风险治理视域下城市突发事件应急管理能力建设*①

谭 枫 朱新武

（新疆大学 政治与公共管理学院新疆 乌鲁木齐830047）

21世纪以来，技术引领下的社会发展进步显著，但各种突发事件的频频发生，如美国“9·11”恐怖袭击、“SARS”疫情、中国“5·12”汶川大地震、日本福岛地震及核泄漏事故、澳大利亚森林大火等，这一系列惨重灾难所造成的影响程度、伤亡人数、破坏规模、经济损失等都令人震惊，人们越来越深切地感受到风险正日益变得复杂和不可知。面对随时可能到来的风险，如何应对成为摆在我们面前一道亟待研究和解决的重大问题。

应急管理是中国特色社会主义制度的重要组成部分，应急管理制度的健全和完善则成为新时代国家治理体系和治理能力建设的紧迫需求。2020年初的新型冠状病毒肺炎（以下简称新冠肺炎）疫情是新中国成立以来我国发生的传播速度最快、传染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。习近平总书记指出，此次抗击新冠肺炎疫情是对国家治理体系和治理能力的一次大考。我国对此次疫情的应急响应、防控、处置等措施彰显出中国特色社会主义制度的力量和优越性，但同时也暴露出了我国治理体系和治理能力建设存在的短板与不足。2003年后中国推进的以“一案三制”（应急预案，应急体制、机制、法制）为基本框架的应急管理体系，更强调事中应急处置与救援，而相对较少关注事前的风险防范与应急准备；[1]就基层应对处置情况来看，其应对重大突发事件的应急管理能力还亟待加强和提升。

总的来看，近年来频繁爆发的各类重大突发事件以及产生的危机管理难题对以风险治理为导向的应急管理体系及能力的建设和完善提出了迫切要求；现有的应急管理体系和能力建设在防范重大风险和减轻突发事件危害等方面还存在一定不足，风险治理的理念导向及实践应用的重要性日益凸显；目前有关从应急管理向风险治理转变并应用于实践的研究还比较薄弱。

一、文献回顾与相关概念

（一）风险

风险是伴随着人类社会的迅猛发展及科学技术的广泛应用而逐步出现在人们生活中的复杂现象。“风险”一词的出现常常伴随着发生概率和程度大小的不确定性以及一旦发生就会对人们造成损失的必然性。安东尼·吉登斯认为“风险”概念的提出一是源自早期探险家们的冒险活动，二是源自早期的重商主义资本家们的活动。[2]（P75）乌尔里希·贝克在其著作《风险社会》中指出：“风险，与早期的危险相对，是与现代的威胁力量以及现代化引致的怀疑的全球化相关的一些后果。”[3]（P19）张成福等学者将风险“界定为影响未来事件发生的可能性及后果的某种不确定性，也可用函数表示为事件发生的概率与后果的乘积”。[4]蔺雪春认为，“风险可以被定义为特定条件下各种可能后果与预期结果之间的差异，尤其是某种损失发生的可能性”，[5]（P142）现代意义上的“风险”一词随着人类活动的复杂性和深刻性而逐步深化，延伸至经济学、心理学、社会学、政治学甚至文化艺术领域等多个学科，由此成为一个多学科研究领域。

（二）风险治理

亨利·法约尔在1916年首次将风险管理思想引进企业经营管理之中。美国“9·11”恐怖袭击事件的爆发将风险管理研究，尤其是政府风险管理能力提升研究推动到一个新的阶段。随着风险的日益复杂，传统的风险管理已经不能很好地监管和应对各种风险。20世纪90年代，公共治理理论兴起并广泛渗透到政治、经济、社会、文化等领域。“Risk Governance”一词起源于公共事务的相关管理活动，后来逐渐成为风险管理领域重要的词语。2003年经国际风险治理理事会（IRGC）系统讨论提出，“风险治理包括所有的参与者、治理规则、治理过程，与风险有关的信息的收集、分析和沟通机制以及所要采取的管理决策”。[6]（P15）2004年2月，在“联合国开发计划署”的报告中对自然灾害领域首次使用了“Risk Governance”一词（其下属的“危机预防和恢复办公室”发布的名为“减少灾害风险：发展面临的挑战”报告中首次提出）。朱正威等学者将风险治理界定为“政府识别、评估、判断风险，采取有效行动预测风险，减轻不利后果，以及监控、优化管理流程的全部过程”。[7]与单向性的风险管理相比，风险治理更强调社会主体多元性、不同利益相关者参与性、互动性，以及风险沟通因素的重要性等，更侧重通过达成多元主体的共识以实现公共目标。[8]

