重大疫情防控中的府际合作——兼论新冠肺炎疫情防控

张 玉 磊

（淮阴师范学院 法律政治与公共管理学院，江苏 淮安223001）

一、重大疫情防控府际合作问题提出

美国遗传学家、1958 年诺贝尔生理学或医学奖获得者乔舒亚·莱德伯格（Joshua Lederberg）曾言：“同人类争夺地球统治权的唯一竞争者就是病毒。”美国当代著名历史学家威廉·麦克尼尔（William H. McNeill）也曾指出，传染病是决定人类历史进程的一个重要因素。作为人类与生俱来的灾难，频发的重大疫情不断考验着人类智慧和治理能力。“备豫不虞，为国常道。”［1］2003 年非典疫情之后，中国开始逐步建立现代化的疫情防控体制机制和公共卫生应急管理体系，并成功防范和应对了甲型H1N1 流感、H7N9、西非埃博拉出血热等突发疫情。然而，爆发于2019 年年末的新型冠状病毒肺炎（以下简称“新冠肺炎”）疫情，成为新中国成立以来发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次特大突发公共卫生事件，地方政府在疫情初期防控措施上应急管理专业性的不足，暴露出重大疫情防控体制机制存在的短板和公共卫生应急能力的不足。然而，这同时也成为中国公共卫生应急管理体系建设的改革契机，正如恩格斯所言：“一个聪明的民族，从灾难和错误中学到的东西会比平时多得多。”［2］习近平总书记在2020 年2月14 日中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调指出：“针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，该坚持的坚持，该完善的完善，该建立的建立，该落实的落实，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。”［3］这给中国完善重大疫情防控体制机制、优化公共卫生应急管理体系提出了要求。

重大疫情防控不仅是公共卫生和医学问题，更是重大的公共治理问题，事关国家安全和社会稳定。习近平特别强调：“疫情防控不只是医药卫生问题，而是全方位的工作，是总体战，各项工作都要为打赢疫情防控阻击战提供支持。”［4］重大疫情的复杂性、跨界性、威胁性等特征决定了重大疫情防控的公共产品属性，而承担公共物品提供责任的政府①本文所指的政府，是广义上的党政体系，主要包括作为权力核心和决策中枢的党委，行政机关即人民政府及其职能部门，这是中国自改革开放以来，通过一系列党政分离和行政体制改革确立的适合国情的党政关系和行政隶属的基本架构，可以称其为“党导政”政治制度，这样能够整合跨部门利益，增强公共政策的权威性。是重大疫情防控责任的终极承担者，扮演着核心的元治理角色，具体可将政府在重大疫情防控中的角色归结为风险沟通者、应急主导者、资源协调者和创新促进者四类。［5］其实，重大疫情防控一直以来都是政府的重要职能，其集中体现了一个国家和地方政府的治理能力和水平。同时，重大疫情的复杂性决定了对其防控不仅需要强化中央政府或者地方政府的责任，而且需要不同层级、不同区域、不同部门之间的府际合作，增强重大疫情防控的层次联动性、区域合作性和部门协同性。［6］习近平总书记在2020 年2 月3 日中共中央政治局常务委员会会议上指出：“疫情防控要坚持全国一盘棋。各级党委和政府必须坚决服从党中央统一指挥、统一协调、统一调度，做到令行禁止。各地区各部门必须增强大局意识和全局观念，坚决服从中央应对疫情工作领导小组及国务院联防联控机制的指挥。”［7］1明确和强调了党委和政府在重大疫情防控中的责任，并对重大疫情防控中的政府行为尤其是府际关系提出了总要求。

府际关系又称政府间关系，是指中央政府与各级地方政府、职能部门之间纵横交错的网络关系，它既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间，也包括同级地方政府之间、不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间和不同职能部门之间的关系。［8］145从中西方各国的府际关系演变来看，府际关系会随着实践发展而不断发生变化，如西方国家的府际关系模式在不同时期出现了拉焦耳模式、赖特模式、罗斯构想、松村岐夫模式以及罗茨模式等若干类型。西方国家早期的府际关系以中央与地方关系为主，大致经历了由集权到分权，再由分权到集权，又由集权走向分权的三个阶段。随着传统工业社会向网络社会转变过程中引致的社会结构嬗变，西方国家府际关系的等级制色彩不断弱化，中央与地方的分权倾向明显，地方政府间合作现象日渐普遍，府际关系模式走向网络化。［8］152-164

与西方国家的府际关系演变趋势相一致，中国的府际关系模式也正在从传统的等级控制模式向网络模式转变，并呈现鲜明的中国特色，如虽然地方政府间的横向联系不断增强，但纵向关系在府际关系中一直处于主导地位，直接决定着整个府际关系的基本格局，［9］且政府职能部门间的关系被纳入了府际关系的范畴。在实践层面，中国的府际关系是以“条块关系”为基础的。“条块关系”是对中国府际权责关系与运行方式的形象表述，其本质涉及中央与地方之间的权力划分。“条”是指纵向上以专项业务工作为主导的上下级职能部门，“块”是指横向上的各级地方政府。在中国特色行政发包制下，公共事务治理需要“条块”之间有效协作，即既需要纵向上按职能进行管理，又需要横向上按属地进行管理。以重大疫情防控为例，既是纵向职能部门即各级卫生行政主管部门（卫健委、疾控中心①严格来说，各级疾病预防控制中心在组织性质上属于事业单位，如中国国家疾控中心是国家卫健委的直属事业单位，但由于其具有较强的公益属性以及在重大疫情防控中的实际作用，本文也将其看作是重大疫情防控的政府主体。）的责任，也是横向各级人民政府的责任。本文结合中国新冠肺炎疫情防控，围绕重大疫情这一极限条件下作为核心治理主体的政府及其治理行为，构建了重大疫情防控府际合作必要性、表现、困境与对策的基本分析框架，以实现重大疫情防控的府际合作治理，这是完善重大疫情防控体制机制的重要方面。

二、中国重大疫情防控府际合作的必要性

重大疫情在现代社会越来越呈现高频化特征，20世纪70年代以来全球平均每年都有1 种以上新发传染病出现，新冠肺炎更是成为第二次世界大战以来对人类最严重的威胁。因此，加强重大疫情防控，提高突发公共卫生事件应急能力，已经成为任何一个国家的政府面临的巨大挑战。实践经验表明，重大疫情防控仅仅依靠单一政府主体力量是无法取得成功的，它需要不同层级、不同区域、不同职能部门的政府之间加强合作。

