环境侵权损害填补基金追偿权初探

黄熹君

(福州大学 法学院，福建 福州 350108)

一、问题的提出

近年来，随着环境问题受到重视，有关环境污染的损害赔偿相关问题也愈发得到关注。然而，目前我国对环境侵权的救济手段仍主要依靠于传统的民事侵权责任制度。现行《民法典》中对于民事侵权救济作明确规定，这也是我国环境侵权类案件一般适用之法律规则，但随着时代经济发展而衍生的现代化环境侵权，传统法则不可避免地体现出诸多弊端。例如，2011年中国渤海湾的溢油事故，未接受行政调解赔偿的养殖户依法提起环境侵权诉讼，最终耗时近六年该案才最终“胜利”，而此案背后实际还有更多相关利益人的艰难索赔。现代环境侵权往往存在被害人数众多、致害地域比较广阔、环境侵权损害程度严重等特性，传统的侵权救济模式已经很难完全适应现实的需求，为了更好地解决具有严重社会权益损害性的环境侵权，有许多学者提出应当采取社会化的救济方式，将侵权损害的赔偿和补偿责任向侵权责任人以外的主体转移，[1]加强落实对受害人的填补，实现“环境侵权损害填补责任的社会化”。

“环境侵权损害填补基金”便由此而来，其重在填补受害人的损失，在环境侵权人无法给予受害人一方及时有效的赔偿救济时，通过专款专用的救助资金，先行对受害人进行救济。区别于传统民事救济方式，这种基金救济制度属于社会化救济手段，其中追偿权之行使应当作为基金运行的重要环节之一。由于社会化救济是通过社会多数主体分担责任，但是根据“污染者负担”之原则，社会救济结束并不意味着责任的终结，社会救济的根本目的是为受害人提供高效救济，而非变相地为加害者提供避风港。为受害人提供及时的救济和保障，这与秉持侵害责任应由加害者最终承担的原则并不相互矛盾。因此，最终的责任应然由加害者自身承担，即实现从社会救济转向对个体(加害者)的追偿的一种流程。由此看来，基金依法行使追偿权，应是社会化救济全过程的最终落脚点，是践行“污染者负担”原则的最后保证，保障这一机制得以顺利、持续运转。

目前,我国环境填补基金实践经验较少，其中追偿权的相关规定也比较粗糙。其一，即前文所提为应对渤海湾事故，责任方康菲公司设立了专门的渤海湾赔偿基金和环境基金，这一基金的设立缺乏具体的法律依据与运作规则，并且由于是侵权人自发成立的赔偿基金，因此也不存在追偿权设置的问题；其二，是2012年我国出台的《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》，其中第二十六条列明了基金管理委员会的代位追偿权利，但仅两个条款的简要规定，在应对现实中的复杂情况时难免力有不逮。总结来看，基金体系中追偿权的立法仍处于较为欠缺的状态，其法理基础、要件、追偿主体和方式等值得进行讨论与探索。

国际上已有一些国家涉足这类社会化救济的基金制度，并且经过多年实践已然得出较为丰富的经验。因此，我国也应当在对他国类似制度进行研究的前提下展开立法设计，避免走多余的弯路和险路。

二、域外相关立法经验分析

世界上较早以立法形式规定环境社会化救济的典型国家如美国与日本，都积累了丰富的经验教训。美国国会于1980年制定《综合环境反应、赔偿和责任法》，该法的特点是设立规模庞大的信托基金，以用于集中治理当时日益恶化的废弃危险物处理场地、危险物品泄露问题，因此又被称为《超级基金法》。这部法律中规定的基金支付范围包括侵权人主体不明或者侵权人虽已明确却无力赔偿的两种情形，由于本法所确定的侵权人的环境法律责任是法定严格责任、无限连带责任，具有溯及既往的效力，且在责任主体认定上进行扩大化解释，因此被认定的任一相关责任方都有可能依要求向政府或有关第三方赔偿全部治污费用。[2]基金法中追偿制度的实施即有赖于严格责任的归责原则以及宽泛的潜在责任人范围。具体的运行方式是，基金向受害人先行偿付环境治理费用，经确认相关责任方后，超级基金管理组织有权选择任一责任方，通过诉讼等方式进行代位追索，根据严格责任的规定，在责任方的选择上，若为公司等非自然人主体，基金还可以揭开“公司有限责任”的面纱，向公司股东追究赔偿责任。

