合肥市地下空间发展与综合利用探讨

叶耀斌，蒋春英

（1肥东县自然资源和规划局，安徽 合肥 231600；2安徽合正建筑安装工程有限公司，安徽 合肥 231600）

习近平主席提出“向地球深部进军是我们必须解决的战略科技问题”，李克强总理指出“统筹城市地上地下建设，使城市既有里子也有面子”。地下空间具有许多不同于地面环境的特点，从常规地下管线、管廊、人防、停车等逐渐发展到地下商业、交通、仓储、公建等全面综合开发。发达国家城市地下空间历经数百年，发展比较完善。我国从深挖洞的民防工程开始，逐步发展到城市地铁、快速路建设、地下隧道建设的地下空间综合利用。加强地下空间的综合开发利用，促进城市整体空间形态的竖向优化，是城市发展的重要布局原则，不仅可以有效扩大城市空间容量，缓解城市拥堵，还可以节约城市建设用地，对保护地面景观环境以及优化城市功能布局均有重要意义。

1 地下空间发展历程

地下空间的发展有一个过程，要经过一个长期的时间积淀，不是一朝形成，一蹴而就。

1.1 古代地下工程的应用

我国地下空间利用最早记载于2500年前的《墨子》，《墨子·备穴》篇有开凿地道进行攻防作战的详细论述，进攻方穴土攻城，守军以穴攻穴的经典战法，“审知穴之所在，凿穴以迎之”。安徽亳州的曹操运兵道始建于东汉末年，为砖砌弧形穹顶隧道，总长8000多米，犹如地下长城，分单行道和双行道，还有上下双层和立体交叉等形式，至今仍然保存完好。历代帝王的陵寝都是大型地下工程的实践。

1.2 西方地下空间开发历程

欧洲主要国家现代意义上的城市地下空间建设起步于200多年前，以巴黎的下水道建设为标志，工业革命前为起步阶段，主要是建设市政公用设施，发展阶段以地铁和公路隧道建设为主，从起步、发展到成熟的阶段。美国和日本地下空间发展普遍有100多年的历史，通过地下轨道交通、市政公共设施的建设，解决城市膨胀带来的一系列问题，已形成完善成熟的城市地下空间系统，目前是再发展的时期。

1.3 新中国地下空间发展历程

我国地下空间的大规模建设仅有60多年的历史，历经起步、发展、成熟三个阶段。城市地下空间建设从深挖洞的民防工程开始，逐步发展到城市地下轨道交通、快速路、地下隧道、地下综合体建设的竖向空间立体综合利用。

①深挖洞时期（1949—1977年）。新中国建立后，国际环境错综复杂，为了国家安全需要，我国从“深挖洞、广积粮、备战备荒”开始，建设了大量的“防空洞”。但由于缺乏专业规划和科学设计，没有统一的技术标准和行业导则，仓促上马，同时受经济条件限制，工程质量普遍较差，使用效率低。

②平战结合时期（1978—1986年）。1978年召开全国第三次人防工作会议，提出了人防建设“平战结合”的方针，对现有人防工程加以改造和利用，新建设人防工程全部按平战结合的原则进行规划、设计和建设，将人防建设规划列入到城市规划的编制序列中，平战结合的人防工程为该时期城市地下空间资源开发利用的主体。

③与城市建设相结合时期（1987—1997年）。1986年全国人防建设与城市建设相结合的座谈会召开，提出人防工程平战结合建设的方向是与城市建设结合，人防与城市相结合进行统一规划，要从提高城市发展的综合效益来研究和编制。

④有序发展时期（1998年至今）。1998年起，地下空间开发进入新的时期。政府成为第一推动力，由政府主导推动，结合轨道交通进行地下空间建设。

1.4 国家和省级政策及推动措施

1.4.1 国家层面越来越受重视

1997年12月原建设部颁布《城市地下空间开发利用管理规定》，明确提出城市地下空间规划是城市规划的重要组成部分。

2005年确立了国家技术标准《城市地下空间规范》研究课题，集中国内主要的研究和设计单位进行研究。

2016年出台《城市地下空间开发利用“十三五”规划》，进一步明确了地下空间开发任务。

自然资源部《节约集约利用土地规定》（2019年修订）提出“鼓励充分利用地上、地下空间”。

2019年4月，国家印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，提出“加快推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权，促进空间合理开发利用”。

