疫情防控对空管业务连续性管理的挑战及应对策略

□ 民航局运行监控中心 李 哲/文

自2020 年1 月下旬新冠肺炎疫情在我国大面积爆发以来，给我国航空运输业带来了非常大的冲击，这也对空中交通管制的业务连续性管理（BCM）提出了巨大的挑战。随着计算机技术的不断发展和应用，空中交通管制技术的运行模式发生了翻天覆地的变化，计算机运用到工作中在极大地提升效率、节省成本的同时也带来了风险。空中管制技术对信息技术的高度依赖，使得信息系统一旦出现故障，就会导致个别甚至是一系列的业务被迫中断。

“9·11”事件以后，各国政府开始持续关注BCM 的实施和应用，并制定了一系列相关的国家标准与规范。英国标准协会发布BS25999-2，在100 多个国家得到实践，并在43 个国家获得认可，后被ISO 22301 取代。澳大利亚标准化组织发布HB211、HB292、HB293 三个关于BCM 的使用手册；加拿大标准协会制定覆盖应急管理和业务持续规划的CSA Z1600 标准。在学术研究方面，无论从BCM 理论中的三个层面的标准和原则，分析将重大疫情纳入业务连续性管理的必要性；还是用定性的方法研究基于PDCA 持续改善的BCM 实施框架；或是将定性的框架和量化标准结合起来，提出强化的BCM风险评估框架，有效地处理了风险评估和管理过程。由于BCM 具有很强的实践性，部分BCM研究主要着眼于案例分析，这些案例涉及各种不同行业的广泛应用。

中国的BCM 应用和研究都相对较晚，早期的BCM侧重于信息技术及信息系统层面的应用，后来，石油、煤矿、民航等行业相继引入BCM的理念，根据BCM 理论和对容灾方案的研究，提出了数据中心容灾系统的建设方案。在行业层面，我国民航于2016 年发布信息公告《业务连续性管理，突发事件应急管理实用工具》（IBGO-2016-001），将业务连续性管理介绍给民航相关企业。此后，民航局安全能力建设基金项目《业务连续管理新技术在民航应急管理中的研究》（2017 年）、《运输机场业务连续性管理体系标准化建设研究》（2019 年）获批准并在民航行业开展相关研究，探讨业务连续管理新技术在民航行业的具体实践，为民航建立基于业务连续性管理的管理模式提供理论支持和技术准备。

加强业务连续性管理是完善空中交通管制应急体系的重要内容

业务连续性管理是对组织可能发生的中断事件以及中断事件可能对业务运行产生的影响进行识别，实现组织业务连续性的一整套管理过程，该过程为组织做好处置妨碍其目标实现的中断事件的准备以保护组织的资源、形象、创造价值的活动和重要相关方的利益提供了框架。BCM 可以有效应对运行中断事件，建立应急响应、恢复机制和管理能力框架，保障持续运行的一整套管理过程，包括组织架构、方法、标准和程序，其涉及面广、技术性强、工作量大，是一项系统性工程。

业务连续性管理应用“策划（Plan）—实施（Do）—检查（Check）—改进（Act）”（PDCA）模型来开展，通过策划、建立、实施、运行、监视、评审、维护和改进来保证组织业务连续性管理系统（BCMS）的有效性。图1 说明了BCMS 中以相关方的业务连续性管理要求作为输入，通过必要的措施和过程，达到满足这些要求的连续性结果。

疫情防控给空中交通管制业务连续性管理带来挑战

空中交通管制部门作为重要的航空运输保障机构，在疫情期间秉承家国情怀，全力保障抗疫医疗团队、防疫物资安全高效抵达目的地。在前期，各管制部门制定业务连续性管理办法，构建业务连续性管理组织架构，开展运行影响分析与风险评估，建立健全业务连续性计划与应急预案体系，有效推动了全面风险管理体系的完善。此次突发疫情从多个维度对空中交通管制运行活动产生影响，如何在不确定的环境下确保人员、物资的安全运输，成为对空中交通管制业务连续性管理能力的一次重大考验与挑战。同时，疫情的突发也暴露出了空中交通管制中应急的短板。

（一）应急机制尚不完善

疫情期间，全国各管制部门员工众志成城，共克时艰，依靠多年来处理突发事件的丰富经验，有效保障了空中交通运行总体稳定，但突发状况下保障高效运行的业务连续性应急管理机制尚不完善，在应急管理组织机构的构建、业务连续性计划和业务连续性应急预案体系的改进、业务连续性演练的覆盖范围与开展频次上，都需要通过持续改进，不断提升应急管理水平。

（二）办公资源需求巨大

此次疫情对全国空中交通管制部门的业务连续性资源保障产生了一定压力。一是管制大厅资源方面，备用办公场地是否充足是决定管制员能否在岗位突发疫情，其余未感染肺炎人员持续工作的关键，部分疫情灾区为确保防疫效果采取了全员封闭措施。但从长远看，更多备用管制大厅的建设与补充显得尤为重要。二是在管制模拟机资源方面，疫情期间，由于管制场所和模拟机通常在同一座办公楼，或者管制员和机长模拟机席位在同一房间，为了确保防疫安全，暂停了部分管制员模拟机培训或者减少模拟机培训次数，这对疫情恢复后航班量的急剧增长以及管制技能的恢复产生一定影响。

