公共卫生危机背景下加快农民工市民化问题研究——从SARS危机到新冠肺炎疫情的反思和建议

夏 锋， 李 许 卡

（1.海南大学 政治与公共管理学院，海口570228；2.中共河南省委党校 经济学教研部，郑州450018）

习近平总书记指出，这次新冠肺炎疫情防控，是对治理体系和治理能力的一次大考，既有经验，也有教训。进入21世纪以来，我国发生了两次重大公共卫生危机，一次是2003 年的SARS 危机，一次是2020 年初的新冠肺炎疫情。其中，新冠肺炎疫情是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。两次重大公共卫生事件都给我国经济社会治理体制敲响了警钟，它们都是从某个地区起源，并快速蔓延，其速度之快、防控代价之高、复工复产之难，不仅反映了我国公共卫生治理中的缺陷和不足，更暴露出农民工市民化这一突出短板。公共卫生危机与农民工市民化、人口城镇化、工业化进程紧密相关，相互作用。因此，从公共卫生危机的背景出发，深入分析我国农民工市民化进程中面临的问题及其制度性障碍，提出加快农民工市民化进程的对策建议，对更好防范公共卫生危机再次发生，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大理论和现实意义。

一、公共卫生危机凸显了农民工市民化短板

流行病中有很多是具有传染性的，因此，人口流动的控制至关重要。［1］2019 年国民经济和社会发展统计公报显示，全国农民工29 077 万人，其中外出务工17 425 万人，占农民工总数的60%，构成了流动人口的主体。SARS 危机从广东快速向全国传播，新冠肺炎疫情从湖北武汉快速向全国传播，共同的特征是以农民工为主体的人口大规模流动加剧了疫情的扩散，并引发全国性公共卫生危机的发生。2019 年，我国跨省务工农民工数量达7 500 万人，占外出务工比重为43%，农民工相对灵活就业比较多，且跨省农民工流动性高，他们不仅受疫情影响较大，同时也增加了疫情控制的难度，成为“受害者+传染源”。［2］非自愿性人口大规模流动提高了传染病防控难度，对公共卫生系统构成了较大挑战。两次公共卫生危机的发生，给我们带来的深刻警示是：人口正常流动可以促进经济社会发展，但农民工作为流动人口的重要群体，由于其市民化进程滞后于城镇化、工业化进程，导致的人口非自愿流动、大规模城乡间流动成为经济社会治理中的突出问题，因此，加快农民工市民化进程已经刻不容缓。

（一）SARS 危机暴露农民工大规模流动是我国经济社会治理面临的突出问题

SARS 期间农民工的大规模返乡回流，给疫情防控造成巨大挑战。农民工这一庞大的流动人口群体成为经济社会治理中的不稳定因素，农民工问题全面暴露。

1.农民工群体的大规模流动增大了公共卫生危机防控难度

长期以来，传统的城乡分治政策框架和制度安排把农民与市民严格分开。［3］20农民工群体实质上是在夹缝中诞生、生存，是介于市民和农民之间的特殊身份群体。城乡二元断裂的经济社会治理体制，使相当数量的农民工在社会中处于悬空状态，而SARS疫情把农民工这部分边缘化、不稳定社会群体问题充分暴露出来。［4］根据农业部的调查分析情况，当时全国返乡农民工大约有800万人，其中受SARS 影响的返乡农民工约400万。这种情况极大地增加了返乡人员的SARS感染几率和疫情防控难度。［5］

2.公共服务“真空”导致农民工不得不逃离城市躲避疫情

由于地方政府没有向农民工提供持续性的基本公共卫生服务，导致数百万农民工被迫回流，才产生了2003 年的SARS 危机。［6］由于农民工缺少医疗、就业、养老等社会保障，特别是医疗保障的缺失导致农民工生不起病，看不起病，抵御风险能力相比市民要低得多，大规模的农民工群体返乡是无奈的选择，或者说是一种理性选择。农民工基本公共服务的缺失与返乡躲避疫情的叠加，导致多地输入型病例的进入和扩散。

3.“非定居化”状态使农民工对城市缺少认同感和归属感

一是农民工不能享受城市住房保障，加之较低的工资收入，大部分农民工买不起房，大都居住在城乡接合部的出租房或企业提供的集体宿舍里，一般居住条件较差，而且是“打一枪换一个地方”，缺少居住的持续性、稳定性，这给疫情信息统计和精确防控带来极大困难。二是农民工常是重点遣返人群。SARS 疫情爆发初期，一些城市中外来人口聚居区的居委会曾要求农民工等外来人口限期离开。正是由于农民工群体处于居无定所的游离状态，一旦城市发生疫情，要么毫无留恋地逃离城市，返回相对安全的农村老家，要么成为率先遭遣返的对象，由此造成公共卫生风险的增大。这种大规模的人口流动与防范疫情的“人员隔离”“病毒阻断”形成突出矛盾。