1.4.2 安徽省的推进

2012年，出台《安徽省城市地下空间开发利用规划编制审批办法》，提出进一步规范和指导城市地下空间的开发和利用。

2014年，安徽省被住房和城乡建设部和国家人防办确定为城市地下空间规划建设、管理研究的试点省之一。着手进行《城市地下空间暨人防工程综合利用规划》的探索编制，安徽省创新规划编制方式，将城市地下空间的开发利用规划和人防工程的建设规划“两规合一”。《规划》是针对地下空间资源的综合性和系统性的规划，规划编制内容涉及公共服务设施、市政公用设施、城市综合交通、绿地、综合防灾、历史文化保护修复等多个专项规划。

2014年，安徽省住建厅出台《城市地下空间兼顾人民防空工程设计标准》和《关于加强城市空间综合利用的指导意见》，提出探索城市空间综合利用的新途径，统筹规划地上和地下空间资源，功能优化配置，提高城市的综合承载能力和城镇化发展的质量。提出在2015年各地市编制完成城市地下空间的利用规划。提出拓展地下空间，变电站、换热站等设施挪到地下，将传统设置于地面的公共服务配套设施等向地下延伸，城市空间资源实现再造与增值。

2015年安徽省住建厅、省人防办联合组织编制《城市地下空间暨人防工程综合利用规划编制导则》。印发《实施办法》和《审查程序》等配套法规，冲破条条框框的限制。各部门协调配合，推进“两规合一”实施。提出将地下30m内为开发重点，皖北平原、江淮丘陵地区城市，重点研究0～30m地下空间的开发利用，保护控制深层地下空间，为城市远期的规划建设预留地下空间资源；沿江地区城市，地下空间开发利用重点是研究0～10m浅层开发，适当拓展到次浅层；皖西山地、皖南山地地区城市，地下空间开发利用重点是研究地下0～30m地下空间开发，适当拓展深层地下空间开发。

2017年，安徽省政府率先提出推行城市地下空间规划融入国防考虑，将城市地下空间规划与人防规划联合编制，合二为一。

2 中国地下空间发展状况

2.1 我国的轨道交通建设世界领先

图1 地下空间发展总体格局

2.2 地下空间规划编制

地下空间规划编制需求明显增加，到2018年共有95个城市（县区）完成城市地下空间（含人防）规划编制项目145个。

2.3 地下空间发展格局

中国城市地下空间发展已形成“三心三轴”的发展结构。其中的“三心”是指地下空间发展的核心区，即长三角、京津冀和珠三角城市群；“三轴”是指沿江发展轴、东部沿海发展轴和京广线发展轴。地下空间发展综合实力前10名的城市(南京、上海、杭州、北京、广州、深圳、成都、武汉、厦门、苏州)，8 个位于“核心区”，9个在“三轴”上。西部地区地下空间建设相对滞后，东西部发展不平衡。

2.4 地下空间发展动力特点

现阶段中国地下空间发展有很强的源动力，既有高效的政策力度，也有巨大的功能需求和市场驱动。中国地下空间开发利用正逐步由粗放管理向精细化管理转变。

图2 长三角城市群空间格局（合宁双城都市圈研究）

2.5 综合管廊热度降低

综合管廊经过几年的膨胀式发展，成效显著，试点城市基本达到预期目标，但已建成廊道的管线入廊使用率较低，目前还不足20%，现阶段管廊的建设热度有所降低。

2.6 地下物流产业逐步形成

管道物流迅速普及，真空垃圾收集系统作为“轻型”地下物流的代表，已成为中国地下基础设施高质量发展典范。

3 青岛等先发地区的成功经验

2019年7月为地下空间课题研究需要赴青岛，实地考察调研地下空间综合开发利用状况。青岛市随着地铁、综合管廊、停车场等工程的实施，地下空间开发利用进入一个高潮时期。到2016年底，地下空间开发总量约4000万m，开发利用呈现出深度化、多元化的发展趋势，由人防工程逐渐向轨道交通、地下道路、市政设施、商业服务、仓储物流等多个领域拓展。

