警务流程优化的理论分析与实践探索

公黎斌，卢剑龙

(1.山东警察学院实战技能教研部，山东 济南 250200)(2.中国人民公安大学犯罪学学院，北京 100038)

近年来，随着云计算、物联网、5G和人工智能等科学技术的迅猛发展，大数据等科学技术已经应用到社会治理中。公安机关作为维护社会秩序的专门机构，仅采用传统的增加人力、物力投入和延长工作时间等方式，已无法完全满足人民群众对警务工作的需求。将大数据、人工智能等技术引入警务流程中，对提升警务工作效能，打造更为完善的警务流程，具有重要意义。

一、警务流程优化的理论分析

警务流程优化是流程优化理论在公安学领域的应用和延伸。警务流程优化是政务流程优化的重要组成部分。结合公安工作的一般规律和特点，利用先进的管理理念和现代技术，对现有警务工作的步骤、方法和环节进行深入研究，是探索现代警务流程优化的现实路径。

警务流程优化的目的是，通过完善现有组织结构体系，转变工作理念，提升公安工作质效，使公安工作在新的历史条件下不断满足人民群众的新需求。

(一)警务流程优化以警务效率的提升，公众满意度的提高为目标

警务流程优化以“公众需求”为导向，利用大数据、云计算和人工智能等现代信息技术整合警务信息资源，并结合公安工作的一般规律和特点，对处理警务工作的步骤、程序、环节进行再思考和重新设计，使其在质量、效能等方面发生显著变化，形成扁平化、可视化、智能化、实时化的“一站式”警务服务流程，以提高警务工作效率，满足群众对警务服务不断增长的需求。

(二)警务流程优化是对警务模式进行的优化和提升

现代警务流程优化以系统性思维为思想基础，以公安信息化建设成果和智慧警务建设成果为技术支撑，对现有工作程序和方法进行优化，改革不合理的职能分工模式，打破警种和部门之间的隔阂，明确流程优化的目标，整合已有业务部门，加强部门结合度，构建流程型结构模式。

二、警务流程优化的原因分析

要推进公安工作现代化和公安队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设，实现基础信息化、警务实战化、执法规范化和队伍正规化，建立与新的历史条件相适应的现代警务运行机制。这就要求对原有的警务流程进行优化。警务流程优化有其现实需要，具体表现在以下三个方面：

(一)职能型警务组织结构在一定程度上制约着警务效能的进一步提高

在职能型警务组织结构中，内部职能部门相互分化和隔离，各部门之间相对独立，导致了职能部门权责不协调。多部门齐抓共管、多部门联合执法和多部门交叉审查，可能会演变为重复管理与无人管理的局面。这种部门众多、层级复杂的职能分工式组织管理模式耗费大量人力和物力，降低了警务工作的顺畅性。职能部门只能完成自身的单一业务，整个组织系统呈分散状，造成警务工作低效重复和责任主体不明。

(二)职能型警务体系流程繁杂，在一定程度上影响了公众对警务服务的满意度

受传统观念影响，形式性程序观念仍存在于当前警务工作中，一些不科学的警务业务流程依然存在，使办事群众往返于多个部门之间，甚至同一个部门的多个科所队之间。这种部门多、流程繁的警务服务体系，不仅让群众办事慢、跑腿多，还会造成社会公共资源的浪费。

随着网络信息技术的广泛应用，在充满竞争、快节奏和多元化的社会环境中，群众的诉求呈现出多样性，他们期望获得高效、便捷和“一站式”的警务服务。因此，打破部门分割式、计划式和文件式的工作模式，向以解决问题为导向的网络化、动态化、并联化的业务流程转换成为必然。

(三)警务流程状况影响公安工作现代化建设的进程

全面优化公安工作涉及公安管理体制、公安行政管理模式、公安队伍管理制度、执法勤务运行模式等多个方面，这些方面都体现了警务流程优化的理念和要求。传统观点认为，有效的改革模式就是撤并机构、精简人员、压缩编制和联合办公。事实上，内部机构的优化设置和业务流程的合理设计，可以激发民警的工作效能，最大化发挥民警自身的优势，从而简化办事流程，减少群众办事的麻烦，提高警务效能。为人民群众提供高质量的执法服务才是优化公安工作应该追求的目标。

三、警务流程优化的目标

警务流程优化的目标是根据全面优化公安工作的总体安排，结合流程优化的理念，从公安工作的一般规律和实际情况出发，以现代网络信息技术为支撑，以公安管理体制、实战工作机制为抓手，利用大数据技术，对不合理的警务流程进行改进，从而形成职能科学、事权清晰、研判多维、指挥扁平、运行流畅的流程型、精准型和高效型警务模式。

