机关制作了多项执法协作文件，执法协作的领域主要为治理海上违法犯罪行为和维护海洋权益。然而，我国尚未设立常设的海洋执法协作机构。地方各类涉海部门在进行维权执法协作时，采取的多是临时性和应急性措施，未能广泛地推广某种模式和起到应有的借鉴效应，不利于海上维权执法协作的深入展开。

在中央层面，《最高人民法院最高人民检察院中国海警局关于海上刑事案件管辖等有关问题的通知》对海上犯罪案件的管辖、移送、执法协作事项作出了明确的规定；在地方层面，中国海警局海区分局、直属局、省和市一级海警局也和其他国家机关出台了多项执法协作文件。例如，2019年6月至2020年12月，海警机构和487个涉海部门达成了执法协作协议[11]，初步搭建了海上执法协作机制框架。尽管海警机构和其他相关部门签订的执法协作文件已经不是少数，各种海上维权执法协作活动也在迅速开展当中，然而，上述执法协作多为两机关之间在一定事项范围内进行小规模协作，即海警机构和单个涉海部门达成的执法协作协议。此种协议的适用有明显的局限性。首先，适用的海域范围受限，即这些协议的适用范围仅局限于签约部门所管辖的海域，难以和其他海域的维权执法形成联动。其次，适用事项是特定的，即所涵摄的事项范围较小，全面、全领域的协作项目偏少。再次，协议的效力不高。由于协议大多为市一级的机构签订的，其效力层级较低，执法的效果也会因此受到一定影响。综上，这种海上维权执法协作模式较难实现执法协作的整体性、多领域的统一协作配合。[12]加之海警机构的机构设置还较为单一，仅建立起了治安、刑侦等内部机构，缺失专门与其他国家机关进行执法协作的机构，使得海警机构与其他部门进行协作往往是临时性程序配合，难以形成长效的协作配合机制。

(二)单向性协作存在行动阻碍

当前的海上维权执法协作多是单向性协作，即一部门单向地请求其他部门进行协作，少有双方相互往来的协作形态。尽管法律已经规定其他涉海部门有与海警机构进行协作的义务，但是现实中有关涉海部门享有相当的自主裁量权[13]，以此来作出是否进行协作的决定。当协作发生在海警机构和另一涉海部门之间时，假若被请求的涉海部门认为不存在开展协作的基础，海上协作则得不到有效实现；当协作发生在海警机构和多个涉海部门时，只要有某个涉海部门协助意愿不充分，就会使协作难以顺利推行。这种单向性协作的执法难题表现在以下几个方面：首先，单向性协作对海上维权执法协作产生影响的主要原因是部门考量的冲突。为了落实本部门自身的职责，有关部门一般都把宝贵的人力和物力用于实现本部门的目标。单向协作其他部门进行执法，对于协作部门职责的落实影响较小，会加重本部门负担，甚至会产生新的责任问题。在没有充分进行对话交流时，各个部门在合作时可能会有意识地保留实力。[14]因此，一些部门会在无强制要求或无动机驱动时不积极提供执法协作。其次，单向性协作会产生指挥问题，即在有两个或者多个部门参与执法情况下该以何者的行政命令为准。具体来说，参与海洋维权执法协作的部门法律地位平等，没有行政隶属关系，而进行海上维权执法行为却要有一个相对统一的指挥权，如何确定指挥权的归属是一个难题，是归属于协作者还是被协作者，亦或分属于双方？指挥权的归属足以对协作是否能够达到执法目的产生关键的影响。再次，单向性协作的稳定性难以保障。在海上维权执法协作中，某一涉海部门执法重点的变化、人员的调整、执法能力的波动等将会对协作的稳定有效产生影响。最后，单向性协作的时效性冲突。受本部门行政任务和工作时限的双重要求，协作行为较难达到时间和程序上的协调与同步。例如，海警机构在某项紧急执法活动中需要渔业管理部门进行协作，但是渔业管理部门正在忙于开展防治非法捕捞行动，此时就较难进行协作安排。此类情况如果经常发生的话，海警机构请求协作的主动性就会下降，不利于维持协作的长期性和稳定性。

(三)部门本位制约

部门本位将本部门的海洋执法权同整体海洋执法权割裂开来，只从部门自身和地区的利益出发，对其他执法部门的执法协作要求持消极态度，造成海上维权执法目的难以实现的后果。在涉海公共事务的处理过程中，相关部门如果不能自觉地杜绝部门本位，就无法打破部门局部理性的桎梏，不仅难以达成海洋事业发展的总目标，而且会降低海上维权执法效率，影响国家海洋权益的有效实现。

