全面提升党内法规制度治理效能的路径探析①

杨燕

（北京师范大学 马克思主义学院北京100875）

“加强党内法规建设是全面从严治党的长远之策、根本之策”，[1]以制度法治之严推进政党治理现代化，也是国家治理体系和治理能力现代化发展的核心要义和关键所在。在当前深入推进全面从严治党实践同国家治理体系和治理能力现代化发展深度交融的全新格局下，从立规、知规、执规和守规四个方面，着力探索系统提升党内法规制度治理效能的路径，有利于全面提升法规制度的法治权威，夯实政党治理现代化发展的制度基石，为构建党的建设新的伟大工程和进一步实现国家治理体系和治理能力现代化发展目标打好基础、引领方向。

一、立规要常：确保立规工作的常态化科学化

立规工作在整个法规制度建设中具有根本引领性和基础决定性作用。党的十八大以来，党中央对部分不合时宜的法规文件进行大规模的集中废止和清理工作，并及时修改和颁布了一批具有基础性、关键性的法规，党内法规的质量和数量全面提升，推动党内法规制度建设进入全新阶段。针对当前党内外不断出现的新形势、新问题，总结经验与不足，需要进一步深化对法规制度制定工作实际的认识，以“常”为着力点，重在久久为功、与时俱进。健全常态化科学化的法规制定工作机制可以为持续推进党内法规制度建设提供积极有效的制度供给。

（一）党要形成与时俱进开展立规工作的强大动力

当前国际国内局势处于大变革大调整时期，党作为国家的领导核心，面临许多复杂严峻新情况、新问题，党内法规建设的紧迫性日益凸显。因此，要充分激发促进法规制度推陈出新的原动力，增强来自法规制定主体的内动力，构建相应的外动力作用机制，形成共同推动法规与时俱进的强大动力。

完善法规效力评估的常态化工作机制，要激发法规制定的原动力。法与时转则治，治与世宜则有功。“任何一部党内法规制度都需要适应党所处的环境和任务的变化而发生适应性变化，否则，党内法规制度的效力就会衰减。”[2]这是法规建设的本质规定性所在。因此，党自身要完善法规效力评估的常态化工作机制，按照党的领导法规制度、党的组织法规制度、党的监督保障法规制度、党的自身建设法规制度四个类别，以内容和程序统一为基本原则开展评估管理，有效纠正红头文件“带病运行”的问题，避免一些地方党内法规中的保护主义倾向，从而起到维护党内法规制度的科学性的作用。在此基础上，要结合实际工作需要和鲜活的实践经验，进一步完善法规的立、改、释工作，逐步补齐法规制度的短板，确保法规制定和执行效果相统一，从源头上充分释放党内法规的制度优势和制度活力，全面提升党内法规制定工作的质量和权威。

建立主体责任机制，要充分激发法规制定的内生动力。“党内法规制度的完备程度是政党发展成熟与否和执政水平高低的一个重要标志。”[3]（P533）推进党内法规的与时俱进，要求各级法规制定主体切实发挥整体性、联结性效应。通过建立相应的法规制定主体责任机制，加强党的各部门、各层级之间的信息互通，进而从整体上协调党内法规制定的局部和全局、灵活性和统一性之间的关系，为推动党内法规的与时俱进提供有利的平台和畅通的渠道。法规制定的主体不仅包括中国共产党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门、中央军事委员会总政治部，还包括各省、自治区、直辖市党委。因此，各省、自治区、直辖市党委在严格执行中央所制定的各项党内法规制度的过程中，要适当地、及时地制定合理配套的法规制度和实施办法，做到同中央法规制度相对接，同自身工作实际相适应，对下属部门和基层单位起到示范引领作用。与此同时，还要加强中央对下属部门和地方的法规工作指导，切实帮助其解决在法规制定过程中的重点、难点问题，特别是在部分法规的试点过程中，要及时汲取地方党内法规执行过程中的经验，将其纳入到法规制定过程中来。