（二）17 年来农民工市民化进程加快是赢得新冠肺炎疫情“战疫”的重要社会基础

正是由于SARS这场重大公共卫生危机，加快了我国农民工政策和制度的调整。2003年以来，中央把解决“三农”问题放到了前所未有的高度，［7］农民工市民化进程进入快车道。此次新冠肺炎疫情发生后，之所以没有再出现2003年SARS 危机时农民工大规模逃离城市的现象，一个很重要的原因是农民工的社会保障制度明显改善，农民工群体心里有底了，没有发生过度恐慌问题，更多是积极配合政府共同抗击新冠肺炎疫情。

1.社会保障从无到有，不断完善，使农民工心里逐渐“踏实”了

改革开放以来的很长一段时期内，我国对农民工等流动人口的社会保障存在着制度性缺位，而SARS 危机触动政府要加快把农民工纳入社会保障范围。2006 年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》对农民工社会福利保障制度建设做出全新规定，提出把农民工纳入城市基本公共服务保障范围，逐步健全覆盖农民工及家属的城市公共服务体系。2010 年全国人大常委会颁布的《社会保险法》规定：“进城务工农村居民依法参加社会保险。”2019 年，十九届四中全会《决定》提出：“坚持应保尽保原则，健全统筹城乡、可持续的基本养老保险制度、基本医疗保险制度，稳步提高保障水平。”根据2011—2017 年中华人民共和国人力资源和社会保障部发布的《人力资源和社会保障事业发展统计公报》，农民工参加社会保险的总人数在持续增加（见表1）。这不仅是一个数字变化，更重要的是，这引致农民工心态发生深刻变化，城镇归属感有所提升。政府采取严防严控新冠肺炎疫情措施后，他们不再集体逃离城市，大多数农民工按照政府要求原地待命，大大降低疫情进一步扩散的风险。

表1 2011—2017 年农民工参加社会保障人数（单位：万人）

2.公共医疗和卫生服务水平不断提升，使农民工心里逐渐“有底”了

由于身份原因，长期以来，农民、农民工及其家属没有真正享受到国家应当为他们提供的基本公共医疗和卫生服务。［3］21SARS危机后，农村公共卫生和医疗制度改革进入快车道，政府着力解决农民工“看病难、看病贵”问题。2003 年4 月，国务院发布《工伤保险条例》，提出“有条件的地方可探索农民工参加医疗保险等具体办法，帮助他们解决务工就业期间的医疗等特殊困难”；同年，新型农村合作医疗制度在全国部分县（市）试点；2006 年，国务院决定“在全国范围内建立农村最低救济制度”；2009 年，中央再次作出重要战略部署，明确将新农合作为农村基本医疗保障制度。2020年1月，国家医疗保障局、财政部联合印发《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗保障的通知》，提出对确诊的新冠肺炎患者发生的医疗费用，实施综合保障，个人负担部分由财政给予补助。疑似患者（含异地就医患者）发生的医疗费用，个人负担部分主要由就医地制定财政补助政策并安排资金，中央财政根据情况给予适当补助。“财政兜底保障、个人不用掏钱”的特殊医疗保障措施，给农民工等流动人口安心就医吃了一颗“定心丸”。与2003 年的SARS 危机相比，农民工因担心承担不起高昂医疗费用而瞒报病情、不去就医的情况大大减少了，这对疫情防控、稳定社会大局发挥了重要作用。

3.合法权益保障力度不断加大，使农民工心里逐渐“有归属感”了

SARS 危机后，国家对农民工这一弱势群体合法权益的保护力度不断加大。2004年，中央1 号文件提出了对农民进城从事非农就业要取消行政性限制，保护其合法经济权益，为其提供公共就业服务和培训等政策。2007 年颁布了《就业促进法》《劳动合同法》《劳动争议调解仲裁法》，基本形成了消除农民工就业歧视和促进机会平等的法律框架。新冠肺炎疫情发生后，各级政府积极采取相关措施保障农民工合法权益。2020年2 月，国务院农民工工作领导小组办公室印发《关于进一步做好春节后农民工返城服务保障工作的通知》，明确提出对于因新冠肺炎影响或政府采取紧急措施导致农民工暂不能正常工作的，企业不能退回劳务派遣工或解除劳动合同。农民工合法权益保障力度的不断加大，正在拆除横亘在市民和农民工之间的高墙，农民工群体的城市归属感有所增强。根据《2018 年农民工监测调查报告》，38%的进城农民工认为自己是所居住城镇的“本地人”，比2016 年提高了2.4 个百分点。正是各级政府采取了有力的农民工就业等合法权益保护措施，农民工对疫情后的就业有了稳定预期，能够较为安心地克服短期困难，有序复工复产，共同“抗疫”。