海上维权执法协作效果与主观认识有较紧密的联系，只有足够重视维权执法协作，积极召开执法协作会议，共同制定执法协作协议，实际运行执法协作机制，才能在部门上下形成良好的依法协作意识，在海上维权执法中取得优良成效。

(四)配套机制供给不足

1.维权执法的法律规定需要理顺

行政立法行为变得愈来愈频繁是发展趋势。就涉海部门的行政立法而言，尽管此种立法模式能体现立法的专业性，但也注入了一些涉海管理主体自身的考量因素。假使在涉海管理的行政立法过程中不能过滤掉某些片面体现涉海部门利益的条文，就会在实施法律文件时造成海上维权执法难以协作的不良后果。如此不仅会进一步扩大海上分割执法的缺陷，而且会形成海上执法不协调、难协作的问题。[15]在海上维权执法领域，海洋执法制度和机制仍处在建立的开端，不仅相关法律法规还有待完善，还有大量涉海规范性文件需要整理[19]，因而规则体系不协调造成的执法协作问题时有发生。有全国性的海洋区域法律法规，一些地方性法规或者规范性文件也是规范渊源。不排除一些涉海部门出于自身利益的考量，对有关法律作有利于自身的解释，如此难免会加剧各部门执法协作难的问题。另外，一些涉海部门制定规范性文件时所处立场和考量因素的差别，会导致立法不协调的情况，在一定程度上也会阻碍海警机构执法协作工作的开展。

2.规定缺乏操作性

现有法律对海上维权执法协作的规定较少，用语也不统一，主要有支持、协助、配合等，且现有法律对维权执法协作只作了原则性规定，没有直接作为执行协作依据的条款。虽然《海警法》规定:“国务院有关部门、沿海地方人民政府、军队有关部门和海警机构应当相互加强协作配合，做好海上维权执法工作”，但是在协作对象、协作的适用情形、协作程序、协作责任上并没有进行详细规定，就使得海警机构请求协作以及被请求协作部门如何协作缺乏明确的规范。《海关法》也对执法协作有原则性要求：“海关执行职务受到暴力抗拒时，执行有关任务的公安机关和人民武装警察部队应当予以协助。”但是，支持、协助、配合等属于原则性表述，法条规定的内容不明确，就使海警机构对海关的协作行为难以开展，操作性规定的欠缺使执法协作未能产生应有的效果。

3.执法协作责任条款的缺失

海上维权执法协作依托的是不同涉海执法部门之间的配合，但其相互之间没有隶属关系。有效协作机制的建立，不仅需要各涉海部门提高自觉性，还需要从法律规范层面作出实体规定。义务和责任条款的缺失，导致海上维权执法协作缺乏必要的法律保障。因为没有详尽地规定法律责任，对相关部门不协助的行为就缺乏有效的规范。一些部门并未将协作作为本部门的应尽法定职责来认识和作为，海上维权执法协作就难以实现。倘若被请求部门消极协作或者拒绝协作，那么建立有序的维权执法协作关系的目标就无法实现。应明确维权执法协作是涉海执法部门应当履行的义务，怠于履行协作义务要受到法律的追究。

三、规制路径：化解海上维权执法协作问题的对策

解决海洋管理活动中海警机构和其他部门间执法协作的问题，不仅是加强海洋维权执法成效的体现，而且是提升海洋综合执法效能的现实要求。在法律上对海警海上维权执法协助机制进行规范，需要从落实协作执法的法治原则、组建协作的机构建设以及构建配套机制来切入。

(一)落实海上维权执法协作法治原则

1. 海上维权执法协作之职权法定

海上维权执法协作之职权法定是指，有关涉海部门应当在法定的职权范围内进行执法，既不能超越权力边界，也不能怠于行使职权。职权法定是海上维权执法协作的基础，海警机构和其他部门都要严格遵守。职权法定不是要求形成部门单独执法的壁垒，相反，海警机构和其他部门的维权执法协作机制的构建要以海洋权益整体维护、海洋的整体治理为考量因素。[18]《海警法》第59条确定了海警机构享有请求协作的职权，海警机构可以此为依据请求相关部门进行协助。

2.海上维权执法协作之程序公正

海上维权执法协作作为执法活动的一种类型，其运作也要符合程序公正原则，即要满足程序中立和程序参与两个要素。首先，程序中立就是进行海上维权执法协作不能不当地考虑部门利益，而要秉承客观公正的立场[19]，以协商方式达成海上维权执法协作的决定。其次，程序参与是参与的全部成员在协作中表达出真正的看法，共同致力于最后决定的形成。如果没有进行实质的沟通，就并非真正的参与。维权执法协作的决定程序要涵盖申明意见、回应、辩论、总结等步骤。要以应进行协作的事实和法律规定作为协作的基础。协作协商没有结果时，可以提请涉海综合协调机构作出决定。