从法规在国家治理体系和治理能力现代化发展全局中的定位出发，要构建外部动力作用机制。党内法规的制定必然要立足于党的领导和党的建设的实践，用以规范党的领导行为，增强党的领导能力和领导权威。通过及时回应党领导人民开展治国理政实践的需要，进行党的建设实际效能的检验，能够对党内法规的制定产生积极的反作用。当前要紧密围绕促进国家治理体系和治理能力现代化发展的战略目标，构建更为直接、更为积极的外部动力作用机制，进一步全面统筹和深化重点领域的党内法规制定工作，在强化法规实践约束力的同时增强党对治国理政全局的统领能力。

（二）各级法规制定主体要提升立规工作的科学化水平

习近平总书记多次强调：“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。”[4]（P388）党内法规体系作为社会主义法治体系的一部分，必须在制定过程中注重同国家法律相互协调、有机统一，在借鉴有益经验的基础上提升党内法规制定的科学化水平。

各级法规制定主体要注重协调党内法规和国家法律之间的适用关系。“党章等党规对党员的要求比法律要求更高，党员不仅要严格遵守法律法规，而且要严格遵守党章等党规，对自己提出更高要求。”[4]（P119）在“党纪严于国法”的前提下，需要在制定过程中进一步明确党内法规适用的领域和范围，进一步制定完善立体化、简便易行的法规制度，确保党内法规立得住、行得通、管得好，具备强大的约束和引导功能。合理估计党内法规的溢出效应，既要防止以党规替代国法，以党规抵制国法，又要防止以国法替代党规，弱化虚置党规的行为，适时适度实现党内法规向国家法律的转化和适用。

各级法规制定主体要积极借鉴国家法律体系建设的成熟经验，完善党内法规制定机制。当前在党内法规制定过程中，要进一步健全民主公开的审议表决程序和前期调研工作机制，确保法规制定的规范性和科学性，重点要维护和突出党章在党内法规制度中的根本大法地位，发挥对其他各项法规制度制定工作的统领性作用。

二、知规要深：促进法规宣传教育真正入脑入心

党性是中国共产党作为“两个先锋队”而明显区别于其他政党的特性，是党在长期革命、建设、改革过程中形成的组织原则、工作作风和核心价值观的集中体现。“从表面看来，党内法规制度建设是一种刚性的制度措施，而从更深层次上来看，是马克思主义理想信念在中国共产党人思想奠定与政治认同上的实现。”[5]只有坚持思想建党和制度治党同向发力，不断锤炼党性，促进法规教育不断向“深”扎根，才能有效避免党内法规出现边缘化、形式主义的困境，使党员干部深刻筑牢对法规制度的认可和信仰之基。

（一）各级党组织要以党章为根本构建法规宣传教育长效机制

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以党章为根本，是新时代党内法规宣传教育的鲜明特色。中国共产党自诞生之日起，就以马克思主义为鲜明旗帜，建立党章以表明自身作为无产阶级政党的历史使命和纪律准则。新时代“不忘初心、牢记使命”等系列主题教育的顺利开展和突出成效，凸显了全党学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想、学习遵守党章的重要价值，进一步指明了党内法规的价值基点。当前，要在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，着力构建以党章为根本的法规宣传教育长效机制，在规范有序的党组织政治生活中，“引导各级干部自觉学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章，真正使党章内化于心、外化于行”，[6]（P112）增强党员对法规建设的认同感和责任感，强化政治意识，永葆共产党人的政治本色。

党内法规制度建设是一个动态开放的复杂工程，需要多管齐下、综合施策。习近平总书记强调：“我们党面临的‘四大考验’、‘四种危险’是长期的、尖锐的，影响党的先进性、弱化党的纯洁性的因素也是复杂的。”[7]因此从价值观念入手，以加强党性教育为根本来构建和完善法规宣传教育的长效机制具有重大现实意义。正如习近平总书记指出：“再多再好的法律，必须转化为人们内心自觉才能真正为人们所遵行。”[8]（P117）这意味着开展法规宣传教育要克服单一说教和制度的单向约束，而要在开放式、多场景的日常工作实践中强化对党员干部的价值激励和制度示范功能，以达到增强党员党性的根本性、长远性目标。