（三）应急管理

以2003年SARS事件为标志，我国应急管理制度开始逐步健全。2007年《中华人民共和国突发事件应对法》出台，2008年南方雪灾、汶川大地震等灾难的发生，使应急管理法律研究呈现出制度分析与个案剖析相结合、多学科融合的趋势。在这一阶段，公共管理学、社会学、政治学等学科领域也产生大量研究性文献，较有代表性的著作有薛澜《危机管理》、闪淳昌《应急管理：中国特色的运行模式与实践》、王宏伟《应急管理理论与实践》以及由国外成果译介的乌尔里希·贝克、吉登斯关于风险社会论著等。总体而言，我国应急管理法律研究在制度研究、案例研究与国外理论研究方面均取得了显著成果。但作为独立学科，应急管理经验还需进一步系统提炼和总结。

作为国内学者使用频率较高的术语，应急管理的概念被不断进行界定和划分。薛澜、闪淳昌等学者指出应当将应急管理与风险管理、危机管理等概念内涵进行区别理解，“从研究对策和范围上看，应急管理是一门专门以‘突发事件’为对象，探询事件发生、发展规律并系统防范和应对的科学”。[9]也有学者更强调“应急管理是为了预防和应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，将政府、企业和第三部门的力量有效结合起来所进行的减缓、准备、响应与恢复活动”。[10]

西方学术界对应急管理的系统研究开始于20世纪60年代左右，目前对其研究更趋于综合性，研究内容扩展到多个学科领域，目光由本国转向跨国灾难比较，从重视应急处置转向关注应急管理全过程，研究建立综合应急管理体系，并强调运用多维度、多层次理论进行分析研究。近十年，世界范围内突发事件应急管理领域将原来传统的以应急处置为重点，转移到强调事前防灾和应急准备的工作模式上，转移到基于系统自身脆弱性的风险管理和风险治理，强化政府风险治理以及应急准备规划已成全球公共安全应急管理的必然趋势。[11]

二、城市突发事件应急管理体系和能力建设的演进及问题

（一）城市突发事件应急管理体系和能力建设演进

应急管理体系和能力的建设体现在对相关法律法规、政策文件、制度条例的执行力上，也体现在应急管理机构与其他机构的高效沟通、配合与协作上。通过对我国应急管理体系下组织机构的整合及政策法规的出台进行整理和分析，可以更清晰地展现我国应急管理体系的演变过程。基于詹承豫教授的划分，本文进一步优化分为：单一灾种防灾减灾体系（1949—2003年），综合应急管理体系的建立和完善（2003—2013年），总体国家安全观下中国特色应急管理体系建设时期（2013年至今）。

1.单一灾种防灾减灾体系（1949—2003年）。新中国成立初期，我国水旱灾害、地震灾害等自然灾害多发，对人民的生命财产安全和社会稳定带来极大的威胁，国家针对不同种类的突发事件设立相应的抗灾管理职能部门，这种单向灾种的职能部门独立执行力强、专业化程度较高、纵向垂直管理，能够在事件发生时充分调动各种资源。但也由于各部门长期应对某单一灾害，从而缺乏全面性和协同性，缺少统一综合协调管理的部门统筹救灾工作，各种人力、信息、资源等难以有效整合，从而无法发挥高效作用。