3.海上维权执法协作之平等协商

海上维权执法协作应遵守平等协商原理，以合法、合理、平等、共赢为追求，排除局限、短浅的想法，进行平等的对话，以期达成协作共识。全部参与主体都可以在商谈中表达对海上维权执法问题的意见，听取各方的想法，在权力允许边界内进行沟通与协商，尽可能让各方在充分的思考中作出协作决定。可见，在一定程度上，海上维权执法协作的主要推动力在于有效协商。作为涉海执法主体，各自的商谈能力和理性水准相对越高，海警机构与其他相关部门就更乐意进行协作。唯有如此，不同涉海部门之间对话的主动性才会更加积极，彼此之间的协作意愿也会更高，从而给执法协作活动的实际运行打下初步基础。[20]

(二)适时组建涉海综合协调机构

海洋管理职能配置的分散化，使得更多部门加入海洋管理“共同体”之中，主要负责海上维权执法任务的海警机构由此和更多部门有了交集。妥善处理好海警机构和这些部门之间的关系，提升与这些部门的执法协作水平，是建设海洋强国的要求。要构建更强有力的海洋管理机制，组建涉海综合协调机构即为非常合适的选择。需要其协调制定海洋发展战略，部署海洋权益维护工作，协调开展保护海洋生态环境执法，以及协调主要涉海部门的职能安排，促进海上维权执法协作。[21]在国家层面，建立国家海洋综合协调机构，需要中央级别的涉海机关共同参与；在地方层面，建议在省一级层面组建相应的涉海综合协调机构。以各沿海省份的涉海综合协调机构的现状进行分析，有两种方案可供选择：首先是以山东和广西为代表的做法，在省一级层面建立实体性机构，赋予较高的职权和行政等级，并且配备专门人员。此种方式是较优的方式，这种方式具有权限级别高、议事范围广以及约束力强等优势，有利于开展执法协作活动，然而这种模式存在机构编制限制、组建程序严格等问题。另一种做法是，在不满足组建实体性机构的条件时，暂行的方式是设立非实体的协调工作小组，即采用不组建实体性机构、不配备专门人员的工作小组的模式，承担地区、部门的海洋管理协调职能，对海洋强省建设“定方向、制政策、化矛盾、促合力”，条件满足时再组建涉海综合协调机构。尽管按照现在的国家机构的定位，海警机构并非行政机关，但是不影响其与地方政府共同组建涉海综合协调机构。不管采用哪一种方案，各沿海省份均应当根据自身的条件组建涉海综合协调机构。

(三)构建双向协作机制

面对海上维权执法协作中的问题，第一步就是要着眼于排除不恰当的部门利益，将“单方协作模式”转向“双向协作模式”。“双向协作模式”使海上维权执法协作的参与者都能从中得到工作效能提升的结果，使协作者付出的人力和物力等资源获得回报。如此方能调动其主动性，提高其参与协作的意愿，也很大程度上化解了“单向协作”的种种弊端。在海上维权执法协作中使用这一模式能够大大提高协作者的积极性，化解单向协作面临的被动局面。另外，前文提及的海上维权执法协作所面临的权限问题、指挥权问题、人员安排问题也能够在平等协助的各方参与者当中经过协商和磨合来加以消除。为了提升海上维权执法协作水平，合理实现海洋管理工作的顺利开展以及对国家海洋权益的有效维护，应从法律上确定海警机构和其他部门的协作关系。为了形成海上维权执法协作的主动局面，就要进行布局，从兼顾部门利益的角度作出努力，变“单方协作模式”为“双向协作模式”，让各方参与者不仅仅是在协助中被动参与，还要使其获得工作利益。[22]需要注意的是，这里受益的宗旨是有利于各参与者在职能的履行上达到互相实现的良性局面，而落实的方式方法可以灵活多变。该模式的具体要求是：海警机构与其他涉海部门就某一执法事项进行执法协作时，可以通过信息共享、意见沟通、部门联动、案件抄送、业务交流等具体方式来加以实施。如可以建设海上维权执法协作电子信息共享平台，让执法部门的信息实现快速共享，让参与协作的部门及时了解维权执法信息，提前做出应对方案。