①政府主导推动建设。我国地下空间发展较好的城市，综合开发多集中在政府主导重点开发的中心区或枢纽地区。结合轨道交通重点开发，围绕综合枢纽建设的相对紧凑且成规模的中心，有密集轨道站点覆盖的城市老商业中心或商业街。

②结合地面建筑布局。对结合地面建筑进行开发建设的地下空间 (结建式)和与地面建设分离独立进行开发建设的地下空间（独立式），权属管理进行明确，“分层设权、分开出让、分层定价”。

例如，在对某些正常的大脑电模式发生应答时，突变小鼠大脑中一些突触体图仅仅是若隐若现的，而另一些则变得异常强烈。

③成立高效能领导小组。领导小组全面负责全市地下空间决策管理，协调各方利益冲突，建立健全城市地下空间管理的长效机制，明确地下空间开发利用的管理主体及各自职责、权限，完善地下空间开发、利用和管理的相关制度。

④鼓励社会资本参与。鼓励社会资本参与空间开发，合理确定供地方式，构建多元化的行政激励体系。政府、社会与开发商共同建设等投资模式。坚持“谁投资、谁受益”的原则，广泛吸引社会资本参与，丰富市场机制下多元化的投融资建设模式。

⑤促进地下空间互连互通。地下道路规划设计通过设置匝道、区域环廊等形式，与重要节点的地下空间进行连通，统筹谋划地下空间的综合利用。将地铁、人防、停车场、管廊、商业服务建设紧密结合、通盘规划。

⑥军民融合发展。改造老旧人防设施，将平战结合以及人防地下空间的开发利用作为军民融合发展的突破点，创新军民融合地下空间的开发利用模式，有效、合理配置地下空间资源，提高整体建设效益。

⑦结合城市更新统筹利用。出台老城区地下空间的鼓励政策，充分利用地下空间治理交通拥堵、停车困难、公共服务设施不完善等城市病，促进城市功能更新和特色风貌保护，以地铁建设为核心统筹地下交通基础设施，以市政管线及综合管廊建设为核心统筹市政公用设施，以人防设施建设统筹地下公共服务设施。

4 合肥市地下空间发展状况

4.1 城市地下空间总量

合肥市地下空间建设包括地下停车、人防设施、地下通道、地下综合体、地下商业设施和市政基础设施等，主要是以地下停车和人防为主，地下商业设施还处于起步阶段。2012年底，合肥市区地下空间开发规模达900万m，其中人防工程建设总量261万m，地下停车设施建设总量约702万m，其他地下配建设施约166.5万m，地下商业设施约31.5万m。目前主城区地下空间总规模已超过2000万m，地下综合管廊已形成廊体54.69km，合肥市轨道交通已开通运营3条线路，运营线路总里程达89.54km，预期到2020年末将开通运营5条轨道交通线路，总运营里程164km。合肥市的地下空间分布呈现两种趋势：一是沿城市主干道的点状分布趋势，二是在城市发展重点地区呈片状发展的趋势。

图3 合肥市地下空间规划总体结构图

图4 合肥市轨道交通规划

4.2 地下空间开发进入快速增长期

一般认为，一个国家和地区的人均GDP达到500美元以上时，城市就有了开发利用地下空间的需求；人均GDP超过2000美元时，城市地下空间的开发利用就会向更大规模、更高水平发展。2019年合肥市GDP总量超9400亿元人民币，人均11.56万元（1.65万美元），对于地下空间的大规模开发和高水平发展，合肥市已完全具备经济实力与建设条件。2008—2012年合肥市地下空间建设规模增量150～200万m/年，且呈加速发展的趋势，潜力巨大。随着合肥重点功能地区、轨道交通的快速建设运营，合肥将有更大的地下空间建设需求。随着合肥市地下空间开发的快速推进，老城区的一些重点地段地下空间开发越来越受到重视，地下的空间综合开发利用是城市立体化发展的必然结果。