(一)构建权责清晰、职能设置科学合理的扁平化组织体系

传统的行政机构设置强调上下一致，部门对应，上级有什么机构，下级也对应设置什么机构。上级机关根据自身情况设置的部分职能部门，在下级机关未必能发挥实际效用。同时，基层警务资源错配问题依然存在，基层部门警力不足，任务繁重且工作负荷高。警务流程优化是对原有流程的优化，以系统性思维方式考虑警务工作流程、步骤和程序，整合警务信息资源，科学、合理设置职能部门，结合省、市、县三级公安机关的实情和地区差异，进行警力优化配置，从而降低警务工作成本，发挥现有警力资源的最大潜能，提升警务工作效率。具体而言，应尝试构建多级实战型警务体系，配套落实相关政策措施，不断优化职能设定、机构设置和警力资源配置，形成职责明晰、机构设置合理、警种和警力配置科学的扁平化组织机构体系。

(二)建立感知泛在、多维研判、指挥扁平和运行高效的现代化勤务模式

在大力建设智慧城市的形势下，各地方的智慧警务建设也在大力推进，这就对勤务模式的现代化提出了要求。

当前，犯罪手段信息化、网络化和智能化趋势明显。新技术催生新犯罪手段，也为更新管理意识、创新警务机制提供了新契机。智慧警务建设促进了公安信息数据资源的高度整合，促进了数据与警务的深度融合。应依托智慧警务建设成果，构建情报引领、数据支撑的情报、指挥、行动一体化运行机制。[1]在“情报主导警务”理念指导下，应根据警务实战需求，开展情报专业化工作；基于网络信息技术和动态可视化技术，提高指挥中枢的智能化水平；在全域警务信息系统和智能辅助决策机制的联合响应下，实现警务行动的快速、精准打击和全面、有效预防，解决警务工作运行中的信息滞后、多头指挥和行动低效等问题。在警务实战中将情报、指挥、行动三个环节有机串联起来，使整个组织高度集成化。内部各职能机构之间应紧密联系、有序运行，发挥出整体效应，形成感知泛在、多维研判、指挥扁平和运行高效的警务运行机制，进而使情报获取更专业、指挥调度更顺畅、行动处置更高效，实现勤务运行模式的合成化、体系化和扁平化。

(三)建立多部门、多警种、多渠道、多维度和跨地域的合成作战模式，形成指挥、打击、预防一体化体系

随着科学技术迅速发展，犯罪活动不断呈现出智能化、网络化、集团化和产业化的特点。单人作案或者三两人作案的犯罪方式逐步转向利用网络组织犯罪团队，犯罪嫌疑人之间、犯罪嫌疑人与受害人之间不发生正面接触。例如，通过社交软件建立联系，借助远程操作、诱导操作、黑客技术、电脑病毒、手机APP等形式实施犯罪。这种新型犯罪方式具有非常强的隐蔽性，且难以取证，增加了破案难度。

科技发展为警务模式的转型升级带来了源动力。警务流程优化就是对警务组织结构中部门之间相对独立、分化的局面进行调整，以系统性思维完善警务工作的步骤、程序和方法，整合部门职能的交叉部分。这种完善不再只是简单地将业务上职能相同或重合的部门进行撤销、合并，而是坚持以实务工作为导向，以流程为中心，打破警种、部门之间的隔阂，加强部门间的协作，不断突破组织界限，增强区域联动，使预警、打击、防范形成一体化流程，真正建立起多部门、多警种、多渠道、多维度、跨地域的合成作战模式，形成指挥、打击、预防一体化体系。

四、警务流程优化的实现路径

要实现警务流程优化的目标，需要着重从以下几个方面入手：

(一)树立现代警务流程优化的理念

理想信念作为人类精神世界的主导力量，对于人的行为选择和价值取向具有重要影响。警务流程优化涉及范围广、人员多、工作量大，要求我们在思想层面有充分的准备。警务流程优化是对警务工作的流程、步骤和程序的认真思考和优化设计，要求公安机关全体人员必须具备坚强的毅力和必胜的信念。树立现代警务流程优化理念，主要涉及公安机关领导者和公安民警的相关理念优化。