在日本，则是依据实际情况区分追偿权之行使。二战后，日本频发以“四大公害”为代表的环境污染严重事件，政府试图扭转这一局面，在此立法背景下，1973年《公害健康受害补偿法》得以出台。此法中把公害按照地域大致划分为第一类地区和第二类地区两个类别，而追偿权之规定仅限于受害人在第二类地区患水俣病、骨痛病等特殊性疾病，原因是这类疾病与环境污染之间的因果关系，较之第一类地区中的呼吸道疾病等非特殊性疾病更加明确，依法应由致害者承担全责，因此，该法规定在此类别区域的特殊性疾病下，基金向受害者进行补偿后有权对侵害主体追偿全部费用。

美国《超级基金法》的一个鲜明特点在于其立法意图明显地倾向于保护环境受害人，对有关责任方规定的环境法律责任和被追偿责任十分严苛，这种做法虽然严厉打击和震慑了环境污染者，但也缘于此，在一定程度上反而影响了废弃地块等闲置土地的开发再利用，因为仅是购买地块的后来开发者也有很大可能被认定为“有关责任方”，而承担修复治理和赔偿责任。这种不合理的规定尤其受到了商业人士的批评，其挫伤了投资者的积极性，也不利于社会经济、环境的协调和可持续发展。对比而言，日本《公害健康受害补偿法》的重点不在于设定严格责任，而是关注如何简便地认定受害人的身份。但是，美国抑或日本基金的共同点之一是，这类基金的资金主要来源是企业赋税金与政府拨款，对污染侵害企业追偿效率比较低下，追回的资金只占小部分。而一般情况下基金发展至后期，公害问题日益严重，资金循环不畅，导致总体上基金的经费逐渐入不敷出，最终只能拖延了对公害健康受害人的医疗补偿。

三、追偿权规则的现实意义

由上文的美国、日本等基金实践可以看出，填补基金中追偿权设置有其必要性。最直接之影响体现在，基金后续追偿到的资金在数额上虽然有限，但也是基金整体资金来源的一部分，有助于实现资金的良性循环。另外，追偿权是对“污染者负担原则”的贯彻。“污染者负担原则”，或者称为“污染者负责原则”，是指可能或已经造成环境污染、损害的污染者，应当承担适当的治理环境污染并赔偿损害的责任。该原则作为我国《环境法》的一项基本原则，在环境保护的各个不同阶段应当有所体现。环境侵权损害填补基金是环境侵权的事后救济机制，在具体构建环境侵权损害填补基金制度体系时，应当涵盖筹措资金规则、适用范围、申请程序、追偿规则等，而其中追偿规则更是对环境侵权损害填补基金中“污染者负担原则”的贯彻。虽然基金的救济是非加害人对受害人进行的经济补偿，但赋予基金追偿之权利，就意味着，基金的给付行为不代表致害人的赔偿责任就此免除。最终，基金对受害人提供的这部分补偿在一定程度上仍是归于致害人本身承担。因此，追偿规定是在整个基金制度中忠实地贯彻了“污染者负担原则”的规则，可以认为其是“谁污染谁承担责任”的一种曲线实施。