4.3 地下空间发展契机

地下空间的综合利用是城市立体化再开发的必然结果，解决城市交通矛盾是地下空间利用的重要动因，争取最大的综合效益是地下空间利用的主要目的。地下人防设施和地下停车设施是地下空间建设的重要抓手。地铁建设是地下空间发展的重要推力，地铁成网之后，对城市地下空间开发利用有重大的推动和促进作用。结合地铁站、枢纽站引导地下空间的开发建设，打造地下商业街、地下交通干线，布局人行和机动车交通流线，将人行主流线移至地下。城市更新需要不断地提升城市品质，对功能进行更新，也是地下空间开发的重要契机。城市的公共安全也是倒逼地下空间发展的一个重要因素，包括抗震、人防、地下管线的安全。

5 合肥市地下空间规划

5.1 地下空间开发利用被提升到战略性高度

合肥市委市政府对地下空间发展高度重视，批示大力推进地下空间与地上空间统筹协调发展，并于2013年组织编制了《合肥市地下空间规划》。规划范围为合肥市主城区（141各组团），总面积1220km，其中规划的重点区域为887km。规划提出至2020年，市区地下空间建设总规模2500万㎡，其中新增地下空间建设规模约1600万㎡，年均增长约200万㎡，人均5.0㎡。

5.2 六大城区战略

合肥地下空间规划以先定规则再定空间，落实近期、引导远期为总体原则，立足于协调城市总体规划与各专项规划，统筹地面与地下建设，对接控规编制，指引规划实施。规划提出创建立体城区、生态城区、智慧城区、品质城区、安全城区、和谐城区六大战略。重点控制市级、片区级中心的公共地下空间开发利用；规划对各重点开发区的地下开发建设重点、地下开发规模、地下主要功能配比等提出控制引导要求。

5.3 近期战略和远期目标

《规划》提出近期结合轨道交通进行地下空间的建设，着力推进轨道站点周边的连通和整合，形成地下空间的骨架网络，结合重点地区老城改造的规划建设，充分整合地上、地下的空间资源。规划远期注重地下竖向分层和地下立体综合开发，打通横向空间，地下工程与地面建筑协调统一，初步建立与城市发展相适应，与地上空间开发相结合，以轨道交通为骨架网络，由地下交通设施、地下市政设施、公共基础设施和防灾减灾设施组成的现代化复合型的地下空间综合开发利用体系。

5.4 市域总体布局

按合肥市“1331”战略规划的城市格局，把主城区范围（含肥东、肥西城区）作为重点开发区，以具体的地下单体项目为点，轨道交通为线，各级地下中心公共空间为面，形成“点、线、面”相结合的城市地下空间结构。将巢湖市、长丰县、庐江县作为积极开发区，以具体项目和地下公共空间组成“点、面”结合的地下空间结构。合巢、庐南、空港产业新城为适度开发区，以重点地下单体工程项目的点状布局结构为主。环巢湖地区为限制开发区。

5.5 竖向分层布局

一般地区以浅层开发为主（0～15m），布置地下停车、人防、交通集散、公共通道、商业服务功能，道路下的设置市政管线（廊）、步行通道等功能。重点地区利用深度达到中层（-15～30m），设置停车、人防、交通设施等，在城市道路下布置轨道交通、地下道路、地下物流等功能。远期部分重点地区开发深度可达-30m以下的深层，作为轨道交通线路和公用设施干线设施的战略预留空间。

6 合肥市地下空间发展存在的问题

目前国家和省级层面法规滞后，没有形成完整的法律体系，地下空间的相关规定分散在各个法律条文和规章制度中，地方法规没有形成系统，不成体系，不全面、不均衡，需要各省市结合实际完善地方地下空间利用的法律法规工作。

①基础薄弱，管理分散。城市建设长期以来只重视地上建设，忽视地下建设，地下空间的发展比较滞后。地上承载太多功能，导致地面空间侵占严重，挤压生态空间，加剧城市拥堵。地下管线管廊、市政基础设施不足，未按标准建设，建设质量离散性较大。合肥市地下空间建设虽具备一定的规模，但没有形成整体系统，缺乏统筹布局。