1.公安机关的领导者要有坚定信念和创新精神

警务流程优化是一场新的警务革命，不能寄希望于短期内完成。公安机关领导者作为警务流程优化工作的带头人，首先需要树立必胜的信念，做好长期战斗的思想准备，这是警务流程优化工作能顺利完成的思想前提。[2]对于公安机关领导者来说，在流程优化过程中遇到新情况、新问题时，要敢于突破传统思维的束缚，主动接收新思维和新理念，寻求破解警务流程优化过程中的难题的新方法和新途径。

2.公安民警需具备系统思维和新工作理念

警务流程优化是一项系统工程，是优化公安工作的重要组成部分。公安民警是警务执法活动的主体，是警务流程优化的主要参与者，也是警务流程优化的对象，对警务流程优化的成效起着重要的作用。公安民警在警务活动中要具备系统思维和长远眼光，学会用系统的、科学的思维方式解决问题，努力发挥自己的特长和专业技能，将整个警务流程优化系统工程不断向更深层次推进。当前，信息技术和管理理念不断迭代更新。对于公安民警而言，不应局限于传统思维和经验主义，要及时更新观念，主动观察日常警务工作中出现的新问题和新情况，学会用新科技、新思维去解决警务流程优化过程中的问题，使警务体系优化能够顺利完成。

(二) 结合“智慧警务”助推发展

警务流程优化需要强大的技术支撑。在这一过程中，应关注科技发展的最新动态，掌握科技发展的最新趋势，引入最新的科技成果，培养各类专业人才，为警务流程优化的顺利完成提供坚实的物质基础和人才支撑。

1.培养专业技术人才，设立大数据专业警种

专业人才是保持团队进步的核心力量，在优化警务流程的同时，应加大力度培养公安专业技术人才。在智慧警务建设不断推进的背景下，大数据、云计算、5G技术和互联网等高科技越来越多地应用到警务工作中，数据应用和分析对于警务工作也越来越重要。迫切需要建立一支专业的队伍，对数据进行采集、分析、比对和建模，让数据发挥作用，为警务实战服务。近年来，上海、重庆、四川、湖北等地公安机关紧紧抓住新科技发展的机遇，组建了数据分析部门，设置了大数据专业警种，培养了专业的数据人才，在警情处置、打击违法犯罪和服务人民群众等方面发挥了重要作用。[3]“数据警察”是智慧警务时代警察队伍的核心技术力量，将在警务流程优化过程中发挥至关重要的作用。

2.组建警务流程优化专业技术团队

培养公安大数据、人工智能和互联网等方面的专业技术人才，组建一支专业技术团队，是警务流程优化的技术组织保障。警务流程优化是一项专业性极强的工作，在组建团队时应充分考虑人员构成情况。首先，选择一名熟悉警务业务流程，了解现代警务流程设计理念的公安机关负责人作为组织者，统筹、规划和管理相关工作。其次，抽调专业骨干力量，组成专业技术团队。这些专业骨干力量必须熟悉现代警务流程的相关理念，掌握最新的科学技术。概言之，公安机关负责人进行整体设计，把握流程优化方向，专业人才负责现代警务理念、最新科技与警务流程融合共嵌。这一团队相互沟通，团结协作，形成警务流程优化的强大动力源。

3.主动引入高科技手段和设备

高科技手段和设备既是警务流程优化的工具，也是警务流程优化的推动力。大数据、互联网和人工智能等技术不断成熟，高科技设备不断涌现，为警务流程的科技化创造了良好的契机。在警务流程优化过程中，要充分发挥科技的强大作用，并将各个环节有效串联，提升公安机关组织结构的整体效能，提升公安工作的智能化水平。

(三) 建立和完善警务流程优化制度

警务流程优化是一项庞大且繁杂的工程。如果没有相关制度作保障，将会在一定程度上影响警务流程优化进程。建立与警务流程优化相适应的科学管理制度非常必要。具体而言，应该注意以下两个方面的问题：

1.建立与新流程运行相适应的制度

新流程是对原有流程的完善优化和重新设计，需要建立健全相关制度，以确保流程优化工作朝着正规化、科学化和专业化方向发展。新的流程制度以警务流程优化理论为基础，结合公安工作的一般规律和特点，依据与公安业务相关的法律法规和政策，探索构建接处警、情报研判、调度指挥和行动处置等环节的警务流程制度。在此基础上，简化职能分工，优化警务流程，建立起步骤清晰、绩效评估标准科学合理、责任主体明确、监督监管机制健全、经费保障充足、决策科学合理的新流程制度。应保证流程优化与警务工作相互兼容，实现新老流程的顺滑转换。