四、环境侵权损害填补基金追偿权的构建

(一)理论基础与成立要件

在传统民法中，追偿权是指因清偿他人实质上应负担之债务而为财产给付之人，得向他人请求偿还之权利。[3]民法理论中认为追偿权是一种不确定的债权，法律赋予履行一定义务的主体的一种经济上的请求补偿的权利，这种权利基于一定的基础法律关系而产生。基础法律关系如法定的债权转移，典型为传统民事纠纷中的担保责任追偿权纠纷与合伙债务追偿权纠纷，是在《民法典》与《合伙企业法》中对具体追偿程序与规则作出了规定，据此原债权人之债权和相关从权利转由符合条件的保证人或合伙人持有。[4]而环境侵权损害填补基金的追偿权，尚待法律之明确规定，故目前可看之为类似担保责任追偿权纠纷中未经委托而提供保证的情形，此种情况下应当采无因管理的原理较为妥当，基金救济受害人的给付行为并非与责任方之间存在某种法定或约定的义务，仅是为了避免被侵权人处于持续利益受损的状态，应其申请并为其提供服务。环境侵权损害填补基金追偿权的成立要件主要有二：

1.受害人因环境侵权行为依法对相关责任主体享有损失赔偿请求权，但责任主体暂时无法确定或其偿付能力有限。此处可参考美国《超级基金法》中严格责任的归责原则，将法律上应承担责任之主体不仅仅局限于直接的环境侵权方，而将范围适当扩大。因此，根据法律规定，受害人因环境侵权行为对相关责任方都享有损失赔偿请求权，后者对前者的损失均负有赔偿责任。在责任方的认定和具体偿付上出现了障碍。这里指向的情形是指属于环境侵权损害填补基金的适用范围时，基金先行给付后得以继续追究赔偿的情况。对于填补基金的适用范围应当为何，由于基金设立之根本目的是针对环境侵权受害者的兜底性救济，在他们求偿遭困时给予基础性而非超额补偿，以保障其能维持正常的生产生活秩序，这与民事赔偿中的“填平原则”相契合。综合各国立法惯例与当前学界理论，环境侵权损害填补基金的适用范围应考虑如下领域：第一，责任方依法无需承担责任或者责任方事实上不存在，前者例如环境法中规定的免责情形，不可抗力致害或其他的法定免责事由等，后者如自然灾害致害；第二，责任方未明确；第三，责任方无力负担全部或部分赔偿金额。由于责任方之存在是追偿权行使之必要前提，因此，以上范围中的二、三情形符合条件。

2.环境侵权损害填补基金先行支付补偿金的行为。环境侵权行为造成损害后，受害人对责任方具有损害赔偿请求权，当受害人取得填补基金的补偿款后，这部分补偿款的追偿权即自动让渡给了环境侵权损害补偿基金，此时基金取得在给付补偿款范围之内的代位权。应当明确的一点是，在受害人进入基金申请程序但未取得补偿金前，其仍保有对责任方的损害赔偿请求权，以避免基金未及时发放救济金，而其又无法向责任方行使原有的赔偿请求权。此外，基金组织在行使代位权时，其不应妨碍受害人向责任方进行权利主张，因为若基金仅是部分补偿，受害人对责任方仍可继续主张损害赔偿，则责任方不得将受害人已经获得基金补偿金作为抗辩理由。

(二)追偿主体

如前文所述，环境侵权损害填补基金对于受害人的补偿属于民事赔偿责任的填补性赔偿，受害人在得到补偿后，其对责任人的追偿权转让给了基金，此时的追偿主体应是基金中的管理组织。

因此，我国环境侵权损害填补基金采何种管理模式，决定了基金管理组织是何性质，进而影响其行使追偿权之方式。目前，对于环境侵权损害填补基金的管理主要有三种模式之讨论，分别是行政依附模式、独立法人模式以及基金信托模式。[5]行政依附模式下，政府行政部门主管并负责基金的运作；独立法人模式是指设立一个专门的法人机构对基金负责；基金信托模式则是由更加专业的信托管理公司来经营基金。首先，从我国的现实国情出发，现今我国公益性基金和环境保护类基金主要由国家政府部门管理，而环境侵权损害填补基金在性质上也属于公益保护。环境侵权损害填补基金的制度体系是新生之制度，尚待系统、完善的构建，在我国的立法语境下，公权力提供支持与保障是不可或缺的。其次，从我国环保机关的职能范围来看，主要包括建立健全环境保护相关制度，指导、协调、管理、监督重大环境问题等，若采取行政依附模式，基金能够依托环保部门的专业资源，降低自身运作成本，相对的，环保部门也可以对基金加强指导作用，两者合力推动、摸索并促进环境侵权损害填补基金的初步发展。