（一）重大疫情的跨界特征要求加强府际合作

重大疫情防控能否成功，关键在于是否能够根据疫情本身的特性，构建与之相适应的防控体制机制。因此，做好重大疫情防控首先需要正确认识疫情自身特性。以新冠肺炎为代表的重大疫情，除了具备突发性、威胁性、不确定性等传统特征外，跨界性特征越来越明显。美国学者克里斯·安塞尔（Chris Ansell）将公共危机的跨界特征概括为跨政治边界、跨功能边界和跨时间边界，［10］中国学者杨龙将公共危机的跨界特征归纳为跨行政区分布、管辖权难以确定、超出政府应急预案、存在溢出效应和涟漪效应等。［11］作为公共危机重要类型的重大疫情，具有以上显著的跨界特征。例如新冠肺炎疫情在国内迅速从武汉蔓延到湖北和全国，由一个地方公共卫生事件上升为国家公共卫生事件，超出了任何一个地方政府或职能部门的公共卫生应急预案，对其防控不再局限于某个行政区域和管辖范围的地方政府或职能部门。

重大疫情之所以越来越具有跨界性，主要有两个原因：一是病毒的传染性。疫情主要由传染病引发，像鼠疫、霍乱这种烈性传染病的传染性和致死率极高，加之现代社会某些城市人口密度高、卫生条件差，会加大病毒的传染性。①流行病学对病毒的传染性有一个专门术语，即基本传染数（Basic Reproduction Number，简称R0），是指在没有外力介入、同时所有人都没有免疫力的情况下，一个感染到某种传染病的人，会把疾病传染给其他多少个人的平均数。新冠病毒（COVID-19）R0值为3-6，在潜伏期也具有传染性，且症状不明显甚至无症状，这种自然特性极大地增加了疫情防控难度。二是社会的流动性。古代社会的地方疫情不容易演变为全国疫情，主要原因在于地域相隔以及交通、信息不便导致没有大规模的人口流动，而现代社会具有高度流动性和强关联性，尤其在经济全球化和区域一体化背景下，人力、资本、技术、信息等各类资源要素可以在全球范围内自由流动和集聚，这种流动特别是人员流动在现代交通工具的助力下，加剧了疫情传播和扩散，原来可能只是局部的、区域性疫情而升级为一种跨域性、全国性甚至全球性疫情。此次新冠肺炎疫情发生时段与中国人口流动最为频繁的“春运”叠加在一起，人与人之间接触频率大幅上升，尤其是以高铁、航空为主的现代化交通工具使交通速率呈几何级数增长，而武汉作为九省通衢的交通枢纽和人口规模超千万的超大城市，承载着巨大的交通运输量，②武汉是一个拥有908.35 万户籍人口和510.30 万流动人口的国家中心城市。武汉市长周先旺在2020年1 月26 日湖北省人民政府新冠肺炎疫情防控工作新闻发布会上表示，因春节和疫情的影响，目前有500 多万人离开武汉，还有900 万人留在武汉城里。参见《离开武汉的500 多万人去哪了？这三个地方最多！》，见人民网，http://society.people.com.cn/n1/2020/0128/c1008-31563429.html。导致武汉疫情迅速蔓延到全国。因此，当代疫情越来越具有跨界特征，导致建立在科层制和行政区划基础之上、具有封闭性和内向型特征的传统疫情防控模式陷入失灵境地，需要建立与疫情跨界特征相适应、府际有效协同的跨界防控模式。

（二）重大疫情防控本身的高度复杂性要求加强府际合作

重大疫情防控具有高度复杂性，体现在两个方面：一是重大疫情防控是一项复杂的系统工程。重大疫情防控具有较强的系统性特征，既包含疫情风险预警、资源配置、应急处置以及善后恢复等诸多环节，又要与交通、财政、工商、宣传、人力等相关领域密切合作；既要改革完善疾病预防控制体系、医疗救治救援体系，又要对疫情防控的各个阶段进行统筹设计；既要强化疫情防控体系建设，又要着力从制度机制层面理顺关系，强化管理。［12］二是重大疫情防控是一项极限条件下的非常态管理行为。重大疫情具有突发性、不确定性等特征，疫情发生的时间、地点、形态以及发展方向等，即使在科技发达的今天，也很难实现准确预测和认知。然而，重大疫情防控需要防控主体在时间压力和不确定性极高的条件下迅速作出决策并采取行动，其实质是一种非常态管理。因此，重大疫情防控本身的高度复杂性决定了任何单一政府主体，都面临着人力、信息、技术、资源等方面的严重约束，其超越了任何一个政府主体的资源和能力范围，必须最大化外部资源的激活与注入，构建跨层级、跨区域、跨部门的网络化府际合作治理模式。

（三）公共卫生资源的有限性与配置不均衡要求加强府际合作

重大疫情防控需要大量的公共卫生资源，尤其是重大疫情爆发后需要大量的医院、医护人员以及医疗物资，各地尤其是疫情重灾区会出现严重的公共卫生资源紧缺状况。然而，中国公共卫生资源在区域之间、城乡之间存在配置不平衡问题，甚至一个省或市内的公共卫生资源也存在配置不均衡问题，公共卫生资源更多地集中在东部地区、城市尤其是大城市。公共卫生资源配置不均衡，加之一些地区公共卫生资源投入和储备不足，且没有得到优化配置，一旦疫情发生在公共卫生资源缺乏地区会带来更加严重的后果，增加疫情防控难度。

虽然2003年以来，中国公共卫生应急管理的基础设施建设逐年增强，物资保障和科技支撑得到强化，但由于重大疫情的突发性要求政府能够短时间内筹集大量公共卫生资源以“防控”为焦点快速聚合，而属地政府很难储备或在短时间内筹集到如此之多的抗疫物资，公共卫生资源有限性与重大疫情防控突发性之间的矛盾依然严重，这在公共卫生资源配置不平衡的条件下更加凸显。因此，在公共卫生资源有限且配置不均衡的条件下提高政府的重大疫情防控能力，除了在常态下采取增加公共卫生资源投入、加大转移支付力度、优化公共卫生资源配置等措施外，必须加强重大疫情防控中的府际合作，特别是公共卫生资源劣势地区与优势地区间的府际合作。