②主管部门众多，规模和权属不明确。城市地下空间的主管部门众多，且各自为政、条块分割，包括自然资源、人防、住建、交通、经信、轨道、燃气等，各种管线管道产权既有属于政府部门的，也有属于社会的、企业的，不同部门相互间缺乏统一协调措施。地下空间根据功能不同隶属于不同的主管部门，部门间沟通渠道不畅，缺乏统一管理措施，档案资料未实现统一集中管理，制约地下空间的建设。总量规模未进行资源调查汇总整合，总量模糊不清，数据不完整，档案资料未实现集中管理，没有建立城市的三维数据模型。

③功能不全，效率不高。城市地下空间综合利用不够，功能发挥不足，以点状分布为主，多布置在新建小区和大型公共建筑地下，分布零散且不成体系，一般为单层利用，功能主要是停车和人防。大型的地下综合体和商业仓储设施、市政公用设施等发展滞后，严重拥堵的合肥市，地下快速路建设还是空白。很多地下人防设施、停车场和大型建筑的地下室等设施陈旧，管理混乱，利用效率不高。地下空间主体各自为政，各个地块均独立建设，缺乏横向的沟通对接，没有通盘考虑和全局意识，地块之间缺少整合连通措施，没有为将来的互连互通预留空间。

④规划不系统，利用管理缺位。地下空间规划未纳入城市总体（国土空间）规划体系，现有地下空间规划较陈旧，编制较粗略，可操作性不强，未有效实施。当前合肥市鼓励地下空间开发建设的政策支持力度不够，产权不明晰、管理不规范，地下空间开发缺少有效引导和科学开发模式，也缺少统筹协调的管理机构和分工机制，后续相关工作的查询、维护等难度较大。

⑤老旧设施存在安全隐患。很多存量防空洞等地下设施因建设年代久远，原本建筑质量就不高，且年久失修，长期无人管理，存在安全隐患。这些老旧地下设施废弃闲置，很多处于失控状态，甚至有塌方可能，安全问题不容忽视，也容易引起社会治安问题。

7 解决路径及思路

①优化顶层设计，完善规划体系。建设地下空间必须有一系列的规章制度和技术标准，需要完善相关政策法规和标准导则，优化规划体系，指导城市地下空间规划的编制和实施。采用“部门协作，突出协调，专家领衔，公众参与”的管理模式。组建联合办事部门，由自然资源和规划部门牵头组织，住建、人防等专业部门充分合作，广泛吸纳各方面的建议和意见，确保规划的科学性和可操作性。总规层面、控规层面和专项规划层面分别落实和细化，确定地下空间合理开发规模的建设时序。为城市地下空间开发定规则、定空间、定规模、定目标、定时序，落实近期引导远期。将地下空间占地范围、起止深度、规划用途等列入规划设计条件。

②进行资源调查，建立大数据平台。对各市地下空间的工程适宜性、资源适建性进行评价，对资源开发潜力进行预测，全面评估资源和测算需求。进行价值分析，对城市地下空间资源从自然资源条件、工程地质条件、水文地质条件、地下空间现状和城市建设情况等进行全面分析和计算，建立城市三维模型，对地下空间资源质量建设适宜性进行综合评价。进行已建地下空间资源调查，摸清家底，建立地下空间三维数据库和大数据平台，优化立体城市模型，实现地下空间安全在线监测和实时管控。基于GIS平台，完善数据信息系统，建立可查询、可统计、易扩展的城市地下空间信息系统，纳入城市地理空间公共信息数据库，实现资源共享。

③理顺管理机制，创新建设模式。整合全市地下空间相关建设主体，解决主管部门“九龙治水”局面，明确各自的职责权限，成立统一领导机构，协调运行模式，优化规委会、地下空间委员会和专家咨询组的工作机制，充分体现科学性和权威性。修改完善地下空间土地使用权出让方式，按结合地面建设与独立建设两种形式，明晰开发界限和确权登记，建立三维权属体系，明确地下空间出让金征收办法。地上地下一套指标体系，实现一体化，构建一个库、一平台、一张图，一次许可。地下空间建设根据地块特点分别采用独立开发模式、组合开发模式、集群开发模式。重点项目和深层开发必须由政府主导，浅层地下空间鼓励社会主体建设，吸引民间资本参与，商业项目鼓励民间资本参与，采取市场化运作，谁投资，谁受益。实现城市立体综合开发，促进地下空间更深层次的利用，由地下综合体，逐步建成地下街和地下城。