2.综合应急管理体系的建立和完善（2003—2013年）。2003年“SARS”疫情使之前对单一灾种的传统防灾减灾体系受到了极大的挑战和考验，单一灾种的应急管理体系已无法有效应对新时期的突发事件，这也让国家和社会各界对完善、创新国家应急管理体系开启了全新的思考和探索。这一时期，以“一案三制”为基础的综合应急管理体系框架开始逐步建立，国务院办公厅成立应急预案工作小组，重点推动应急预案编制和应急管理体制、机制和法制建设工作。党和政府在这个阶段不仅颁布了一系列的意见、规划、方案等为各地方、各部门应急管理机构的有效运行提供指导，还出台了法律、条例等为推动应急管理工作、规范应急管理行为提供了法律依据和法律保障。由此，这种以法治为基础的综合协调保障型应急管理体制在建立初期能够有效应对各类突发事件，弥补了前期体系建设中的短板。

3.总体国家安全观下中国特色应急管理体系建设时期（2013年至今）。随着国际国内形势的复杂多变，我国突发事件的类型已不再局限于自然灾害的发生，而开始更多地涉及暴力恐怖、社会安全、公共卫生等方面，这些事件的发生往往伴随着复杂的社会因素的多变以及影响程度难以想象等特点，这就需要将应急管理工作纳入到国家安全的宏观战略部署中去，于是，国家安全委员会应运而生，充分彰显出我国在维护国家安全和利益方面的坚定决心。2018年，中华人民共和国应急管理部正式挂牌成立，将之前单一灾种体系下设立的各部门职责进行重新整合划分组建，在中国特色应急管理体系建设中具有重要里程碑意义，在应对庚子年初的新冠肺炎疫情战役中，对于统筹开展疫情防控、逐步推进复工复产和应急准备工作部署等方面都取得了显著的成效。

（二）我国突发事件应急管理能力建设的问题

以2020年初的这场新冠肺炎疫情的应急处置来看，从中央到地方迅速启动应急预案，多地陆续启动重大突发公共卫生事件一级响应，展开一级响应防疫工作并落实各项防控措施；10小时，方舱医院搭建完成；火神山医院和雷神山医院分别在10天和18天内建成并投入使用；4.26万援鄂医护人员赴湖北并肩战斗……这一切都反映出我国在应急管理体系和能力上的“中国速度”和“中国力度”。但随着疫情的快速蔓延，应急产能供应不足、医护物资紧缺、物流调配效率过低、专业队伍缺乏等问题在一定程度上有所显现。结合风险治理的防范理念，整个应急管理体系与能力建设过程还不同程度地存在以下问题。

1.传统观念的束缚。传统的对突发事件的应急处置是一种被动的、回应性的行为，是对于已经发生的灾难进行相应的控制、处置及善后。我国突发事件应急管理主要依赖经验决策、专家咨询、临场商讨等传统方法，适用于应对小规模、复杂程度不高、事件态势演变缓慢的突发事件，如普通的洪涝灾害、可预见的泥石流滑坡等。对于前兆不明、难以准确预测、具有严重灾难后果的非常规突发事件，其应急响应通常会出现应急资源紧张、灾难相关信息匮乏、救援队伍心理压力大等种种非常态问题。再者，由于传统应急观念的影响，各地方、各部门没有充分的准备，对预案启动流程、开展内容不熟，面对突发事件难免会手足无措、忙中出错。

2.应急管理体制机制和法制有待完善。近些年来，关于应急管理体制、机制和法制的建设较为充分，效果也非常明显。然而应急管理过程中大量资源、政策、法制等通通涌向应急管理体系和能力建设过程，但对于风险的预防及源头治理却落实较少，应急优先的模式也容易形成制度惯性，产生路径依赖。地方政府在应对新冠肺炎疫情也不同程度地存在统一指挥不协调、监测预警不到位、部门间沟通不畅、物资储备和供应难以保障等问题。同时，法制建设还需进一步完善。当前我国尚无应急管理法律体系主干法。2007年实施的《突发事件应对法》是应对突发事件的专门法，2015年实施的《国家安全法》是国家安全法律法规体系的主干法。此外，《防震减灾法》《防洪法》《传染病防治法》等也不是应急管理综合法。制定“应急管理法”是定型应急管理体制机制的需要，是确保应急管理职责落实的需要，也是健全应急管理法律体系的需要。