具体而言，我国可依行政区划而分级设立环境侵权损害填补基金，由对应的政府行政主管部门在宏观上对各基金的征收、使用、监督进行管理。另外，在日常管理上，由各级环境保护行政主管部门设立基金管理委员会作为基金的具体管理机构。参照现有其他类型的基金会，填补基金的基金会在组织机构上也应设置监督机关、管理机关与审核机关。其中，在管理机关中设理事会作为基金会的决策机构，负责领导、表决基金的重要事项。因此，在基金会中，一般通过理事会对追偿事项作出决策，基金会以此为基准，在符合环境侵权、民事责任的相关法律规定下，具体行使追偿之权利。

(三)追偿金额范围及方式

在基金完成了对受害人的补偿行为后，一旦责任人明确或原责任人具有了一定担责能力，基金就有权利向其进行已支付的补偿资金范围内的追偿；但是，若责任方应受害人之要求支付了全额赔偿，则基金有权利以此前给付受害人的补偿范围内向受害人主张返还。由于采取行政依附模式，因此本基金应纳入政府性基金管理(同船舶油污损害赔偿基金)，以上追偿到的资金实行专款专用，及时存入环境侵权损害填补基金的专用账户。

在这样的制度要求下，受害人领取基金补偿就并不必然导致排污相关责任者的责任免除，责任方就无法怀有侥幸心理，这种严格责任规则有助于从根源上改变环境利益相关者的心态，具有促进行业、社会经济效益最大化之重要意义。例如，促使排污企业等为减少承担因污染环境而导致的必然赔偿责任，对可能多发问题的生产过程与产品更加注重整体预防的经营策略，推动其转变利益思维、发展环保技术以减少对环境的污染；对于投资者而言，其在考察投资对象时也会偏向以环保而非单纯利益趋向为基准。

在追偿方式上，一般包括协商和诉讼两种途径。当环境侵权损害填补基金的管理主体知悉侵权责任人恢复了一定赔偿能力时，可以通过协商的方式与相关责任人达成协议，依照协议内容偿还。若协商不成或者在未经协商的情况下，也可由填补基金的管理主体向法院提起诉讼向有关责任方进行追偿。关于偿还的方式，可以在制度安排方面作出一些相对弹性的追偿方式，可协商一次性返还全部款项，也可以充分结合责任人的赔偿能力和企业恢复能力、发展前景等进行考虑，例如可允许责任方按照分期、分阶段付款等方式支付追偿金，以避免污染者不至于因为一次违法行为而破产或严重影响企业发展。立法在及时追偿和给予污染业者一定恢复空间这两者之间进行权衡、把握适宜之程度也是较为重要的。

结语

作为环境侵权损害寻求救济的最后一道屏障，现阶段我国的环境侵权损害填补基金制度虽仍处于萌芽状态，但其已经存在一定的立法基础。就目前来看，包括理论和实践上的准备，理论上主要是民事责任社会化趋向以及环境可持续发展理论的长足发展，后者则是我国近年在某些领域已经初步建立了一些制度，可作为将来制度框架和设计的参考。我们应当汲取他国多年实践下的经验与教训，充分立足我国的实际国情，尤其注意到追偿权的相关机制在填补基金制度中发挥的不可替代的作用，其有利于追究环境侵权责任人的赔偿责任以贯彻“污染者负担原则”，保障基金资金的良性循环，这也是基金机制中其他制度顺利运行的保证。本文基于各国的实践经验和我国民法的基础理论，对填补基金制度之追偿权的理论基础、成立要件和行使方式等进行了分析初探，但如何真正地活用、适用追偿权制度，仍需长时间的探索研究。