（三）新冠肺炎疫情反映出农民工市民化仍是我国经济社会治理中的突出短板

从SARS 危机到新冠肺炎疫情的17 年，尽管农民工问题得到相当大程度的解决。但总体上看，农民工市民化、定居化滞后于城镇化、工业化进程，农民工作为劳动力城镇化与作为消费者的城镇化相分离，导致农民工及其家属跨省流动规模量大，且流动频率高。数据显示，当前城市中的“候鸟式”外来就业人口仍占流动人口总量70%以上，这是疫情扩散风险增加、疫情后复工复产难度增加的重要原因。吸取SARS 危机和新冠肺炎疫情教训，着眼我国治理体系和治理能力现代化目标，加快农民工市民化、定居化、消费城镇化已经刻不容缓。

1.农民工市民化滞后于规模城镇化，“返乡潮”“返城务工潮”等外出务工群体大规模流动增加了疫情扩散的风险和防控难度

改革开放以来，我国城镇化进程明显加快。城镇化的快速发展为吸纳农村富余劳动力、促进工业化发展功不可没。尽管农村居民大规模流向城市，但并没有完成真正的城镇化、市民化。17 年来，规模城镇化进程要远快于人口城镇化进程，且两者之间的差距仍在扩大。数据显示，2003 年，我国常住人口城镇化率为40.53%，户籍人口城镇化率为29.7%，两者缺口为10.83 个百分点；到2019年，常住人口城镇化率为60.6%，户籍人口城镇化率为44.38%，两者缺口扩大到16.22 个百分点（见图1）。2.9 亿农民工长期处于“半城市化”和城乡之间的游离状态，每年春节期间浩浩荡荡的农民工返乡潮和返城务工潮成为我国城镇化进程中的一个突出特点。根据人力资源和社会保障部数据，2020 年春节返乡的农民工达到1.3 亿人，［8］这比目前新冠肺炎疫情重灾区的意大利（0.6亿人）、西班牙（0.5亿人）两国总人口还要多。与欧美国家疫情蔓延有所不同，欧美国家常态化跨域流动所致疫情扩散，与农民工返乡关系不大。从我国现实情况来看，由于农民工市民化程度低，大规模人口非自愿流动尤其是春节期间的返乡潮是新冠肺炎疫情扩散和造成防控困难的重要因素之一。

首先，农民工跨省大规模流动很容易将疫情扩散到全国，增大了疫情一次防控和二次防控的难度。根据国家统计局数据，2018年全国农民工总量2.9 亿多人，其中外出农民工1.7 亿多人。春节期间，1.7 亿农民工的流动大大增加了疫情扩散的风险和疫情防控的难度。同时，春节后农民工返城复工，又增大了二次反弹和扩散的概率，尤其是对珠三角、长三角、京津冀这些农民工主要输入地区，如何安全有序地复工复产，防止疫情反弹将是一个巨大挑战（见图2）。在疫情防控进程中，上海是一个特例，也值得总结其防控经验。上海农民工超过900 万人，是大型交通枢纽和主要旅游目的地。根据相关数学模型预测，即使防控得好，上海感染人数应超过3 万，而实际感染人数只有300多人。上海推动城市治理由人力密集型向人机交互型转变，由经验判断型向数据分析型转变，由被动处置型向主动发现型转变，是上海取得“战疫”初步胜利的重要原因。

图1 1978—2019 年常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率

其次，农民工流动所乘长途公共交通工具易于造成新冠病毒传播。农民工属于低收入群体。受收入限制，农民工返乡大多乘坐火车、汽车这种人员密集、通风差、乘坐时间长的交通工具。新冠病毒的传染性要比非典强得多，很容易造成“一人得病、整车人遭殃”的疫情扩散问题。新冠病毒确诊人数在2 个月左右的时间内增加到超8 万，是2003 年中国大陆SARS 总确诊人数的10 倍以上。这足以证明新冠病毒在未采取防疫措施下的传播能力明显大于SARS。另外，与新冠肺炎患者密切接触者数量大、分布散，到站下了火车、汽车后，各奔东西，追踪寻找密切接触者困难重重，需要疾控人员逐一排查，不仅扩大了病毒的传播范围，而且大大增加了疫情防控的难度和防控成本。