三、中国重大疫情防控府际合作的表现

中国重大疫情防控府际合作有着深厚的历史基础，特别是在2003 年非典疫情后，重大疫情防控府际合作越来越常态化、制度化，已呈现多层级、多区域、多领域、多方式等特征的全面合作局面。具体来讲，当前重大疫情防控府际合作治理的基本结构是：各级卫健委、疾控中心承担疫情防控的规划、指导、检查、监督等职责，是识别疫情、判断风险的重要专业机构，属于疫情防控的“条条”；县级以上各级人民政府则是疫情防控的责任承接方，对各自行政辖区内的疫情防控负有属地责任，承担领导、预防、监测和预警等工作，制定传染病防治规划并负责组织实施，建立健全传染病防治的疾病预防控制、医疗救治和监督管理体系等，［13］属于疫情防控的“块块”。由此可见，中国重大疫情防控府际合作主要体现在纵向和横向两个维度，虽以上级政府的纵向嵌入为主，呈现显著的层级化特点，但越来越注重纵向嵌入与地方政府间横向协调并举，构成了“统一领导、综合协调、分级负责、属地管理”为主要特征的纵横交错的网络体系（见图1）。以下从纵向、横向两个维度论述中国重大疫情防控中府际合作的表现。

（一）重大疫情防控中的纵向府际合作

纵向府际合作一直是中国重大疫情防控中府际合作的主导形式，也是疫情防控模式“举国机制”和“一盘棋”体制优越性的体现。重大疫情防控中纵向府际合作呈现的是从中央、省、市到基层政府之间复杂的互动关系，主要特征可以概括为“属地管理”原则基础上的“统一领导，综合协调”，即在地方政府承担疫情防控属地责任的基础上，上级政府通过自上而下的行政权威对下级政府进行政策输出和任务分解，下级政府则基于政绩锦标赛逻辑，自下而上积极回应上级政府的防控任务并选择性执行，［14］具体表现为两个方面。

图1 中国重大疫情防控府际合作网络

1.中央政府与省级政府之间的纵向合作

鉴于重大疫情的扩散性和严重性，中央政府和省级政府在重大疫情防控中发挥着绝对主导者和关键行动者的作用，其中中央政府自上而下的指挥协调与资源配置作用巨大，充分发挥“总揽全局、协调各方”的作用，这也是中国特色社会主义“集中力量办大事、办急事”制度优势的重要体现，而省级政府是纵向层级治理主体体系中对地方疫情防控影响最大的关键行动者，两者的纵向合作主要表现为：一是中央政府建立疫情防控领导机构，加强对各省疫情防控工作的组织领导。依据《突发公共卫生事件应急条例》，不同级别的突发公共卫生事件采取不同级别的应急响应措施，不同级别应急响应的主要区别就是不同层级政府的职责定位。①中国突发公共卫生事件应急响应级别分为Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级和Ⅳ级，响应的政府层级分别是国务院、省、市、县。对于超出省级政府防控能力、需要中央政府介入的重大疫情，一般会建立中央疫情防控领导机构，负责疫情防控的统一领导、统一指挥。同时，省级人民政府成立疫情防控指挥部，根据中央疫情防控工作领导小组的决策部署和统一指挥，组织协调本行政区域内的疫情防控工作。另外，国务院卫生行政主管部门和其他有关部门，也要在中央疫情防控领导小组统一领导下在各自职责范围内开展疫情防控工作。中央统一领导指挥疫情防控工作，能够提高疫情防控机构的权威性，调动地方政府积极性，避免地方政府各自为政和以邻为壑，降低疫情防控协调成本。新冠肺炎疫情发生后，党中央于2020年1 月25 日成立应对疫情工作领导小组，全面加强疫情防控的集中统一领导，同时国务院启动联防联控机制，协调疫情防控中出现的具体问题，省级人民政府也相继成立疫情防控指挥部，从而建立了各级党委政府集中统一、联动应对的领导指挥体系，在推动严密防控、医疗救治、物资保障、督查问责等方面发挥了重要作用。［15］

二是中央通过财政补贴支持各省疫情防控工作。重大疫情防控需要财政资金作为保障。基于重大疫情防控的特殊性和战略性考虑，中央政府一般会通过财政补贴政策，如加大财政补助和税收政策优惠力度，促使地方政府支持并执行中央疫情防控政策。在新冠肺炎疫情防控中，财政部针对疫情严重地区出台了一系列财税优惠政策，发布了《财政支持新冠肺炎疫情防控政策措施问答》，这些措施包括：对新冠肺炎患者救治费用进行补助；对参加防疫的医务人员和防疫工作进行临时性工作补助；对疫情防控重点保障企业贷款给予财政贴息；对新冠病毒相关防控产品和药品免征注册费；建立新冠肺炎疫情防控采购“绿色通道”以及个人所得税优惠等政策措施。

2.省级政府与市、县级政府之间的纵向合作

相对于中央政府和省级政府，市、县级政府更为熟悉重大疫情防控的具体情况。省级政府与市、县级政府之间的纵向合作主要是遵循科层制的层级隶属关系，在“属地管理”原则基础上依法实施自上而下的逐级管理，使上级政府的目标和决策能够在下级实现和实施。中国以“一案三制”①在总结2003年非典疫情应对经验的基础上，中国构建了以“一案三制”为核心内容的应急管理体系：“一案”是指应急预案；“三制”是指应急管理体制、应急管理机制和应急管理法制。其中，应急管理体制呈现“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的基本特征。为核心的应急管理体系，强调地方政府的属地管理责任，这在重大疫情防控中同样适用。依据属地管理原则，当疫情发生在本行政区域内、属于地方政府可控范围内，由事发地地方政府组织协调疫情防控工作；当疫情跨行政区域，或超出事发地地方政府应对能力时，事发地人民政府根据上级人民政府的决策部署和统一指挥，组织协调本地疫情防控工作。由于县级以上人民政府及卫生行政主管部门是疫情防控最重要的主体，而省级政府要全面领导市、县级政府的疫情防控工作，为此，省、市、县三级政府只有在属地管理原则的基础上，通过强化统一领导、加强职能整合，才能有效开展疫情防控工作。例如，湖北省政府2020 年1 月22 日出台的《全省防疫工作方案》中明确规定：“严格实行属地管理制度，各市、州、县成立新冠肺炎疫情防控工作领导机构，统一负责本行政区域内的疫情防控工作，区域内各单位不分行政隶属关系，都要接受统一领导、统一指挥、统筹协调。各地、各部门要各司其责，确保政令畅通，共同做好疫情防控工作。”［16］