（二）各级党组织要以全方位的载体创新保证法规宣传教育的效果

当前的党内法规宣传教育，仍以学习权威文本为主，没有充分考虑到受众知识水平和接受程度不同的因素，对党员如何以党内法规为准绳开展实际工作的劝诫功能及示范作用有限。因此，需要全方位创新法规宣传载体及其传导路径，提高党内法规宣传教育的针对性和有效性。

首先，要创新党内法规宣传教育载体。树立分类施教、协同发力的原则，激活报刊、广播、电视等主要党政信息宣传教育阵地，发挥其覆盖面广的传播优势，同时注重融合互联网、微视频、微博、微信等新媒体平台资源，增强法规的传播效率和接受程度，统筹强化法规宣传教育的合力。另外，可以运用现代虚拟科技和人工智能技术，深入开发和利用具有不同地方特色的廉政文化资源，如文化馆、博物馆、廉政警示教育基地、红色革命圣地等，构建全媒体学习传播平台，减少实地学习调研的经费支出和可能出现的效果失衡问题，为党员和公众提供更多元、更快捷的学习渠道。

其次，要积极深入开展党内法规的文本阐释和普及工作。法规文本是最为权威的宣传载体，必须要在党内开展集中教育活动，着力讲清楚法规制定的依据和意义、主要内容、执行过程中的要点等，在党组织政治生活中，鼓励党员干部开展学习讨论，引导党员干部深刻领会党内法规的要义，推进全党形成学习贯彻法规的浓厚氛围。同时，采取以案释规的方法，将现实违规案件的处理过程同党内法规的文本内容进行对照解释，以实际运行效果为切入点开展法规普及工作，能够增强党员干部对党章党规党纪的认同感和敬畏感。

最后，要推进党内法规宣传教育在基层落实、落地。基层党员干部和人民群众的联系更为直接和紧密，不仅展示党的形象，也直接影响人民群众的价值认知。基层党组织将法规的宣传教育落实到位，方能打通知规的“最后一公里”。因此在法规宣传教育中，必须强化基层党员干部的责任定位，要敢于并正确回应人民群众关注的问题，更加有针对性地开展法规的学习和宣传，激发党员和人民群众共同学习党规、了解党规的积极性，增强基层党组织的内生活力和战斗堡垒作用。

（三）各级党组织要使法规宣传教育同良好政治文化生态互生互促

习近平总书记指出：“要激浊扬清，坚持激浊和扬清两手抓，让党内正能量充沛，让歪风邪气无所遁形，铲除腐败这个最致命的‘污染源’。”[9]文化的特质在于能够以无形的观念深入影响有形的存在。因此，必须强化法规宣传教育的文化表征和价值导向，努力营造风清气正的良好政治文化生态。

全面净化党内政治文化生态，不仅为党内法规宣传教育提供了良好氛围，也提供了方法遵循。良好的党内政治文化生态的形成，同党内法规的宣传教育是相辅相成、相互促进的两个方面，不仅能够增强法规宣传教育工作的正向叠加效应，而且能够为提升法规制度建设水平提供科学价值导向。习近平总书记指出：“营造良好政治生态是一项长期任务，必须作为党的政治建设的基础性、经常性工作，浚其源、涵其林，养正气、固根本，锲而不舍，久久为功。”[10]（P209）这就要求全体党员干部从点滴小事做起，着眼全局和长远，以涵养优良的党内风气和党的作风为根本，协同推进法规制度宣传教育，为党和国家事业健康有序运转奠定强大政治保障。