2.农民工定居城镇滞后于劳动力城镇化，导致疫情后复工复产难度的增大

完整的人口城镇化不仅要实现农民工作为劳动力的城镇化，也要实现其自身和家属作为消费者的城镇化。［9］农民工从农村流动到城镇地区的空间迁移仅完成了劳动力转移的第一个过程，能够在迁入地真正地长期居留并融入城镇才算完成真正的迁移和市民化。［10］［11］3改革开放以来，我国农业富余劳动力加快向城市转移，有力地支撑了城镇化、工业化进程。但问题是，绝大多数农民工仅实现了劳动力的城镇化，还远未实现生活方式、消费方式尤其是居住方式的城镇化，难以真正融入城市生活。2018 年，进城农民工购买住房的仅占19%，享受保障性住房仅占2.9%。［12］41农民工务工所在城市规模越大，越依靠租房方式解决居住问题。正是这种不完全意义的城镇化，导致了当前防范新冠肺炎疫情和安全复工复产的矛盾，为有序恢复生产付出了巨大经济代价。

图2 2018 年农民工输入地分布

首先，农民工复工复产难度增大，导致劳动密集型产业劳务链断裂。要防止新冠肺炎疫情扩大，目前唯一有效办法是要大幅度降低人员流动性。一个正常社会人员流动性要降低66%，才能让新冠病毒的传染性下降到1，我国采用了最严格的措施将人员流动性降低了80%以上，将新冠病毒的传染性降低至0.5 以下，［13］由此迅速逆转了疫情面的扩大，在3 月8 日全国实现除武汉之外国内确诊患者零增长。但也由此带来劳动密集型产业劳务链的断裂。根据人力资源和社会保障部数据，截至2020年3月6日，各地返岗复工的农民工已达7 800万人，占今年春节返乡的60%，仍有约5 200万农民工滞留在家乡，没有返回工作岗位。即使农民工返回城市，也要接受14天隔离，用工紧张造成劳务链断裂和成本的提高，进而传导造成物流链、产业链、资金链断裂的可能性增大。

其次，农民工不能及时就业，个人、企业和产业发展都为此付出巨大经济代价。按照2018年外出农民工人均月收入4 107元计算，未按时返城务工的农民工所造成的收入损失超过2 100 亿元，加上地方政府和企业采用专车、专机、专列接回农民工和误工误产对企业所带来的经济损失，合计起来至少达到万亿元以上。从产业影响来看，国家统计局2020 年1-2 月数据显示，制造业、服务业增加值同比分别下降15.7%、13%。不论是国家财政、产业及企业发展，还是农民工个人，都付出了巨大的经济代价。

3.农民工县域城镇化水平远低于超、特大城市，由此导致流行病等疫情发生概率增大

根据国际国内经验，工业集聚和城镇化是相伴而生的，城市是各种优质生产要素集聚区，但也因人口大规模聚集（如大都市圈）、空间相对狭小而更容易导致流行病发生和疫情快速传播。［14］经济越发达的城市，这个规律越明显。无论从SARS 疫情还是新冠肺炎疫情看，疫情的发病率与各省经济发达程度呈正相关关系。截至2020 年3 月27日，我国内地累计确诊新冠肺炎病例，除湖北、西藏外，居前三位的是广东、河南、浙江，这三省既是我国内陆经济较为发达省份，也是人口流入和流出大省；而居后三位的是青海、宁夏、新疆，这三省是我国经济较为落后省份和人口流动小省。作为人口流动主要群体的农民工，从输入地看，主要集中在京津冀地区（占7.6%）、长三角地区（占19.0%）、珠三角地区（占15.8%），在东部地区就业的农民工合计占到54.8%。与农民工大多涌向超特大城市形成鲜明反差的是，由于中小城市和小城镇产业发展滞后，公共资源短缺，就业机会少，县域人口城镇化率仅为35%左右。［15］农民工县域城镇化水平滞后于超、特大城市，导致SARS、新冠肺炎等传染病发生的概率、扩散风险和防控难度增大，当然，由此所付出的经济社会代价也更大。