2.建立符合法律法规要求的制度

公安机关作为行政执法主体和刑事司法力量，其任何一项活动都要在法律法规的框架内进行。优化公安工作流程应有法可依。警务流程涉及警务执法活动内部管理制度及警务运行机制等诸多方面，应该以法律为依据开展工作。同时，考虑到公安机关不同于其他执法部门，有其行业特殊性，还要结合部门规章、地方性法规以及公安工作的实际，对现有流程进行优化，以保证警务流程与公安工作的兼容互补。

(四)构建与现代警务流程相适应的组织管理体制

公安机关组织管理体制是指公安机关内部的各层级、各部门之间的权责配置关系及整个系统的工作运行模式，其对警务流程优化有着重要的影响。可以说，对警务流程的优化实际上也是对现行组织管理体制的优化，其本质就是为了建立与现代警务流程相适应的组织管理体制。

1.优良的公安管理体制在公安工作中发挥了巨大作用，但现行公安管理体制也存在一些不足

依据现行公安工作管理制度，一些地方政府从总体工作角度出发，给公安机关安排了一些非警务活动，设置了一些不合理的考核指标，不同程度地对公安机关工作有效开展形成一定的制约。此外，职能型组织结构造成的层级过多、机构繁杂和过于强调部门上下级对应关系等问题，有待加以解决。

2.构建与现代警务流程相适应的组织管理体制，以促进流程优化的顺利实施

坚持在党委的统一领导下，深入分析存在的问题，适当改进“以块为主”的管理制度，坚持系统性思维，将业务相近、职责交叉的部门进行整合重组，使相对独立的职能部门变为相互依存的流程型综合职能机构。同时，将垂直式的组织结构逐步转变为水平式的组织结构，减少垂直层级，扩大水平幅度，形成扁平化、流程化、正规化和专业化的组织管理体系。

(五)发动社会力量，提高公众参与度

警务流程优化以“公众需求”为导向，其核心目标是提高群众满意度。基于此，要破除警务工作只是单向管理的观念，使群众积极参与到警务流程优化中来。警务流程优化不能仅局限于公安机关内部，而应坚持群众路线，充分发挥网络信息时代的便利条件，通过线上、线下等多种渠道收集群众对于流程问题的反映和建议，弥补公安机关对于自身认识的局限性和不足。

五、现代警务流程优化的实践探索

尽管近年来学界和公安机关对警务流程优化问题进行了深入研究和论证，一些地区也进行了实践探索，但我国的警务流程优化工作仍然处于实践探索阶段，警务流程优化的成果还未能有效地在全国范围内推行。同时，由于各地警务流程优化的具体情况不同，多只侧重于警务流程的某一方面或某几方面，在可推广、可复制方面也有较大差异。例如，“互联网+公安政务服务”为公安行政管理服务流程，“1+3+X”模式、“4+X”模式为公安勤务运行流程，执法办案一体化为公安执法运行流程，“大庆模式”为警务管理体制流程。要形成完善的现代警务流程，并在全国范围内推广、实施，还有很多工作要做。

(一)警务管理体制流程优化

警务管理体制流程优化是警务流程优化的核心部分。按照统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力，明确各级、各类警务机关职责的总体要求，明确流程优化的总体思路，确定总体组织架构。

应加强上级公安机关对下级公安机关人、财、物的管理。一方面，有利于减少基层公安工作因地方财政状况受到的限制，减小外部因素对公安工作造成的不利影响；另一方面，有利于上级公安机关对公安工作优化做整体的规划设计，对区域警力资源进行科学、合理的配置，充分发挥公安机关的整体联动优势，形成强大的战斗力。需要注意的是，由于我国各地经济社会发展不平衡，地区差异大，相关工作的开展要因地适宜，不可搞“一刀切”。

(二)行政管理流程优化

行政管理服务与公众的需求联系密切，行政管理流程的合理程度直接关系着公众对警务工作的满意度。“以人民为中心”是全面优化公安工作流程应当坚持的理念。公安行政管理流程优化，重点是对业务流程进行完善，改变管理方式，简化办事程序，不断落实各项惠民便民措施，满足人民日益增长的美好生活需要。

1.行政管理流程优化的目标是提升服务效率，提高社会满意度

在深化“放管服”改革过程中，公安机关逐步实施了一系列便民惠民措施。例如，大力推行“互联网+公安政务”服务。不断优化、改善警务服务平台，扩大在线审批和服务事项范围，真正做到改变管理方式、提高服务效率，实现“最多跑一次”的工作目标。