净化党内政治文化生态，有赖于各级党员干部的自觉和自为。党员干部要深刻认识到自身和集体利益的根本一致性，明确自身职责，强化自我革命意识，深入做好、做细、做实法规学习和宣传教育工作，种好“责任田”，做好“护林员”。通过从自身做起，摒弃和杜绝不合理的、消极的政治文化影响，大力弘扬践行忠诚老实、公道正派、实事求是、清正廉洁的为政价值观，培育积极健康、改革奋进的新时代政治文化，为党员干部谋事创业和党的肌体始终保持健康活力提供了最为有利的环境条件。

三、执规要实：着力提升法规执行效力和制度化水平

习近平总书记反复强调制度的生命力在于执行：“现有的制度都没有执行好，再搞新的制度，可以预言也会白搭。所以一分部署还要九分落实。制定制度很重要，更重要的是抓落实，九分气力要花在这上面。”[11]（P81）党内法规制度建设也是如此，“依规治党，首先是把纪律和规矩立起来、严起来，执行起来”。[11]（P60）因此，必须从“实”处着手，使法规制度在具体执行过程中得到有序有效的落实，切实强化法规制度执行效力和治理效能。

（一）党要全面提升法规执行的制度化水平

习近平总书记指出：“有了好的制度如果不落实，只是写在纸上、贴在墙上、锁在抽屉里，制度就会成为稻草人、纸老虎。要强化制度执行，加强监督检查，确保出台一个就执行落实好一个。”[11]（P82）因此，必须在严格执行中彰显党内法规的制度效力，确保法规扎实落地。

在完善党内法规执行的制度建设层面上，要树立党内法治和法规动态运行理念，根据现有法规涉及领域的不同，以及法规存在较大自由执行空间的实际情况，加快推进已有法规的制度配套工作，强化法规的可操作性。在成熟和必要的情况下出台相关程序性和保障性法规，不断完善相应的法规实施办法和细则，实现形式适用性和内容科学性的统一，减少执行中可能存在的制度缺失和折扣空间的问题，全面提升政党治理的法治化水平。

在严格执行法规的制度保障层面上，要从“不敢不执行”“不能不执行”“不想不执行”三个层面逐层完善法规执行的制度机制，强化结果惩戒、过程监督和价值导向的三重保障。“不敢不执行”，就要严肃执行惩罚制度机制，在明确党委主体责任的基础上，加大对法规执行不力的部门领导和工作人员的惩戒力度；“不能不执行”，就要强化常态化的监督制度机制，进一步突出纪委监督权责，做到全方位地覆盖部门日常工作，并达到“治病救人、惩前毖后”的监督执纪效果；“不想不执行”，就要建立和强化关于法规执行的价值导向机制，强化其立身之本、谋事之基的价值功用，促进党员在日用而不觉中成为党内法规积极的执行者和遵从者。

（二）各级党组织要抓住关键少数强化法规执行的双重效力

习近平总书记指出：“要突出领导干部这个关键，教育引导各级领导干部立正身、讲原则、守纪律、拒腐蚀，形成一级带一级、一级抓一级的示范效应，积极营造风清气正的从政环境。”[11]（P103）中国共产党实行层级式垂直管理，因此保障党内法规的有效执行，巩固落实党中央管党治党的战略决策，必须牢牢抓住党员领导干部这个“牛鼻子”。