二、农民工市民化面临的主要制度障碍

农民工市民化受城镇就业、产业发展、生活成本等多种因素影响，但城乡分割的二元户籍制度、农民工市民化所需公共成本投入不足是重要的制约因素。SARS 危机和新冠肺炎给我们带来的教训是缺乏“五位一体”的改革谋划和系统集成的改革措施。如何打破城乡二元的户籍制度、基本公共服务和福利制度、土地制度这个阻碍农民工市民化、定居化的“铁三角”，成为我们善后总结经验教训和加快破解的重大课题。

（一）城乡二元户籍制度改革滞后与农民工市民化的突出矛盾

党的十八大以来，我国户籍制度改革步伐有所加快。但由于各地户籍制度及相关制度改革进程快慢不一，模式也不尽相同，从总体上看，户籍制度改革还是在原有制度框架内的“修修补补”，因此并未从根本上实现户籍制度的“去等级化”或“去价值化”，改革的不彻底性特点较为突出。

1.城乡户籍的“含金量”仍存有较大差距

取消了形式上的二元户籍后，依附在户籍制度上的公共服务并未发生根本性改变，甚至在某些方面有所强化（例如，依据户籍限制购房等政策）。许多城市放宽落户条件，取消农业户口和非农业户口形式上的区别，统一登记为居民户口。但却没有为农民工提供与市民同等的医疗、卫生、教育、就业、养老、住房等公共服务，从而产生了城镇居民与“半城市居民”的新二元矛盾，［16］给公共卫生风险防范等社会治理带来巨大压力。

2.针对农民工落户的前置条件还较多

在农民工外出务工的集聚地区，如京津冀、长三角、珠三角等超、特大城市设立了相对较高的落户条件，比如要先购房再申请落户，先投资后落户，积分达到一定标准才能落户，符合一定人才标准才允许落户等，其出发点主要在于吸纳资本和人才等优质生产要素，而将绝大多数普通农民工挡在城市门外，定居化程度很低。每年春节期间农民工大规模的返乡潮和春节后的返城务工潮，是农民工无奈的选择。因为只有春节期间才有大块时间回老家与阔别一年的“留守儿童”“留守老人”团聚。这样大规模的人口流动增大了流行病的扩散风险，以及公共卫生危机一旦发生所带来的连锁效应。

3.农民工在中小城市和小城镇落户意愿较低

中央把户籍制度改革的重点放到中小城市和小城镇，要求全面放开小城镇和小城市落户限制，但由于中小城市和小城镇产业发展普遍滞后，就业机会少，加上公共资源大部分集中在大城市，大量农民工还是涌向北上广等大城市。2017 年，直辖市市辖区的人均公共财政收入是县和县级市的6.27 倍；人均财政支出，前者是后者的近4.65 倍（见表2）。几千万人口聚焦在狭隘的城市空间中，病毒非常容易传播；疫情一旦发生，必须控制人口流动，为此所付出的经济社会代价高昂。

（二）城乡二元基本公共服务制度与农民工定居化需求的突出矛盾

农民工问题是城乡二元公共服务制度的集中体现。从总体上看，建立城乡统一的基本公共服务制度进程滞后于人口城镇化需求，同为城市建设者的农民工，由于身份的限制，难以享受与市民均等的基本公共服务和社会保障，导致农民工定居化程度低，给经济社会治理带来困难。

表2 2017 年不同层级城市人均公共财政收支及比较

1.农民工参加城镇社会保障的比例偏低，农民进入城市缺少安全感

社会保障的本质是为劳动者免除后顾之忧。近年来，单位或雇主不愿为外出就业的农民工缴纳“五险一金”的情况有所改善，但总体水平较低。以北京和浙江为例。2017 年，单位或雇主为农民工缴纳“五险一金”的比例，北京未超过五成，浙江未超过四成（见图3）。有学者建议，要为农民工建立独立的社会保障制度。笔者认为，不同社会群体的社会保障水平可以有差距，不同收入群体可以选择不同档次参保，但改革的方向性目标是统一社会保障制度，尽快改变我国社会保障制度和政策的碎片化问题。为农民工建立独立的社会保障制度，短期可能有效果，但长期看，实际上进一步固化了农民工身份和农民工制度，弊大于利。无论是SARS 危机还是新冠肺炎疫情，都证明了农民工社会保障制度的缺失以及城乡社保双轨制，不利于公共卫生风险的防范和提升社会治理水平。

