第二次世界大战后美国科技信息传播控制机制探析(1946～1955年)

潘迎春，洪玲艳

近年来，美国与中国的关系呈现紧张趋势，成为全球关注的焦点。美国担心中国的发展威胁美国的世界领导地位，因此试图遏制中国的发展势头。中国的科技发展是美国产生危机感的一个重要原因，美国认为中国的科技进步对美国在科技领域的世界领先地位已经构成威胁，影响了美国的国家安全和经济繁荣。2019年美国情报办公室发布的《国家情报战略报告》指出，科技领域的迅速发展给美国的安全带来新的威胁，中国正利用科技进步带来的力量给美国安全造成威胁。(1)Office of the Director of National Intelligence，“2019 The National Intelligence Strategy of the United States of America”，Office of the Director of National Intelligence，https://www.dni.gov/files/ODNI/documents/National_Intelligence_Strategy_2019.pdf，2021年1月18日。美国战略与国际研究中心、亚洲协会政策研究所和布鲁金斯学会等顶尖智库机构也纷纷出台相关研究和建议报告，强调科技优势是美国安全繁荣及民主生活方式的基础和美国力量的核心，声称美国在科技领域的全球领先地位正面临中国的挑战和威胁，建议美国政府制定相关战略，重塑美国的科技竞争力，维持美国在关键科技领域的优势，维护美国的安全和利益。(2)侯冠华：《美国智库对中美科技竞争的观点解读及对策建议》，《情报杂志》2021年第4期。为了遏制中国的科技发展，维持自身科技的领先地位，美国开始打压中国科技企业，将中国科技企业列入出口管制名单，限制中国公民赴美学习或者进行学术交流，严格出入境审查。

这些措施并非应对中国的新发明，在第二次世界大战结束后，为了维持其全球霸权，美国就开始垄断先进科技，限制科技信息的传播，逐渐形成了一套限制科技信息传播的控制机制。美国近期对中国科技发展的遏制，则是再次将该机制对科技信息的控制作用发挥到极致，从而维护美国的科技领先地位。对第二次世界大战后美国限制科技信息传播的控制机制进行考察，有助于深入了解美国对中国科技的遏制政策，对我国更好地应对挑战、维护国家利益有所助益。就笔者目力所及，国外学术界对于第二次世界大战后美国的科技信息传播控制机制已经进行了相关研究，(3)国外相关研究参见Peter Galison，“Removing Knowledge”，Critical Inquiry，vol.31，no.1，2004，pp.229～243；Jonathan Felbinger and Julia Reppy，“Classifying Knowledge，Creating Secrets：Government Policy for Dual-Use Technology”，in Susan Maret，ed.，Government Secrecy，Bingley：Emerald Group，2011，pp.277～299；Michael Aaron Dennis，“Secrecy and Science Revisited：from Politics to Historical and Back”，in Judith Reppy，ed.，Secrecy and Knowledge Production，Ithaca：Cornell University Peace Studies Program,1999，pp.1～16； Mario Daniels，“Controlling Knowledge，Controlling People，Travel Restrictions of U.S.Scientists and National Security”，Diplomatic History，vol.43，issue 1，2018，pp.57～82；Mario Daniels，“Restricting the Transnational Movement of ‘Knowledgeable Bodies’：The Interplay of U.S.Visa Restrictions and Export Controls in the Cold War”，and John Krige，“Export Controls As Instruments to Regulate Knowledge Acquisition in A Globalizing Economy” in John Krige，ed.，How Knowledge Moves：Writing the Transnational History of Science and Technology，Chicago：The University of Chicago Press，2019，pp.35～92.而国内学术界对该领域的关注相对较少。(4)国内相关研究参见钟灿涛《开放与保密：科技信息传播控制及其对创新的影响——以美国科技信息传播控制机制为例》，《科学学研究》2013年第3期。其主要谈及科技信息控制制度对创新的影响，对第二次世界大战后初期美国科技信息传播控制机制的缘起较少涉及。因此，本文尝试在国内外研究的基础上，系统考察第二次世界大战后美国科技信息传播控制机制的形成和构成，尝试对国内该领域的研究进行一定程度的补充。