一方面，要着力发挥党员干部的领导示范功能，增强正向引导效应。习近平总书记指出：“从严管理的要求能不能落到实处，领导机关和领导干部带头非常重要。”[12]（P351）领导班子和党员干部能够起到带动各部门和整个党组织积极遵守践行法规的作用，并在整个过程中起到重要示范效应。当前要在以领导干部为榜样的基础上，进一步强化集体实践，深入开展部门和党组织内部的互动学习交流，并围绕部门日常工作不断总结经验与不足，不断强化领导干部的正向示范引领力，切实提升全体党员严格执行党内法规的意识和本领。另一方面，要建立健全对“一把手”的监督惩戒机制，发挥有效的警示作用。“一步实际运动比一打纲领更重要。”[13]（P6）通过健全对地方党政主要领导干部执规不力的监督惩戒机制，能够有效防止部分个人的特权主义行为导致的“破窗效应”，进而大幅降低党内法规执行不力的现象。各级纪委要通过完善审查监督制度机制，加强对领导干部虚置法规、投机敷衍行为的辨别能力和惩戒力度，根除任何侥幸心理和潜在隐患，着力为法规的有效执行创造良好条件，强化法规的权威地位。

（三）优化党组织内部法规工作人才队伍建设

在健全完善法规执行制度机制的同时，要深刻认识人这一主体所起到的终端性、关键性作用。因此，必须从人这一主体入手，优化法规工作人才队伍建设，切实增强党对法规工作的集中统一领导和整体治理效能。

首先，要健全各级党内法规工作机构。针对部分地区党内法规工作机构不健全、人员缺失的情况，需要根据地方实际，整合机构职能，独立设置法规办公室，保证法规工作队伍和人员结构相对稳定。建立调研活动基金保障机制，纳入同级政府财政预算，为党内法规工作的正常开展提供支持，充分发挥各级法规工作机构在全面从严治党战略布局中的重要保障作用。其次，要配备高层次的法规工作人才力量。当前部分基层党组织机关中存在法规工作人员定编不足、素质能力不高或者工作兼项过多等问题，需要从人员数量和人才培养两方面着手，推动法规工作的规模化、高质量发展。要在中央各部门和地方高校、党校、社科院等研究机构成立党内法规研究基地，着力吸收和培养一批高素质的从事法规建设实践和科学研究的专门人才，为党内法规的执行落实提供高层次的后备人才力量。最后，要健全法规执行情况的个人考评和激励机制。在监督考核工作中，要从党委（党组）主体责任、书记第一责任和纪委监委监督责任入手，将党内法规执行落实的具体情况纳入组织绩效考核和人员选拔任用的评估要素中。在此基础上，由同级党委进行指导和考评工作，同级纪委实行日常监督，上级党委和纪委定期听取报告、实地巡视调研和监督检查，在考核评估的同时及时作出奖惩，严格要求相关工作人员和工作部门及时整改，形成抓好法规工作的制度驱动力。

四、守规要严：全面筑牢法规监督的坚实制度保障

“缺乏监督的制度建设是没有生命力的。健全的监督制度是制度得到切实执行的根本保障。”[14]（P99）作为党内法规制度建设的最后一道防线，需要突出“严”这一关键要素，通过进一步统筹完善以自我监督为核心的制度机制，巩固并加强监督制度的有效震慑作用，持续增强守规的法治约束力。

（一）各级党组织要健全法规监督工作体系及问责机制

党内法规制度建设是中国共产党进行自我革命的重要手段，因此，党内法规监督的实际效力不仅取决于监督主体是否独立、监督机制是否健全，更深层次上取决于各级党组织进行自身监督的有效性以及问责的科学性。

一方面，要进一步完善法规监督工作体系，全面强化党的自我监督。在完善基层党内监督方面，要明确各基层党组织所承担的管党治党主体责任和监督责任，防止基层出现法规监督弱化和脱离群众的现象。在党内民主监督方面，要健全党员民主评议制度，严格落实党员权利保障制度，充分释放党内监督的制度优势。在党外监督方面，要以规范群众监督和舆论监督的制度建设为重点，疏通完善党内和党外的监督举报信息互通互联机制，要及时对党内存在的违规违纪现象查证处理，定期进行党内通报和整改总结，充分发挥党内外监督合力。另一方面，健全党内法规的科学问责机制。要以构建统筹法规工作的结果与过程，具备综合性和专门性、日常和专项相结合的监督问责机制为基础，增强问责的科学性。落实违规案件“一案双查”的措施办法，防止问责机制的片面化、机械化，甚至演变成为上级对下级施压的工具的现象。同时要向不担当的责任者“亮剑”，构建责任担当的压实和倒逼机制，使全党认识到有权必有责、有责要担当、用权受监督、失责必追究，推动监督问责工作常态化，打造党要管党的坚实堡垒和内部防线。