（二）重大疫情防控中的横向府际合作

重大疫情防控的横向府际合作，是指不存在隶属关系的同级地方政府之间和不同职能部门之间，在平等基础上基于相互信任开展合作，其实质是疫情防控资源的横向转移，是纵向府际合作在执行层面的延伸。重大疫情防控横向合作契合了疫情防控的现实需求，能有效化解不同地区间防控资源的不平衡，在重大疫情防控中的地位和作用日益重要。

1.相同级别地方政府在重大疫情防控中的区域合作

重大疫情具有较强的扩散性和流动性，会在不同区域间蔓延，需要不同行政区域的地方政府在重大疫情防控中开展跨区域合作。当前，地方政府在重大疫情防控中打破传统行政边界，不断加强区域合作，强化应急联动，区域内共享疫情防控人力、资源、信息等，其主要形式包括不同区域的地方政府举办联席会议，签订互助合作协议，发表共同宣言，建立联防联控机制以及对口支援机制等。如“粤港澳防治传染病联席会议”、《粤港澳三地突发公共卫生事件应急合作协议》（2006）、《泛珠三角区域疾病预防控制和卫生监督合作框架协议》（2004）、《沪苏浙传染病联防联控工作协议》（2009）、《京津冀突发事件卫生应急合作协议》（2014）等。新冠肺炎疫情发生后，李克强总理强调建立有效协同的省际联防联动机制，［17］湖北先后与山东、四川、云南等省达成省际合作防治协议。同时，由国家卫健委牵头成立的应对新冠肺炎疫情联防联控工作机制，由卫生健康、发展改革、交通运输、应急管理、财政金融等32个部门组成，对疫情防控、医疗救治、外事宣传、后勤保障、科研攻关、前方工作进行了分组部署。另外，国家卫健委于2020年2月7日启动对口支援机制，以“一省包一市”的方式统筹安排19个省份对口支援湖北省除武汉市外的16 个市州，［18］开展一对一的定向疫情防治帮扶。

2.地方政府不同职能部门在重大疫情防控中的部门合作

跨部门协调一直是应急管理中的难题，这与“分类管理”原则有很大关联。“分类管理”是按照不同类型的突发事件设置专职应急机构进行应对，一类突发事件由一个或几个相关职能部门牵头负责，从而在横向上呈现“分部门、分领域”的分布式组织结构。分类管理虽然有利于提高应急管理专业化，但也导致应急管理缺乏综合协调，产生碎片化问题。为加强应急管理的综合协调，国家组建了应急管理部，但应急管理部主要负责自然灾害和事故灾难，公共卫生事件和社会安全事件则主要由卫健委和公安部负责。重大疫情防控具有典型的跨部门特征，涉及医疗卫生、交通运输、舆论宣传、工商财政、民政慈善、应急救援、物资保障等多个职能部门，在分类管理、各司其职为特征的常态化应急管理中很难进行有效治理，这就要求各职能部门打破部门界限和专业主义的藩篱，加强部门间合作。

四、中国重大疫情防控府际合作的困境

重大疫情防控的复杂性使得任何国家和组织，在疫情初期都会出现手足无措甚至混乱的情况。此次新冠肺炎疫情防控中，中国在度过了疫情初期短暂的忙乱后迅速走上正轨，有效控制了疫情蔓延。横向比较国际上其他国家的疫情防控，彰显了中国之治的优越性，但仍然暴露了重大疫情防控体制机制上存在的不足，其中就包括府际合作。钟南山院士在2020 年2 月11 日接受路透社的视频专访中表示：“如果我们能更好地合作和协调，我们就能更早发现疫情，更早搞清人传人。”［19］这说明在新冠肺炎疫情防控中，卫健委、疾控中心、地方政府、基层医院、研究机构之间，在主体联动、信息沟通、资源调配、利益协调等方面的合作上仍存在不足。具体来讲，当前中国重大疫情防控府际合作面临如下困境。

（一）“经济人”理性诱发重大疫情防控中部分地方政府缺乏合作意识

重大疫情防控府际合作首先需要合作各方具有合作的战略意识，这是开展府际合作的前提和基础，尤其是府际横向合作是在各方没有行政隶属关系，合作建立在相互信任和共同利益基础之上的条件下。然而，公共选择理论认为，政治环境中的政府主体与市场主体一样，都是理性的、追求自身利益最大化的“经济人”。“经济人”理性带来的结果就是地方政府在公共事务治理中缺乏合作意识，更多地出于本地区、本部门的利益考量而选择性地作决策并执行，从而产生本位主义，出现“各自为政”“单打独斗”的局面，加剧地方间的利益竞争和矛盾冲突。正如托马斯·霍布斯所说的：“当每个地方政府都以‘利己’决策作为出发点时，就会陷入一种正负相抵的零和博弈局面，即一方的收益会以另一方的付出为代价，甚至会出现为了利益而陷入人人相互为敌的‘战争状态’。”［20］

在缺乏有效的合作制度激励和约束的条件下，地方政府在公共事务治理中往往出于“经济人”理性，缺乏大局意识和全局观念，将地方利益、部门利益、个人利益凌驾于公共利益之上，做出有利于自身利益最大化的所谓“理性选择”，这在重大疫情防控中同样如此。在新冠肺炎疫情防控初期，武汉百步亭社区“万家宴”照常举行，武汉警方“依法”训诫8名“散布谣言者”，武汉市政府机械地遵循疫情上报法定程序，宣布“封城”后却在第二天执行从而导致大量市民外流，这些行为很大程度上是地方政府出于顺利召开“两会”的“政治正确”、维护“社会稳定”局面、不影响“经济发展”等需要而“理性选择”的结果。另外，新冠肺炎疫情防控中部分地区出现了“严防死守”、歧视驱赶、“污名化”湖北人的现象，①一些地方出现以下现象：鄂A 牌照的车辆被拍照、围观、拦截甚至是举报；持武汉地区居民身份证的客人被酒店婉拒；武汉返乡人员的个人信息被故意泄露在网络上遭受辱骂，甚至被人在房子外面拉横幅、锁大门等等。甚至出现某地的防控物资在运输途中被其他地方截留②云南省大理白族自治州大理市卫健局发出《应急处置征用通知书》，从云南省瑞丽市发往重庆市的口罩被“依法实施紧急征用”，湖北省黄石市采购的防疫物资也遭到大理的“半路拦截”。以及地区间冲突③比较典型的一个事例是：2020 年3 月27 日，江西省九江市警方和湖北省黄梅县警方在九江一桥北黄梅收费亭发生执勤冲突，冲突起因是黄梅县按照湖北省防疫指挥部精神撤出所有交通卡口，开始有序恢复生产生活秩序，而九江市在长江大桥设置封口，阻挠湖北人进入九江。参见《江西九江警方与湖北黄梅警方冲突始末》，见看点快报，http://kuaibao.qq.com/s/20200329A02WIE00?refer=spider。的事件，对全国的疫情防控大局产生了恶劣影响。由此可见，当前部分地方政府在重大疫情防控中还缺乏合作理念，不是从重大疫情防控的整体利益出发，而是从本地区、本部门甚至是官员个人利益出发，不能与其他政府开展有效合作甚至推卸责任，导致重大疫情防控陷入协同困境。