（三）业务连续性演练需增强针对性

开展业务连续性演练是检验应急预案体系最有效的手段，“9·11”事件让各个领域的企业因为是否具有BCP 或BCP 完备与否而呈现出了“同命不同运”的巨大差异。投资巨头摩根·史丹利公司在世贸中心受灾极为严重，但公司立即启动BCP，事发次日便在新泽西州的灾难备份中心恢复了正常业务运转。与此对应的是，数百家企业在遭受突然灾害后，由于缺乏BCP 货物和计划不完备而在事发后两年内纷纷倒闭。在部分管制单位过往的实际运行中，更多的侧重开展日常突发状况的专项演练，对于全国性突发事件的演练经验较少，而此次疫情对管制指挥影响小，对于人员与场地资源影响更大，需要在日常管理中增强对全国性突发事件的关注度，有针对性地开展桌面演练与模拟演练，根据演练结果持续改进应急预案体系，提升应急管理能力。

加强空中交通管制业务连续性管理的对策

“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱”。疫情是危机也是转机。此次突发疫情虽然引发了巨大的负面影响，却也为空中交通管制运行提供了建立完善业务连续性管理体系的契机。国内各地区空管局在新冠疫情期间制定了业务连续性措施（如表1 所示），包括人员防控、场所保障、设施设备保障等方面，为应对疫情威胁、降低灾害损失，确保空中交通管制服务顺利开展提供了有效借鉴。

我国民航空管单位在疫情期间的业务连续性安排，可得出如下启发：

表1：各地区空管局应对新冠疫情的业务连续性措施

（一）从疫情防控中汲取经验，完善业务连续性应急管理机制。要严格按照监管要求，持续完善空中交通管制业务连续性应急管理相关制度，吸纳合理做法，摒弃冗余手段，优化完善业务连续性总体应急预案与交通管制专项应急预案，做到业务部门、技保部门、后勤保障部门的应急预案有效衔接，为运营中断事件应急响应与处置提供科学合理的流程与机制，保障运行持续稳定。针对各重要运行，要定期、及时开展重大风险场景下的业务连续性桌面演练和模拟演练，保证空中交通管制在面临重大风险时有足够的处置能力，同时检验专项应急预案的合理性和可操作性，检验现有应急准备能力建设，磨合协调响应机制，根据演练结果持续对应急预案进行更新和改进，进而对强化应急准备能力建设提出可行的规划计划和实施方案。

（二）持续推进业务连续性资源建设，保障业务持续运营的物质基础。只有根据实际需要持续不断地推进业务连续性管理资源建设，才能在管制运行中断事件的处置中更加游刃有余。一是各相关部门根据应急资源保障情况提出资源建设需求，在日常管理中建立更多的备用办公场所、备用办公资源等来满足对业务快速恢复的需要。二是完善重要信息系统的灾备建设，提升系统恢复能力，逐步补齐在信息系统发展与更新过程中产生的瑕疵，确保空中交通管制系统发生中断事件时可以及时切换。三是应从空管设备所提供服务的连续性为出发点制定相应的业务连续性规划，即应从各类主用设施设备提供服务的可连续性角度来考虑应急设施设备的建设，而不是从设备连续运行的角度考虑问题，其原则应为每一个主用设备提供的服务都确保有支持设备能够提供，或有其他措施能够基本消除该主用设备服务中断后带来的影响。

（三）强化文化理念传导宣贯，使业务连续性管理真正融入管制文化。空中交通管制部门担负着保障旅客及货物运输安全的重大任务，肩负着社会稳定的重大责任，能否从容应对突发事件，迅速控制不良影响和防灾减损，既反映了政策性空中交通管理水平，也是履行社会责任，展现管制工作的实际体现。要对全行业进行业务连续性管理理念的传导宣贯，通过业务影响分析、业务连续性演练等日常管理工作开展及定期举办专项培训与讲座，不断加深全行业对业务连续性管理的理解，培养业务连续性管理意识，将业务连续性管理真正融入空中交通管制的文化之中，使之成为全行业员工主动参与的自觉行为。

业务连续性管理是社会化进程中，应对各类突发事件保持组织各项活动正常进行的产物，体现了新时代各类突发事件应对特征，契合我国社会主义安全发展理念和安全生产实践活动。与传统安全管理理论实践及方法相比，业务连续性管理体系更加全面系统考虑运行与社会的关系，把安全运行纳入整个社会发展的公共安全体系，更加适应了社会化大生产的发展需要。特别是这次新冠肺炎疫情，对管制乃至整个社会造成的业务连续性冲击，为我们强化应急准备能力建设和做好业务连续性管理提供了难得的机会。

业务连续性管理从提出以来，其内涵及要求也在不断变化和完善。由于社会制度、文化及国情的不同，我们不能完全照搬西方的业务连续性管理体系模式或固守某一行业的经验做法，应该以业务连续性管理原理为基础，探索建立起与我国社会主义安全生产和安全发展理念相适应的业务连续性管理体系运行模式，以总体国家安全观和公共安全体系建设来指导安全生产实践。