（二）党要有序完善法规监督主体保障机制

毛泽东曾指出：“因为我们是为人民服务的，所以，我们如果有缺点，就不怕别人批评指出。不管是什么人，谁向我们指出都行。”[15]（P1004）当前在管党治党进程中，必须强化自我革命意识，进一步有序地健全法规监督主体保障机制，凸显党鲜明的人民底色。

在群众监督方面，随着国家治理体系和治理能力现代化的深入推进，要更加注重规范群众监督、舆论监督，以法规制度充分赋予和保障人民群众监督权。通过制定信访举报的分类处理制度机制，确保其起到疏通整合民意、监督改进自身工作的作用；通过完善和规范互联网舆论监督平台管理工作机制，及时对人民群众反映的问题开展实际调查，并积极予以合情合理合法的回应，降低群众监督成本，提升人民群众满意度。当前，开展法规监督工作同样要沉下来倾听和回应群众呼声，不走过场、看表面，在为人民群众解难题、解心结的过程中把监督执纪落到实处。

在纪委监督方面，既要赋予其强有力的监督武器，又要确保其始终用权为公、执器为公。当前监督工作进入常态化阶段，要重点统筹纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督、回访监督等形式的适用，完善纪委监督工作机制，发挥其在贯通党内外监督方面的整合衔接功能，提升纪委监督执纪的独立性和工作效率。要更加注重完善对纪委监察人员的政治水平和执纪能力的考核机制，使纪委不仅能够及时调查解决违规问题，还具备发现问题并防患于未然的能力，形成一支忠诚干净担当的纪检监察队伍。

（三）党要持续提升法规监督制度的法治化水平

推进党的建设新的伟大工程，进一步取得反腐败的决定性胜利，必然要求持续强化法规监督的约束力，发挥监督制度对法规建设的根本保障作用，整合强化监督的法治力量。

要在正视问题、总结经验的基础上，持续完善法规监督制度。“反腐倡廉的核心是制约和监督权力。”[16]（P124）当前在持续深入反腐的进程中，要坚定立场，敢于正视问题，不掩盖、不遮蔽；尤其是对案件背后的利益依附关系和权力错位、失位等现象进行细致调查，进而深化在腐败问题多发和易发领域的制度改革和风气纠正，科学合理地配置权力，简化、优化管理体制和制度设置，填补监督存在的漏洞，从根源上制止党内和社会上存在的不良风气，及时堵塞权力寻租和经济腐败的空间，起到有效发挥监督实践经验对法规制度建设的重要反馈和引导功能。

要提升法规监督制度的法治化水平。针对违规违纪可能出现的一些新形式、新变种，要从国家和政党层面全面统筹完善惩治和预防腐败的制度，稳步有序地推进反腐败国家立法和国家监察法的执行落实，提升法规监督制度的法治化水平。探索建立法规监督评估机制，协同人大监督、行政监督和司法监督等不断优化自身工作内容和制度机制，不断为实现对公权力的法治约束、推进党的善治提供坚实保障。

结语

党内法规制度建设不仅是有力推进全面从严治党的关键手段和根本保障，也是推进国家治理体系和治理能力现代化建设的本质要求和核心要素。全面提升党内法规制度治理效能，要统筹管党治党和党领导人民治国理政的双重实践，从立规要常、知规要深、执规要实、守规要严四个方面，把握不同的着力点、针对具体的矛盾问题，形成管党治党的系统合力，全面提升党自身的法治化治理水平，充分发挥党在治国理政全局中的统领性地位和作用。