（二）传统科层制导致重大疫情防控没有形成有效的府际协同机制

同世界绝大多数国家一样，中国的行政体制建立在科层制基础上。科层制强调专业分工和层级节制，具有垂直性、单向性、程序化等特征，行政化色彩较浓。在科层制行政体制下，纵向维度上各级政府遵循自上而下的权力运行逻辑，行政层级间是命令与服从、指导与被指导的关系；横向维度上强调专业分工和职能划分，各职能部门在各自职能范围内拥有较大的决策权与执行权。科层制的这种特点有利于政府体系内部集中统一领导，提高行政效率，对于那些边界清晰、较为单一的公共事务能够实现有效治理，但其无法使不同层级的政府部门之间形成平等协商、相互依赖的伙伴关系，并容易导致职能部门间形成部门主义、专业主义，造成权威、职权、资源分布的碎片化，在治理那些边界不清、较为复杂的跨界公共事务时就显得捉襟见肘。［21］

中国现行的疫情防控模式也是建立在科层制基础之上，纵向维度上无论是各级人民政府还是职能部门，根据疫情级别按照行政层级开展疫情防控；横向维度上依据“属地管理”原则，各级地方政府、职能部门负责属于本区域、本部门职能范围内的疫情防控。这种以分层级、分区域、分部门为特征的疫情防控模式，在应对较小规模的疫情时可以有效防控，而当代疫情往往会演化成为涉及不同区域甚至全国的重大疫情，需要府际通过权力分享、资源共享、信息互享开展跨界治理，此时就暴露出该模式协同不足的弊端：不同行政层级因职责不清互相推诿，不同区域地方政府之间“以邻为壑”相互掣肘，不同职能部门之间“各自为战”缺乏配合，从而无法最大限度地整合疫情防控资源，难以形成府际协同共治的疫情防控局面。

（三）行政区行政模式产生的区域分割制约重大疫情防控的区域合作

与科层制相适应，当前中国区域管理实行“行政区行政”模式。“行政区行政”模式建立在地域分割基础上，行政区划是其载体和依托，地方政府严格依照行政区划行使管辖权。“行政区行政”模式虽然有利于界定行政范围，明晰区域内政府权责，但其本质上是一种“闭合型行政”，容易导致区域内地方政府囿于地区利益产生区域分割问题，在治理跨域公共事务时滋长地方主义或“搭便车”行为，相互间缺乏协同配合，加之行政系统自身的封闭性以及政绩锦标赛模式的利益驱动，区域政府间缺少合作的行为动机和制度激励。

重大疫情具有跨域性特征，因而重大疫情防控需要摈弃“行政区行政”模式的束缚而加强区域间府际合作。然而，当前疫情防控模式与“行政区行政”模式相适应，地方政府不是以整个区域疫情防控为目标，而是在行政区划基础上、只负责本辖区内的疫情防控，且每个地方政府疫情防控的措施、力度、效果有较大差别，显然这与重大疫情的衍生、扩散机理错配，成为重大疫情防控区域府际合作的体制性障碍。虽然当前很多地区通过召开联席会议、签订合作协议等方式建立了公共卫生对话交流机制，但并没有形成常态化、制度化，针对性不强且执行不到位，甚至某些地区还处于空白状态，且主要发生在食品药品监管领域而不是公共卫生防疫领域。

（四）央地分权模式造成重大疫情防控重纵向合作、轻横向合作

当前，中国建立了垂直型、地方党政“一把手”双责制的重大疫情联防联控机制，这是以纵向合作为主导形式的府际合作，即通过上级政府的纵向嵌入、实施层级间统一领导的“条条”为主，而地方政府间横向合作较少，且横向合作的动力机制不是自发建立的诱致性制度变迁，而是受行政推动的强制性制度变迁，具有浓厚的行政主导色彩，很大程度上只是纵向府际合作的延伸。例如，对口支援机制虽然属于府际横向合作形式，但其由中央政府动员和协调，本质上仍然依靠中央政府权威。虽然改革开放后随着地方政府自主权扩大和横向联系加强，重大疫情防控府际横向合作开始增多，但纵向府际合作仍然占据着主导地位。

重大疫情防控之所以形成重纵向、轻横向的府际合作格局，一是中国是单一制国家，而单一制国家央地关系在信息、资源、权责等方面的非对称性是一种常态。［22］在“强中央—弱地方”的政治情境下，中央政府在重大疫情防控的业务指导和行业监管中具有最终解释权、决策权和指导权，而地方政府自主权较小，必须接受中央政府的全面领导和管理，只是在遵从中央绝对领导下享有有限的决策自主权，横向合作主要是服务于中央政府疫情防控的战略目标。二是重大疫情发生后所需的抗疫资源需求较大，且需要在短时间内实现快速聚合，必须由中央政府统筹调配不同地方政府的优势资源才能有效应对。

当前纵向为主的府际合作格局，在重大疫情防控的资源配置、社会管控、舆论宣传以及疫情研究等方面显示了较强的治理能力，此次新冠肺炎疫情防控效果充分体现了其优越性。然而，重大疫情防控既需要纵向府际的有效互动，又需要横向府际的通力合作，两者缺一不可。虽然重大疫情防控强调纵向府际合作可以增加中央政府的权威性，使中央疫情防控指令能够在下级迅速执行，但横向合作缺乏会增加中央政府协调地方政府间关系的难度，加大协调成本，且会让地方疫情防控形成依靠中央的路径依赖。同时，与常态化治理状态下央地政府间具有较长时间进行充分协调不同，重大疫情发生后留给央地政府间协调的时间非常短暂，中央政府可能由于无法掌握充足信息不能迅速做出决策，而地方政府在央地非对称性关系下，由于权能不足很难及时做出决策并采取行动，从而错过疫情防控“黄金期”。