2.下放管理和审批权限，减少审批环节和程序，建立权力清单制度，完善监督制度

随着公安机关行政审批权力清单的逐步建立，一些审批、管理权限不断下放。同时，行政管理方式在不断转变，更多的行政审批事项实现了网上办理，减少了不必要的环节和程序，实现了公安行政管理的有序和高效运行。但在目前的管理中仍然存在一些问题。例如，多部门管理事项和多部门联合检查监管事项分工不清、责任不明。为了避免出现责任和监管漏洞，杜绝重复检查、多方执法，应弄清问题根源，建立责任清单，完善监督制度，真正做到权力不滥用，有责不推脱。

(三)执法勤务运行流程优化

目前的执法勤务工作流程以职能分工为基础，各警种之间相对独立。这在一定程度上造成了执法权限分散、勤务布局割裂的状况。执法职能的单一化和勤务模式的碎片化稀释了警力资源，在一定程度上造成了警力不足的问题。[4]

1.深化以“情指行一体化”(情报、指挥、行动一体化)为导向的警务实战体系建设

首先，汇集各警种、各部门专业人才、资源和手段，做实、做精警务情报和实战部门。打破按单一职能和碎片化职能设置岗位的执法勤务方式，优化整合各警种、各部门的资源，加强警种、部门间的协作，建立合成作战大体系。其次，从整体上规划执法勤务运作流程，发挥各警种、各部门专业人才优势的合力，实现执法、执勤警力整体联动，彻底改变低效重复型勤务模式，从而发挥出有限警力资源的最大效用。

2.落实公安大数据战略，探索适合本地区的执法勤务新模式

探索建立“互联网+警务”协同执法模式。例如，上海的“全科+专科”(将民警分为一线综合执法的全科民警和后台专业执法的专科民警)递进执法模式，以大数据应用与智慧安防体系为支撑的“智能化+管控”的精准警务模式，都是执法勤务的新模式。在智慧警务蓬勃发展的形势下，要不断提高全警信息化应用能力，提升警务智能终端的精度和实用性，提升警务工作智能化水平，更新一线执勤执法模式，推动执法勤务工作由注重数量指标向注重质量效能转变，最终实现由人力密集型向科技应用型的转变。

(四)公安队伍管理流程优化

公安队伍管理流程优化作为警务流程优化的一部分，关系到警察队伍能否有序健康地发展、能否履行好法定职责。公安队伍管理流程优化是在智慧警务建设的整体框架下，对公安队伍的管理方式进行信息化、智能化和科学化改造，使其适应新时代的发展要求。

1.警力配备管理方面

公安机关可以运用网络信息化技术和大数据技术，搜集本地区的警力配备数据以及人员配额情况。例如，用某个路口的人流量、车流量与警力配备之间的关系以及工作是否能正常进行，来分析本地区的警力配备是否合理。

2.警务人员岗位管理方面

警务流程优化的一个重要内容是建立扁平化的组织结构职能体系和勤务指挥模式，也就是由以垂直式为主的警务流程逐步向以水平式为主的警务流程转变。这一改变反映到现实中就是，原来在不同部门、不同警种工作，职能有交叉重叠的工作人员将会被安排在同一部门的不同岗位。虽然这样的改革会在一定程度上造成新部门人员规模扩大，但这并不是将人员生硬地组合在一起，而是根据业务的相关性、所从事业务的关联性或延伸性而进行的岗位调整，从而有效地完成一个完整的业务流程。在队伍管理流程优化过程中，要善于利用大数据技术搜集原有流程中各岗位的信息、人员岗位设置情况和从事的具体业务等，以分析原本职能重叠交叉的部分和不同的部分，进而整合岗位资源，将警务人员按照实战需要配置到新的岗位上，最大化地发挥现有人员的岗位效能。

3.民警职业发展空间方面

2018年推行的职务序列改革使人民警察队伍管理开始步入分类管理、专门管理的轨道，解决了基层民警的晋升空间和经济待遇问题。在这一基础上，应该进一步探索适合人民警察职业特点和发展规律的职业发展方案，尝试建立独立的职业发展通道，从根本上解决警务人员的发展问题，增强警务人员的职业感，从而使之更好地完成任务和使命。

六、结语

优化公安工作绩效是警务流程优化的内在驱动力。近年来，我们在公安行政管理、勤务运行机制和队伍管理方面取得了一定的成果，总结了一些经验。警务流程优化需要强大的技术支撑，在实践中应该主动引入成熟的大数据、云计算、互联网和人工智能等技术，与智慧警务相融合，将警务流程优化向纵深推进。同时，不断推进警务管理、公安行政管理、队伍管理等领域警务流程优化工作，最终形成智能化、正规化、科学化的现代警务流程。