(四)完善配套机制

1.责任机制的可操作化

只有明确规定协作的责任，才能够增强海警机构和其他相关部门的海上维权执法协作行为的法律约束性。对不响应协作请求或者不认真协助海上维权执法工作开展的，应配置一定的惩罚措施，以法治方式规制海上维权执法协作，使海上维权执法协作规范化。维权执法协作既是相关部门的自觉要求，又是法定要求。应当明确，除法定情形外，不能拒绝协助请求。(4)如德国《联邦行政程序法》第4条第1项规定:“应其他行政机关请求，任何行政机关应提供辅助性帮助(职务协助)。”责任的设置应具有可操作性，假使规定过于抽象或者概括，就会难以将责任归于具体的部门和个人，责任的威慑性也得不到发挥。假使被请求部门应当协作而在没有排除理由情况下不进行协作，其上级主管部门应就此消极回应对被请求部门的主管领导、直接责任人员进行追责，责令其进行纠正。另外，可以把有无进行协作设置为考核指标。如果由于被请求部门没有进行协作配合而不能完成海上维权执法工作或者引起严重的社会后果，海警机构有权向涉海综合协调机构进行申诉，请求涉海综合协调机构进行裁决，最后由被请求部门上级主管部门落实裁决决定。

2.协作救济的规范化

相关执法部门对于海警机构的协作请求消极配合甚至不协作时，其上级主管部门应依海警机构的请求对被请求事项进行督办。在部分学者看来，基于部门本位考量，海警机构的请求可能会被被请求主体的上级机关拒绝，得出不公平的结果，因而双方的共同上级主管部门才是真正合适的干预者。[23]在这一问题上，以共同上级主管部门作为裁决机关是不现实的，也不符合经济和效率原则。作为一种正式的法律程序，裁决的结果由被请求部门的上级机关作出，下级有遵照执行的义务，这样可以提高协作效果。被请求协作部门的上级机关作出不予以协作的决定时，海警机构可请求联动协调机构进行裁决。根据上文的论述，假使能组建联动协调机构并将其设置为争议裁决者，将会有利于在执法协助请求被拒绝时进行救济。

3.费用负担的合理化

海上维权执法协作活动需要经费支持，由何者来负担协作者的执法成本是一个需要解决的问题。具体来看，假使协作行为为信息共享，现在诸多法律文件明文规定不能收费，这种情况下即为协作者负担相关费用。然而对于超越信息共享的其他协作行为，如海事部门协助海警机构在海上逮捕犯罪嫌疑人，费用负担问题则要具体分析。如果协作费用微少，基于各方都是执法主体和执法效率的考量，微少的费用由被请求主体负担是可行的。[24]而费用较多时就应另当别论，假使费用由被请求主体承担，可能会挫伤其协作的主动性，即使是在强制规定前提下必须进行的协作，也可能引发协作者不情愿的心理；反之，假使费用由请求主体负担，也会因为经费问题阻碍其申请协作的积极性，同样会对执法目标的实现产生不利影响；假使费用由各方共同负担，比例的划分又成为一道难题。如今比较妥当的方案是先由双方进行协商，协商不成再经争议解决机制进行裁决。

四、结论

对广大海域有效行使管辖权，涉及的海上管理活动十分庞杂，仅仅依靠海警机构进行执法是较难实现效果最优的，所以《海警法》明确规定了海警机构执行海上维权执法任务时具有向职责范围内的部门提出协作的权力。然而，一方面，因为有关制度刚刚出台，制度的落实还需要磨合；另一方面，海警机构以及其他相关部门刚完成机构改革不久，对于海上维权执法仍需要丰富经验，所以海警机构与其他涉海部门的海上维权执法协作在理论上和实践中还有一些问题。在学理上，海警机构与其他涉海部门的协作为一种常见的海上维权执法活动方式，其内涵界限和外延范围还比较模糊，也与传统行政行为有所区别，但不妨碍以法治思维和法治方式对其进行界分。在法治思维方面，海警机构海上维权执法协作应坚持职权法定、程序公正、平等商谈的法治原则，以这三项原则来规范海警机构海上维权执法协作。为了从执法组织和执法程序的规范角度规范执法协作的运行，应坚持海上维权执法协作的法治原则，构建双向协作机制，适时组建涉海综合协调机构，完善配套的程序机制。从功能主义出发，海警机构和其他部门的维权执法协作的工作机制和程序约束，不但能够规范维权执法协作活动的开展，而且有利于实现维权执法的高效运行，提升执法效能。最后，由于研究对象特性的制约，还有一些相关问题尚需学界进一步探析，如在海警机构剥离出行政机关序列情况下，海警机构如何在海上维权执法协作问题上加强与行政机关的交流问题等。