2.多数农民工不仅被排斥在城镇住房保障体系之外，也被拒之商品房购房之外。

一方面，农民工住房仍游离于城镇住房保障体系之外。［11］162018 年农民工居住在政府提供的廉租房、公租房和政策性保障房的比例仅为2.9%，农民工住房仍以租房为主，占61.3%。［12］43另一方面，目前的大中城市房价约是农民工年收入的20倍以上，80%以上农民工无财力承担商品房购买。加之近年来大中城市实行严格的房地产“限房”“限购”政策，这实际上把流动性较高的农民工群体排斥在务工地商品房购房之外（见图4）。农民工无法定居城市，家庭不能团聚导致跨省流动量大，很容易将疫情扩散到全国，政府也不得不采取强制性、经济成本极高的控制跨省流动的措施。如果农民工定居化程度明显提高，家庭团聚，那么农民工大规模跨省流动就会减少，新冠肺炎疫情至少不会扩张到现在的程度。

（三）城乡二元土地制度与农民工“裸身进城”的突出矛盾

图3 2017 年北京和浙江外出就业农民工社会保险参保情况

图4 2016-2018 年外出农民工住房情况

城乡二元土地制度是阻碍城乡平等发展的最重要制度因素，［17］16也直接影响户籍和基本公共服务制度改革。农村集体土地拥有的权能远低于城市国有土地，城乡土地难以做到“同地同价同权”，农民缺少进入城市的资本积累，只能“裸身进城”。在户籍、公共服务和土地制度三重制度叠加制约下，农民工市民化、定居化程度低于劳动力城镇化程度，农民工跨省大规模流动成为常态，流行性疫情在城市发生并在各省之间传播的可能性大大提高。

1.农民土地财产权的缺失导致农民工缺少市民化所需的原始资本积累

在现行城乡二元土地制度之下，农民不能通过市场机制处置宅基地、承包地，其名下的财产至多只能算是“沉睡的财产”。2003—2018 年，农村居民人均财产净收入占农村居民人均可支配收入比重一直在3%左右（见表5）。农民难以通过土地要素自由流动获得更多财产性收入，农民工作为劳动力和其家属作为消费者定居城市、融入城市的能力较弱，只能在城市和农村、省与省之间“漂移”，这是SARS和新冠病毒快速传播的重要因素之一。

2.农民身份的转变以是否放弃土地财产为条件，降低了农民户籍非农化意愿，形成了我国独特的“分离式”城镇化模式

现行制度下，农民进城落户转变为城市户籍，意味着无偿放弃农村承包地和宅基地等权益，使许多农民工对落户城市顾虑重重。有调查发现，只有11%左右的农民愿意交回承包地进城落户，且主要选择省会城市和大城市。［18］这不仅造成农村大量承包地荒废，宅基地闲置，而且制约了农民财产性收入增加的渠道。根据国土资源部等相关部门调研，全国农村约有7 000万套以上的闲置房屋长期无人居住，居民点闲置用地面积高达3 000万亩，有些地方甚至超过了35%。［19］面对大城市的高房价，多数农民工没有财力买房，家庭难以团聚，只能在城市临时住所和老家之间来回流动，造成劳动力城镇化与消费者城镇化的分离，而这种分离式的城镇化时刻隐藏传染病传播的风险，一旦发生，就会给经济社会发展带来巨大危害。

三、以系统集成制度创新加快农民工市民化进程

图5 2003—2018 年农村居民人均财产净收入和占比变化

新冠肺炎疫情危机促使我们反思：要立足我国社会矛盾的新变化，从实现国家治理体系和治理能力现代化的大目标出发，加快推进人口城镇化进程，让农民工成为历史，是摆在新冠肺炎疫情后面临的治理大考。赢得这场大考，需要加快破除城乡二元制度，重点是系统集成地推动户籍制度、基本公共服务制度、土地制度三大制度改革。“十四五”期间，这三大制度改革如果成效明显，制约城乡融合发展的很多体制机制性问题将会迎刃而解，“农民工”这一存在近半个世纪、带有浓厚城乡二元特色的用语将成为历史。

（一）以农民工市民化为重要目标全面实施居住证制度

2014 年6 月，习近平总书记在中央深化改革领导小组第三次会议上指出：“推进人的城镇化重要的环节在户籍制度，加快户籍制度改革，是涉及亿万农业转移人口的一项重大举措。”户籍制度改革不应是原有制度框架下的修修补补，而是以全面实施城乡统一的居住证制度代替传统的具有鲜明等级化、行政化、身份界线的户籍制度。