（五）“交易—合作”成本构成重大疫情防控府际合作的客观障碍

根据制度集体行动框架理论，在一个异质主体、复杂规则和互动系统构成的治理网络中，府际关系极易产生协同困境或者说集体行动困境，而克服这些困境会产生高额的“交易—合作”成本，包括政府部门为达到合作目标而让渡的自身权力和利益，为共享资源和信息而产生的信息共享平台搭建成本、资源成本、人力投入成本与时间成本等，［23］且这些交易成本并不能产生直接的经济效益。如果参与解决公共事务的预期收益大于交易成本，且府际具有强烈的利益互补关系，府际合作则容易达成；如果交易成本大于预期收益或者合作风险较高，在缺乏上级权威或财政支持的条件下，府际合作难以达成。因此，府际“交易—合作”成本的存在，会降低府际合作的行为倾向，动摇府际合作的基础。与其他类型突发事件一样，重大疫情防控府际合作也是一种多元主体间的协同交易行为，同样存在“交易—合作”成本，导致府际合作的动力和意愿不足，成为重大疫情防控府际合作的客观障碍。

（六）法律法规的不完善致使重大疫情防控府际合作制度保障缺失

重大疫情防控府际合作既取决于合作各方的主观意愿，也需要外在的制度保障，尤其是相关法律法规的完备程度。总体而言，中国公共卫生领域的法律制度体系是比较完备的。相关研究表明，在新发传染病预防控制领域，31 省市法律体系的平均完备程度达747.4。［24］然而，当前我国重大疫情防控府际合作相关的法律法规仍存在不足，主要表现为以下三点。

一是应急预案中府际合作内容缺乏。应急预案是基于对现实情况的预估所模拟的突发事件情景应对的原则方案和操作指南，规定了应对突发事件的组织架构和程序规范。虽然2006 年之后中国完成了包括公共卫生事件在内的各类突发事件应急预案的制定，建立了包括国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案等在内的“横向到边，纵向到底”的应急预案体系，但这些应急预案尤其是专项应急预案和部门应急预案主要由相关职能部门制定，往往以部门利益和需要为出发点，涉及府际和部门之间合作的内容不多，且这些应急预案往往停留在规范性文件层面，预决策功能不足，缺乏操作性，应急预案演练流于形式。

二是部分法规内容在适用上存在冲突现象。依据《传染病防治法》第38条“国家建立传染病疫情信息公布制度”规定：“国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病信息。”即地方政府只有在国务院卫生行政部门授权后才能发布疫情信息，而该法第19条规定：“国家建立传染病预警制度。国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布。”即地方政府可以在传染病即将发生或者发生的可能性增大时发布预警，这样存在冲突的规定极易导致疫情防控中地方政府与卫生行政主管部门之间推卸责任。又如，按照《突发事件应对法》第7条规定：“突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。”该规定和《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律规定的逐级汇报制度存在不一致的问题。

三是部分法规内容需要完善。《突发事件应对法》缺乏国家应急状态的规定，导致地方政府在应对重大疫情时的决策和行为存在法律漏洞。《突发事件应对法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等对疫情报告义务主体在形式编排上存在一定的体系缺陷，主要表现为知情主体的顺位排列和义务与责任相互照应两个方面：前者主要指自下而上依次进行的“纵向集权型”信息报告制度忽视了单位和个人常常是疫情知情主体的现实情况；后者主要指相关法律法规对疫情报告义务和法律责任的规定在局部存在一定的“缺失”。［25］

五、中国重大疫情防控府际合作治理的对策

针对重大疫情防控府际合作面临的困境，需要各级政府树立合作思维，超越科层制和行政区行政的局限性，在重大疫情防控中打破府际层级壁垒、地域束缚和部门界限，增强层级间的联动性、区域间的合作性和部门间的协同性，构建统一领导、分级负责、属地管理、运行有序的府际合作网络，真正实现府际合作治理。

（一）树立府际合作意识，培育重大疫情防控府际合作的信任关系

府际合作尤其是没有行政隶属关系的横向合作，主要依靠的是府际信任，这是府际合作行为持续发生与良性运行的基础。府际信任程度越高，府际合作意愿就越强烈，合作成本就越小，合作发生的可能性就越高。由于重大疫情防控需要较高的公共卫生资源投入，且这些资源具有较高的“资产专用性”，一旦投入便难以更改用途，导致重大疫情防控府际合作的沉淀成本较高。这就要求合作各方的地方政府必须注重承诺的可置信性，避免府际合作特别是执行合作协议的过程中可能出现的机会主义行为。因此，加强重大疫情防控府际合作必须培育府际信任关系。

为此，各级政府首先要在理念上具有重大疫情防控的危机意识，提升重大疫情防控的认知能力，坚持应急处置与常态化防控相结合，精准做好疫情防控工作。在此基础上，各级政府要形成重大疫情防控府际合作的普遍共识，不断增强府际合作意识，树立抗疫“一盘棋”的大局观，并在实践中转变政绩锦标赛式的不良政绩观，摈弃因“经济人”理性、行政区行政导致的地方主义、部门主义，围绕重大疫情防控的共同目标，达成府际间利益共识，建立一个信息共享、资源聚合、责任共担的重大疫情防控共同体，并在共同体内部能够基于信任形成人力、信息、物资等防控资源灵活调配的循环系统。

（二）明确府际权责关系，革新重大疫情防控府际合作的治理结构

实现重大疫情防控府际合作治理，必须遵循权责对等的基本要求，明确重大疫情防控中府际权责关系，理清府际的法定权力与责任边界，完善重大疫情防控权责配置体系，革新重大疫情防控府际合作的治理结构。

1.坚持纵向层级间的统一领导

重大疫情的突发性必然要求公共权力的适度集中，以统一调配有限的防控资源、快速稳定社会秩序。因此，应按照分级负责原则，科学设置中央和地方事权，合理配置各级政府机构及其职能，理顺央地职责关系，明确各级政府在重大疫情防控中的治理边界与责任分担，如在重大疫情风险识别、风险研判和风险预警各环节中关于疫情信息上报、发布、预警等方面的权力和责任，以及在疫情应急管理、善后恢复阶段的决策权限等，以加强纵向府际统一领导，构建简约高效的重大疫情防控管理体制。根据新冠肺炎疫情防控的成功经验，一是进一步强化中央政府的统一领导，统筹指挥全国各地的重大疫情防控工作，调动各级政府积极性，发挥中国“集中力量办急事”的体制优势；二是进一步完善中央与地方、上级与下级之间重大疫情防控的权限与规范，适度改变央地政府间权责不对称状况。