④统筹地上地下建设，实现一体化发展。地下空间建设结合地面建设进行布局，“地上地下并重”，统筹考虑地上地下，综合考虑地面条件和环境因素等。城市快速发展期也是地下空间建设的机遇期，需要高度重视地下空间建设的紧迫性和必要性。建设的基本时序是先地下、后地上，结建式地下空间与地面建设“统一规划、统一设计、统一实施、统一管理”，并同步设计、同步实施，同步投入使用（四统一、三同步），实现地下空间的可持续发展和永续利用。鼓励相邻地块沟通合作，规划建设允许地下空间适当突破权属边界，灵活退让要求，鼓励互连互通和资源共享，形成集聚效应。

⑤结合城市更新，改造老旧设施。随着城市地面建设完成，城市框架和格局就已基本固定，此后再建设地下空间将付出数倍的代价。在城市老城区进行基础配套设施升级改造过程中，同时考虑地下空间同步建设，结合城市更新统筹考虑，优化完善地下空间布局，促进公共配套设施的地下化。改造修复老旧人防设施等闲置地下空间，完善消防、安全设施，优化功能配套，作为停车、仓储、服务等使用，定期进行安全检查，人防设施注重平战结合利用，以发挥更大效益。

⑥因地制宜建设，规范分层利用。根据县市区位的资源禀赋和生态格局，结合地质条件和地下泉水脉络等，以及人口规模和经济发展水平，主城区和各县市采取不同的发展政策。主城区等拥堵地区重点开发，强调综合利用；其他县区分别采取积极开发、适度开发和限制开发措施，强调集约利用；对巢湖等温泉地区、地质断层区域和生态敏感地区，严控地下开发规模，强调资源保护。科学划定适建区、限建区和禁建区。竖向控制遵循分层设权、分层利用，立体综合开发原则，确定竖向避让原则。不同深度地下空间，立法规范。竖向分层遵循“分层开发、分布实施、统筹协调”原则。地下空间浅层（10m内）鼓励社会主体建设，布置各种管线管廊、停车场、人行通道、商业和公建配套设施；次浅层（10～30m）严格管控，由政府主导规划建设，其中-20m左右优先考虑地铁和地下快速路建设；城市深层（30m以下）地下空间作为战略性预留资源。

⑦保护生态环境，提高防灾能力。保护资源、合理开发，实现地下资源持续发展和节约集约利用，建成舒适安全的地下空间内部环境和居住品质，让人感觉不到地上地下的差别。促进地下空间开发与生态环境相协调，完善城市定位和功能控制，结合海绵城市建设，留足渗水空间，涵养地下水资源。合理开发水域和绿地的地下空间，减少对自然生态和人居环境的负面影响。结合地质防灾和生态保护进行空间布局，强化灾害预警机制。

⑧加强地下空间人才的培养。高校开通相关专业，培养紧缺的地下空间规划、建设、管理专业技术人才，加强校企、校研、研企合作。鼓励科研院所和高科技企业开发相关应用软件，为促进地下空间有序开发提供智力保障，提升城市更高层次竞争的软实力。

8 结语

19世纪的城市主要看桥梁，20世纪的城市主要看高层建筑，21世纪的城市不光要看地上，还要看地下空间，看一个城市要看它地下空间利用是不是充分，是不是合理，是不是科学。地下空间有节能节地、高防护性、易封闭等特点，也是解决城市拥堵的重要抓手和动力。解决城市交通问题、改善地面居住品质是地下空间开发的重要动因；地下空间的综合利用是城市立体化再发展的必然结果；争取最大的综合效益，实现可持续发展和地下资源的永续利用是地下空间开发利用的主要目的。从经济效益、社会效益、环境效益三个方面综合看地下空间的利用。随着土地价格上涨，地下空间的开发利用有着巨大的经济效益。减少通行时间，缓解拥堵、提高工作效率，加强社会联系，改善交通，提高防灾能力，社会效益显著。将有污染、影响景观的基础设施置于地下，能避免污染扩散，美化环境，减少占地，增加地面绿化和休闲空间，环境效益显著。建成舒适安全的内部环境，实现地上地下景观环境的一体化，地下空间建设还将呈现地下街、地下城的三维立体城市。