3.缺少专业应急管理队伍及人才。在面对突发事件时，各地区主要领导是事件中的指挥主体，面对突发事件发生的不确定性，每一位公共管理者都应该是一名风险管理者，[12]在风险处于萌芽阶段时进行前期评估及判断，第一时间组织专家团队提供决策建议，根据建议进一步进行风险决策及管理。然而，一些干部作风漂浮、不敢担当，没有深入疫情防控的第一线，对于疫情发生的严重程度及各方物资调度掌握不清，甚至出现疫情防控意识淡薄等问题。一些地方和部门路径依赖过深，仍采取开会动员、发文部署、填表落实等传统工作模式，效率低下，难以适应紧急的防控形势。乡镇、社区等基层缺少应急管理工作经验，大量基础性工作如风险隐患排查措施、应急响应方案部署、前期应急演练、宣传教育等落实不到位。

三、风险治理下城市应急管理体系与能力建设路径

安不忘危，警惕常在，防患未然。增强风险意识，把风险治理摆在更加突出位置，提高预测、预防、预警风险能力，将是城市应急管理体系建设的重要内容。习近平总书记关于“两个坚持、三个转变”的重要论述中，坚持以防为主就是强调源头预防，关口前移，加强风险防范意识；强调从注重灾后救助向注重灾前预防转变，要常备不懈，做足充分准备，坚决打有准备之仗。

结合十九届四中全会提出“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”目标，实现应急管理能力现代化，就是要求我们把风险治理作为理念导向，从各项措施着手，转变传统风险应对的思想观念，进一步健全以风险预防为主的应急管理机制，注重专业人员教育培训和队伍建设，完善应急管理体系相对应的法治体系建设，重视“新基建”背景下的现代科技手段更新应用，广泛动员社会主体力量积极参与、协同治理。

（一）在思想观念上实现转变

在观念方面要转变传统应急处置思想，深入学习贯彻习近平总书记关于应急管理重要论述，要健全风险防范化解机制，坚持从源头上防范化解重大安全风险，真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前。风险治理理念引导下的应急管理应该是一种主动、有计划地采取对风险实行事前、事中和事后连续的、常态化的动态管理过程，从而使风险所可能造成的损失在全方位、全周期过程中降至最低，或者从源头遏制其发生的可能性。即便拥有完善高效的综合应急管理体系，也要抓好应急常态管理工作。各部门、各基层要坚持把风险预防与灾难应急相结合，从改善公共服务、推进社会共治出发，把对灾害的被动回应转为对灾害的主动风险治理。2020年全国防灾减灾日的主题是“提升基层应急能力，筑牢防灾减灾救灾的人民防线”，面对风险社会中的挑战和严峻形势，应实行全周期应急管理模式，防灾减灾理念应实现从“万众救灾”向“万众减灾”的转变，防灾减灾措施和应急管理方式应做到全时段、全过程、全方位覆盖。

（二）优化体制机制与专业队伍

着力构建政府统一指挥、全社会共同参与、上下协调配合的应急联动管理机制。完善信息互通机制、风险防控机制，建立健全风险研判、评估、防控、决策、责任等全流程机制，从根本上解决风险治理失灵问题。有效形成基层社区应急联动协调机制，进一步强化应急日常管理机制和模式，加强日常对各类事故隐患的排查、记录、监控制度，针对基层自身实际情况制定应急预案，加强日常演练并不断进行科学优化，确保发挥应急预警预案的实效作用。健全统一的应急物资保障体系，把应急物资保障作为应急管理体系建设的重要内容。建立统一的应急物资生产供应及调配体系，实行集中管理、统一调拨、统一配送，优化重要应急物资生产能力布局，健全高效的应急物资供应保障网。加快实施突发事件防治能力建设行动方案，全面提高应对突发事件的有效防治能力。

习近平总书记强调：“要加强应急救援队伍建设，建设一支专常兼备、反应灵敏、作风过硬、本领高强的应急救援队伍。”按照“专常兼备、反应灵敏、作风过硬、本领高强”的要求，要注重强化综合性消防救援队伍，同时培养基层专业队伍，积极动员社会力量组建志愿者队伍等。一方面，要大力开展多部门、多层次的应急管理系统干部培训，提升干部在应对突发事件中的指挥管理素养和能力；另一方面，要加大与国内应急处突相关科研能力较强单位的联系、交流及合作，加快推进应急管理学科建设，整合各类创新资源，建设应急管理科学与工程基地，用科技创新推动应急管理的多部门协作和网络化治理。