2.强化地方政府的属地责任

一般来讲，常态化应急管理需要以“条条”为主导，强调专业化管理；而非常态化应急管理则需要以“块块”为主导，强调属地化管理。重大疫情防控属于非常态化应急管理，地方政府又是其主力军，因而“属地管理”是重大疫情防控必须坚持的基本原则：一方面要避免因“属地管理”产生区域分割导致区域府际协同障碍，建立区域重大疫情防控责任共同体；另一方面要强化地方政府重大疫情防控的“属地”责任，遵循“能放就放”的原则，依法赋予地方政府重大疫情防控更多的自主权，如疫情信息发布权、决策处置权以及应急指挥权等。需要强调的是，为使地方政府自主权能够落实并避免出现负面问题，必须建立相应的配套制度：一是建立“汇报清单”制度，清单中的事项地方政府必须汇报，否则就要追责，而清单外的事项则由地方政府决定是否汇报，对不汇报的事项由地方政府负责；二是建立重大疫情防控容错机制，以便地方政府能够凭借在地优势及时发现并应对疫情，避免地方政府因权能不足导致决策和应对迟缓，错过疫情防控“黄金期”；三是建立自下而上的监督体系，特别是发挥人大、群众对下放给地方政府权力的监督，避免出现地方政府滥用自主权的现象。

3.理顺公共卫生系统的权责划分

疫情防控作为一项专业化程度极高的工作，常态状态下主要由公共卫生系统的“条条”进行专业化管理，而重大疫情爆发后仍然要充分发挥公共卫生部门的作用。针对新冠肺炎疫情防控中出现的问题，应加强卫生行政主管部门的疫情防控责任，将各级疾控中心的疫情防控任务收回到卫生行政主管部门，同时下放区域性疫情的确认权力，并适当下放地方卫生行政主管部门不明传染病的决策处置权，增加基层医疗机构的检测和建议责任，从而理顺卫生行政主管部门、疾控中心、医疗机构等在重大疫情防控中的权责划分。

4.发挥好其他部门的协同责任

重大疫情防控不是独立的某个职能部门的工作，而是需要其他职能部门的紧密配合。因此，要在中央或上级部门的统一领导和指挥下，充分发挥交通运输、财政、工商管理、新闻宣传、人力资源、公安等职能部门的协同作用。另外，地方人大、政协要行使好监督权，各级纪委监委要充分履职，对重大疫情防控不力的部门和个人严肃追责。

（三）优化小组政治形式，建立重大疫情防控府际合作的制度化协调机制

重大疫情防控府际合作治理必然涉及不同层级、区域、部门间的协调，为此需要建立制度化的协调机制，以保证府际合作治理的常态化、可持续。

1.优化小组政治形式

通过设立由相关地方政府和职能部门参加的领导小组（或指挥部）来治理一些重大公共事务或突发事件，是一项极具中国特色的治理制度。在科层制体系中设置领导小组，是对府际权力和资源的一种重新整合，既可以强化党政主职对专项工作的领导，又可以加强职能部门间的统筹协调，从而能够形成集中统一的领导指挥体系，有效弥补“条块”间的分割问题。在新冠肺炎疫情防控中，各级政府均成立了应对新冠肺炎疫情工作领导小组或指挥部，其在纵向上有效贯彻了上级政府的疫情防控命令，在横向上有效整合了本级政府各职能部门的疫情防控力量。因此，应继续优化小组政治形式，如指挥长谁来担任、如何优化小组职能配置、如何界定小组权责边界、如何与现有法规相衔接等，使其成为重大疫情发生后的特殊时期能够迅速启动的一种常态化协调机制，及时有效地实现对各类疫情防控力量的整合统领和处置应对的综合协调。

2.建立常态化的府际沟通协调机制

一是建立常设的国家突发公共卫生事件综合协调机构。该机构可以称为“国家突发公共卫生事件应急管理委员会”，对包括重大疫情在内的突发公共卫生事件进行统一指挥和综合协调。该机构的办公室可以设置在应急管理部，不仅能够降低机构设置成本，还可以与应急管理部的综合协调职能相衔接，弥补专职应急管理机构在重大疫情防控中的职能缺失。二是建立区域性综合协调机制。在区域内建立一个具有权威性的公共卫生综合协调机构，负责区域内公共卫生事件的统一指挥和综合协调。该机构可以由上级政府牵头或授权成立，也可以由区域内各地方政府通过行政管辖权让渡的方式建立。另外，通过区域内定期召开公共卫生联席会议以及建立协议互助机制、对话交流机制、日常办公制度等，形成制度化、组织化的沟通协商机制，加强公共卫生领域的统筹规划、疫情研判、资源整合、联合防控等方面的府际合作。

（四）运用现代信息技术，加强重大疫情防控府际合作的能力建设

实现重大疫情防控府际合作治理，还需要加强府际合作能力建设。从能力构成维度来看，重大疫情防控府际合作能力主要包括：一是资源筹措与配置能力，即府际如何筹措和配置疫情防控所需的人力、财政、物资、信息等各种资源，这是府际合作能力的核心要素；二是府际沟通与适应能力，即重大疫情防控中合作各方通过沟通与适应性学习开展合作行动的能力；三是制度创新与执行能力，即重大疫情防控中府际突破既有制度框架，创建有利于合作的制度并执行的能力。［26］从新冠肺炎疫情防控来看，智慧城市建设走在全国前列的武汉市并没有将大数据技术充分运用到疫情防控中，2003 年非典疫情后花费7.3 亿建设的覆盖全国所有县级以上疾病预防控制机构的传染病网络直报系统在疫情初期受行政干预而失灵，以及各地均出现了医疗防护物资紧缺、物资调拨分配混乱①由于捐赠物资分配问题受到媒体和网民的高度关注和质疑，湖北省红十字会领导层2020年2月1日在回应中表示：“物资分配中存在内部管理混乱、执行程序松散、工作粗糙、作风不扎实等现象，我们深感痛心、自责和内疚。”参见《湖北省红十字会关于捐赠物资分配有关情况的说明》，见湖北红十字会网站之“信息公开”，http://www.hbsredcross.org.cn/xxgk/18031.jhtml。等情况，反映出当前重大疫情防控府际合作能力需要全面提高。