1.户籍制度存在的历史条件和现实需求发生重大变化

第一，我国已经跨过刘易斯拐点，进入劳动力人口总量负增长时代。根据第六次人口普查数据和《中国人口和就业统计年鉴2018》数据，2010年，我国16～59岁适龄劳动人口达到峰值9.4亿人。预计到2020年将降低到9.1亿左右。进入劳动年龄人口总量负增长时代，需要加快城乡二元户籍制度改革进程。否则不仅劳动力红利会加快消失，还会产生农民工被动返乡的“逆库兹涅茨现象”。第二，机器替代劳动力的进程在加快，户籍制度改革需要提速。如果等到失业问题比较突出、大量劳动力被机器人替代的时候再下决心推进户籍制度改革，难度更大，风险更大、成本也更大。第三，新冠肺炎疫情过后，加快户籍制度改革是一个好时机，社会需求强烈。痛定思痛，不能再迟疑，要尽快剥离附着在户籍上的福利制度，尽早取消传统户籍制度。

2.全面实施居住证制度的现实基础

第一，在以人为核心的城镇化理念下，居住证制度设计标准发生了深刻变化，这突出表现在户籍制度与居住证制度背后的“含金量”在趋同，差别逐渐缩小，这为“十四五”期间在全国范围内建立城乡统一的居住证制度奠定了重要基础。第二，基本公共服务均等化进程在加快。从各地情况看，城乡居民享有的子女教育、基本社会保障、基本医疗卫生、大病保险、职业培训、法律援助等基本公共服务水平持续提高，覆盖范围不断扩大，为“十四五”时期全面推行城乡统一的居住证制度创造了有利条件。第三，信息科技手段提供技术保障。总的来看，未来我国完全有条件利用大数据等现代信息技术，以个人身份证号或者社会保障号为主要标识，形成全国统一的居住证管理和服务制度，用居住证对城乡居民记录一生、管理一生、服务一生。

3.关键在于建立激励相容的改革机制

户籍制度改革越来越触及深层次问题，难点是基本公共服务支出责任更多地落在地方政府的头上。由于地方政府支出责任不对称导致激励不相容，难以真正调动地方政府为农民工提供公共服务的主动性。为此，未来户籍制度改革的目标和思路需要大调整，既要分步骤、分阶段放松落户限制，也要创造条件建立中央和地方改革激励相容机制，让地方政府有动力、有激励、有财力加快推动户籍制度改革。

（二）建立健全城乡统一的基本公共服务制度

“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度”是十九届四中全会作出的重大战略部署。要把基本形成城乡统一的基本公共服务制度作为“十四五”规划的硬约束指标。

1.加快建立城乡统一的社会保障制度

按照“完善社保体系，统一制度设计，提升保障水平，提高统筹层次，坚持量力而行，加强财力保障”的总体思路，加快建立城乡统一的社会保障制度。打破区别城乡身份的社会保险制度设计架构，推进无差别的城乡社会保障制度逐步接轨。也就是说，保障水平短期内很难实现完全均等，但制度必须统一，统一制度下可以分成不同档次，城乡居民可以根据个人能力、意愿选择高、中、低参保档次。

2.推进城乡公共财政支出均等化

第一，以城乡人均公共财政支出均等化为目标，以基本公共服务投入为重点，尽快弥补农村基本公共服务投入的欠账，尤其应当把教育、医疗、养老作为农村基本公共服务发展的重点。第二，加快形成县级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。在加大对省级财政转移支付力度的同时，要按照“缺口上移、财力下移”的原则，加大对县级政府的一般性转移支付力度，保障县级政府事权、支出责任和财力相适应，提高县级财政对农业转移人口基本公共服务供给的财力保障。第三，完善基本公共服务转移支付制度。进一步提高一般性转移支付的比重，降低地方配套比例，争取到“十四五”末期，一般性转移支付占比不低于75%。在明确各级政府基本公共服务支出责任的基础上，尽快建立起公式化、集中化的转移支付制度。

3.以公共资源配置均等化为重点加快发展中小城市和小城镇

我国中小城市和小城镇发展滞后与公共资源短缺直接相关。要着力改变公共资源配置的“三个向上集中”，即改变公共财政资源向上集中，土地指标分配向上集中，公共服务资源向上集中。要按照“四个优先”的政策取向，即优先考虑各级干部配备，优先满足各类要素配置，优先保障各项公共财政投入，优先安排各类公共服务，加大中小城市和小城镇公共资源配置，增强中小城市和小城镇的产业竞争力、就业吸纳能力、生活便利程度和优质公共服务的可获得性。

（三）关键是落实农民土地财产权，让农民工带着财产进城

提高农民工市民化能力和意愿，打破农民工作为劳动力城镇化与消费者城镇化相分离的城镇化模式，关键是以落实农民土地财产权为重点，改革权利不平等的城乡二元土地所有制结构。