（三）加强科技支撑

充分将大数据、云平台、人工智能、5G等现代信息技术贯穿于社区的突发事件的事前、事中和事后的全过程，对于涉及公共安全的微小事件或是细微风险进行实时而全面的监控与智能分析，搭建应急管理智慧信息平台，针对区域情况以及重大危险源、重点防控目标等建立基础数据库，包括灾情预警系统以及信息报送、信息发布、舆情监控、舆情引导、公共事件跟踪反馈系统等一系列的信息管理流程，从而实现公共安全数据的汇聚、相互共享和交流，挖掘分析海量、非结构化数据中呈现出的价值信息并进行综合研判，及时将相关信息提供给最需要的部门或群体，使决策者作出恰如其分的现场处置与应急部署。同时，还需要及时获取应急管理措施实施效果的反馈，指导修正应急管理措施。构建集海量数据管理、信息共享以及智能分析、协同管理、应急联动为一体的社区应急技术支撑的整体系统。事实上，伴随现代风险管理技术手段的不断提高，运用数学模型、计算机模拟仿真对特定风险产生的历史数据及影响其变化的相关因素做定量分析，已经被西方公共部门所吸收采纳，成为优化风险评估、提供决策支持的重要手段。[13]

（四）健全法治体系

正确处理“应急”与“应急管理”的关系，改变把“应急管理”仅仅当作“应对”或者“救急”的思维认识，将法治思维和法治方式运用到风险防范、监测预警、应急响应、灾后重建等全过程，加快推进总体预案、专项预案修订，规范预案编制、演练、培训等工作，进一步完善应急管理法律体系。新中国成立以来，特别是“非典”以后，我国加强了行业领域应急管理专门法的立法工作，形成很多行业领域应急管理立法的经验做法，制定了《防震减灾法》《安全生产法》等多部应急管理专门法。此外，近年来，美国、日本、俄罗斯等国家都制定了针对应急管理的综合法，国外在应急管理综合法的立法思路和做法可供辩证地吸收、借鉴。

（五）动员社会力量

增强社会治理能力，创新组织动员方式，形成人人参与、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，构建社会共治的良性互动局面。社会的个体始终在无形的磁场中，同时在无形的磁场中也集聚着极大的能量，也就是社会协同对风险治理产生的不可忽视的力量。[12]坚持宣传是最积极、最有效的动员，如在社区、企业、学校、家庭等各个基层单位要推进安全宣传，健全防治结合、联防联控、群防群治的工作机制，动员全社会参与到应急准备中。同时要正视管理过程中的各项难题与考验，增强信息预警能力，畅通信息发布渠道，面对公众舆论要及时澄清事实、公布实情，消除谣言应该远比简单的“删帖”更有正面效果，注重分析舆情中存在的问题及其根源，及时回应舆论关切，增强舆论引导力，在日常点滴中重树民众信心。

五、余论

疫情的阴霾终会散去，但每一次的突发事件所带来的考问应当引起我们警醒。在全球一体化趋势日益加速的当下，一个以风险为特征的新型社会正在来临，一方面，以往工业化进程中传统风险的冲击正逐步释放；另一方面，伴随着经济社会发展的现代新型风险已经超越国家边界开始显现。兼顾传统与现代的双重风险成为所有国家需要共同应对的挑战，全人类的命运被日益紧密地联系在一起。对于经受着全球化浪潮席卷并日益在国际舞台发挥重要作用的中国，风险社会的到来为国家治理体系和治理能力带来了前所未有的挑战，而突发事件的频发使人们更加期待政府对应急管理体系的建立健全和优化完善。结合此次疫情处置过程中暴露的短板与不足，我们应该加强以风险治理为导向的城市突发事件应急管理能力建设，不断将制度优势转化为治理效能，有效防范应急管理风险，提升应急管理整体效能，同时保持与市场、社会的良性互动，推动社会共治，才能保障政府应急管理取得持续成效，切实维护公众权益和社会稳定。