以互联网技术迅速发展为标志的网络社会打破了传统的科层制束缚和权力运行边界，其蕴含的权力分散性以及无中心化趋势，尤其是其带来的全域范围内疫情信息的高透明性和高流动性，给重大疫情防控府际合作能力提升提供了契机。因此，充分运用大数据、云计算、区块链、人工智能等数字技术，发挥其在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面的支撑作用，推动重大疫情防控理念、手段、模式创新，实现重大疫情防控的智慧化治理，成为提高重大疫情防控府际合作能力的重要途径。为此，府际要打破重大疫情防控的“信息孤岛”，建立疫情防控信息共享平台，化解府际合作治理中的信息不对称难题，具体措施是：一是建立国家疫情信息府际沟通平台，加强府际疫情信息库建设，及时通报各地疫情防控信息，实现府际疫情信息的共享、分析和研判；二是建设全国性疫情防控物资保障平台，充分运用大数据支持的现代物流体系，加强中央政府的防控物资调控力度，特别是对重点疫区和公共卫生资源贫乏地区进行指导性的物资调配，完善疫情防控物资紧急征用和跨区域调度程序，实现府际疫情防控物资的统筹使用和合理配置；三是实现疫情信息化管理的规范化，各级政府要统一电子政务的信息技术标准，整合网站和官方微信公众号、微博等信息平台，加强信息资源的合理分配和利用。

（五）完善法律法规，构建重大疫情防控府际合作的制度保障体系

习近平总书记指出：“要加强法治建设，强化公共卫生法治保障。”［7］1重大疫情防控必须在法治轨道上进行，针对重大疫情防控府际合作中存在的制度短板，完善相关法律法规，加强配套制度建设，构建系统完备、科学规范、权责明确、运行高效的疫情防控制度保障体系。

1.制定或修改重大疫情防控府际合作方面的法律法规

首先，在宏观层面出台府际关系法。目前中国尚没有专门的府际关系法，府际合作主要依赖府际签订的合作协议，而这些合作协议并不具备法律效力。因此，应在国家层面制定府际关系法，对府际合作给予法律规定，明确府际合作中各政府主体的权力和责任，使府际合作具有法律约束力，从而将重大疫情防控府际合作纳入法制化轨道。其次，制定“紧急状态法”。借鉴其他国家的普遍做法，制定“紧急状态法”，降低国家和地方进入“紧急状态”的门槛，赋予地方政府“紧急状态”下特有的权力（如宣布“封城”或大规模隔离），一旦出现重大疫情风险能够迅速触发紧急状态并启动应急预案，并能为重大疫情防控府际合作的开展提供必要的法律依据。最后，理顺《传染病防治法》中关于疫情信息公布与预警机制的规定，明确各级政府或职能部门在疫情信息公布与预警上的权力和责任，避免府际借此推卸责任。

2.建立重大疫情防控府际合作的责任清单与问责机制

在明确各级政府以及各职能部门在重大疫情防控中职责权限的基础上，制定重大疫情防控责任清单，并建立与之相配套的考评机制与问责机制，将府际合作纳入重大疫情防控的考评体系，并强化制度落实。对在重大疫情防控中没有大局意识和合作思维，存在地方主义、本位主义，不服从统一指挥和调度，只负责本区域疫情防控甚至转嫁疫情风险、设置合作障碍的行为依法依规问责，对破坏府际合作的违法犯罪行为，要依法追究刑事责任。

3.在公共卫生应急预案中增加府际合作的内容

针对公共卫生应急预案中缺乏府际合作内容的状况，制定重大疫情防控的府际合作预案，加强纵向层级间、横向区域间与部门间的应急预案协同，并模拟重大疫情发生的真实情景，开展跨层级、跨区域、跨部门的应急预案演练，通过应急预案演练发现重大疫情防控府际合作中存在的问题，提高应急预案的科学性和操作性，使重大疫情防控府际合作能够按照既定轨道进行，避免出现乱而无序的状态。

六、结语

在多重风险因素的交织叠加下，新冠肺炎疫情已经在全球爆发而成为“全球性大流行病”，成为第二次世界大战以来对人类最严重的威胁。因此，加强重大疫情防控，提高突发公共卫生事件应急能力，已经成为对世界各国治理体系和治理能力的重大考验，也是检验世界各国制度优势和治理效能的试金石。中国在新冠肺炎疫情防控中坚持全国“一盘棋”，通过小组政治、联防联控、对口支援等多种形式加强府际合作，并形成了“党政主导、社会协同、公众参与”的疫情防控体制，在疫情风险预警、公共卫生资源配置、应急处置与善后恢复等方面发挥了重要作用，展现了党和政府强大的领导指挥、组织动员和统筹协调能力，有效控制了疫情蔓延，取得了疫情防控阶段性胜利和持续向好态势。因此，横向比较国际上其他国家的疫情防控，此次新冠肺炎疫情防控彰显了中国特色社会主义的制度优势，为全球有效开展疫情防控提供了宝贵经验。然而，此次新冠肺炎疫情防控中也暴露了中国在重大疫情防控府际合作领域的某些不足和短板，如央地权责配置有待优化、卫健系统与地方政府的条块关系有待理顺、跨域联动与属地管理之间的矛盾有待调和等，这也成为今后我国加强重大疫情防控府际合作的契机。在党的统一领导下，形成跨层级、跨区域、跨部门的重大疫情防控府际合作网络，持续健全重大疫情防控体制机制，不断完善公共卫生应急管理体系，推动新冠肺炎疫情防控由“一次性危机治理”向“可持续治理”转化，是此次新冠肺炎疫情防控由“危”转“机”的重要启示。

本研究结合新冠肺炎疫情防控，初步构建了重大疫情防控府际合作基本的分析框架。然而，本研究还存在一些不足：一是本研究构建的只是重大疫情防控府际合作基本的分析框架，对于框架细节的阐述还可以更加具体，如中国重大疫情防控府际合作的具体特征和实际成效，重大疫情防控府际合作中各治理主体的角色定位与行动逻辑，重大疫情防控小组政治形式的形成机理与运作机制等，还有很大的研究空间；二是本研究侧重理论的规范分析，缺乏对重大疫情防控府际合作网络的社会网络分析与典型案例验证，没有对重大疫情防控府际合作网络的演化形式、结构属性和内部特征进行深入探讨，这是未来研究需要加强的地方。