1.从法律上明确农民土地使用权属于物权

明确并强化农民对土地的用益物权主体地位。把农村土地使用权的“长期化、物权化、资本化”作为农村土地制度改革及相关法律法规修订的基本原则和立法、修法精神，从法律上明确农民土地用益物权主体地位。［20］在《中华人民共和国土地管理法》的第十二条及相关解释中增加：“赋予农村土地使用权人的土地用益物权，使用益物权人对土地使用权依法享有占有、使用、收益的权利。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”

2.从法律层面明确农村土地承包关系长期稳定不变

从十五届三中全会明确首次“赋予农民长期而有保障的土地使用权”，到十九大报告进一步强调“保持土地承包关系稳定并长久不变”，再到2019年11月《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》发布，21 年来，“长久不变”是党和国家关于农村土地承包关系的基本精神。按照“长久不变”的立法原则，将《中华人民共和国土地管理法》第十三条“家庭承包的耕地的承包期为三十年”等相关条款，修改为“保持农村土地（指承包耕地）承包关系长期稳定不变”；将《农村土地承包法》第二十一条中的“耕地的承包期为三十年”等条款，修改为“保持土地承包关系长期稳定不变”。

3.以“三权分置”改革为契机巩固承包权，放活经营权，放开使用权

深化“三权分置”改革的关键是使用权的适度放活，解决农民财产权利僵化的突出问题。一是推进土地承包管理模式由合同管理向物权化的“权证管理”转变，增强法律效力，以物权化管理制度保护农民土地承包权益，增加农民财产性收入。二是深化承包地“三权分置”改革，加快农村承包地流转，推进农地规模经营，把使用权搞活，由此吸引城市资金、人才、技术进入农村，实现城乡资金、产业、技术、人才的双向互动。三是在土地用途和规划管制的前提下，引导工商资本、人才、技术下乡，允许农村集体经济组织以外的成员依法获得农村集体土地的承包经营权，促进农业产业链的延伸，提高农业生产效率，提高农民工资性收入、经营性收入和财产性收入。

4.以扩大产权结构的开放性为重点深化农村宅基地制度改革，赋予农民宅基地使用权的完整产权

我国现行《物权法》《土地管理法》《担保法》等法律法规尚未赋予农民宅基地及其住房完整的用益物权和担保权、抵押权，并严格限制宅基地流转范围和取得宅基地的成员资格，这实际上否认农民宅基地及其住房的商品性质，不仅抑制了农民财产性收入的增加，也阻碍了城乡融合发展，双向互动。顺应城乡人口双向流动的大趋势，以有序扩大农村宅基地产权结构开放性为重点，［21］6以赋予农民宅基地使用权完整财产权为目标，允许宅基地在符合城乡统一规划前提下进入市场，以此盘活闲置宅基地，提高农村宅基地使用效率。一是推进农民宅基地与城市住房建设用地同权同能改革。基本改革取向是以财产权赋权交换福利分配权。［17］22［21］8逐步弱化宅基地的福利分配的属性，赋予农村宅基地及其住房包括占有、使用、租赁、抵押、转让、收益等完整的财产权权能。二是探索推进宅基地所有权、使用权、资格权“三权分置”。进一步落实宅基地及地上附着物的集体所有权，全面保障宅基地及其地上附着物的成员资格权，并适度放活农民宅基地及房屋的使用权、抵押权和流转权。切实推进农村宅基地确权颁证登记工作，让农民拿到与城市居民同等“含金量”的房地产证书。三是突破只允许宅基地使用权在本集体经济组织内部流转的限制。在严格规划管理和用途管制的前提下，尽快建立开放竞争、统一有序的宅基地使用权流转（交易）市场；允许农户将住房相关权利（抵押、担保、出租和转让权等）给集体以外的人员，并允许房地一体流转而产生的宅基地使用权转让。同时，要做好流转的监管，严禁用农村宅基地建别墅和私人会馆，防止炒作、防止投机。

5.按照市场决定资源配置和更好发挥政府作用的大原则，在用途严格管制和严格规划执行的前提下，实现同地同权、同等入市、供求决定价格

尽快建立公开、公正、全国性交易平台，制定统一的交易办法和制度，实现不同所有制土地权能相同、主体平等参与竞争，不同权属的土地，在建设用地方面应统一推向市场，让市场决定其价值高低；对于其受益群体，应按国家相关法律、法规均等对待。