第二次世界大战期间，科学技术被应用于战争的各个环节，科技的力量在战争中凸显。第二次世界大战之后，各国意识到科技已经成为影响国家安全和发展的重要因素，科技与政治的关系更加紧密。科技也成为美国政府重点关注的领域。意识到科技的重要性，且担心苏联争夺世界霸权地位，美国政府开始采取措施促进美国科技发展，维持美国科技的领先地位。美国政府对科学技术的支持力度大幅提高，战后联邦资金占科学研究发展总资金的一半至三分之二。(5)David C.Mowery and Nathan Rosenberg，Technology and the Pursuit of Economic Growth，New York：Cambridge University Press，1989，p.128.科技人才成为重要的人力资源。在第二次世界大战即将结束之际，美国开始抢夺德国的科技人才。1944年8月，美国开始在欧洲搜罗德国的科技专家和科技信息，美国科学研究和发展办公室主任范内瓦·布什(Vannevar Bush)给战争部长亨利·刘易斯·史汀生(Henry L.Stimson)写信支持该项目，表示“无论从军事角度还是从战后经济角度，获得德国在过去五六年的工业技术，将对美国很重要，它不仅有助于打败日本，而且能帮助美国在战后的世界贸易中保持领先地位”。(6)Mario Daniels，“Controlling Knowledge，Controlling People，Travel Restrictions of U.S.Scientists and National Security”，Diplomatic History，vol.43，issue 1，2018，p.16.通过该项目，美国将超过1 000名科学家和工程师及其家属送往美国。(7)Michael J.Neufeld，“The Nazi Aerospace Exodus：Towards A Global，Transnational History”，History and Technology，vol.28，no.1，2012，pp.49～67.美国也加大对科技人才的培养，1960年美国大约有6 000名科学和工程相关专业博士毕业生，到1967年有13 000名。(8)National Science Foundation，National Science Board，Science and Engineering Indicators，1987，Washington，D.C.:U.S.Government Printing Office，1987，p.202.

为了维持美国科技领先优势，除了加大对科技发展的投入和支持，美国开始垄断先进科技，加强对科技信息的控制，限制美国的先进科技流向外国。美国通过保密制度，对涉及国家安全的重要科技信息进行保密。此外，美国通过护照和签证制度，限制拥有科学知识和技术的科技人员的国际流动，限制他们对科技信息的分享和交流。最后，美国政府还利用出口控制规定，限制涉及先进科技的资料和产品出口。通过这一系列制度，美国逐渐建立了一套系统的科技信息传播控制和监督机制。

一、对重要科技信息进行保密

控制科技信息传播最直接的方法是将重要的科技信息进行保密。第二次世界大战之前，科技信息并未直接成为被保密的信息类型，对科技信息的保密最初体现在对武器装备的保密。第二次世界大战后，美国明确将科技信息纳入保密范围，对涉及重要科技的相关信息进行保密。对科技信息进行保密成为美国科技信息传播控制机制的核心。

美国的信息保密制度是在借鉴英国保密制度的基础上逐渐建立的，始于军事部门对重要军事信息的保密。克里米亚战争期间英国政府正式确立保密制度，对敏感信息按等级进行保密。1853年英国战争办公室在文件上使用了“秘密的(confidential)”“机密的(private confidential)”的分类标记。这一分级制度随后被美国采用。1869年美国军方发布第35条军规，禁止对军事堡垒等军事设施进行拍照和绘图、保护军事文件和相关敏感信息。1912年陆军部出台规定，将需要保密的文件(尤其是关于海岸防卫和其他堡垒设施的文件)标注为“机密的(confidential)”。(9)National Science Foundation，National Science Board，Science and Engineering Indicators，1987，Washington，D.C.:U.S.Government Printing Office，1987，p.202.

在两次世界大战中，美国将需要保密的信息范围从军事相关信息扩大到涉及国家安全的所有信息，拥有信息保密权力的部门也从军事部门扩展到其他政府部门。1917年4月6日美国对德国宣战，6月15日国会紧急通过了《间谍法》(the Espionage Act of 1917)，禁止任何人向外国政府泄露有关美国国家防卫的机密信息，该法的出台也促使政府部门开始采用军方的分级保密制度。(10)U.S.Espionage Act，40 Stat.217，ch.30，June 15，1917.10月6日国会又通过了《对敌贸易法》(The Trading with the Enemy Act of 1917)，它规定如果总统认为某些发明的公布将危害公共安全和防卫、协助敌国或不利于赢得战争的胜利，那么这些发明将被保密，战争结束之前，发明者无法获得专利。政府部门首次获得将私人所有的发明定为机密的权力。(11)U.S.Congress，Trading with the Enemy：Act Approved October 6，1917，New York：Guaranty Trust Company of New York，1917，p.34.1936年需要被保密的信息范围扩大到非国防信息。如果某些信息的公开有损国家荣誉，这些信息也需要被保密。(12)Timothy L.Ericson，“Building Our Own Iron Curtain，The Emergence of Secrecy in American Government”，The American Archivist，vol.68，2005，p.36.1940年3月22日富兰克林·罗斯福发布总统令，使参与“生产制造陆海军武器、弹药、装备、设计、船舰和船只的所有商业设施”成为需要被保密的“军事设施”。(13)Franklin D.Roosevelt，“Executive Order No.8381——Defining Certain Vital Military and Naval Installations and Equipment”，The American Presidency Project，https://www.presidency.ucsb.edu/documents/executive-order-8381-defining-certain-vital-military-and-naval-installations-and-equipment，2020年1月15日。1942年，负责制定信息保密规定的战争情报办公室(Office of War Information)将保密信息的范围从军事信息扩大到“有关国防”的所有信息。到1951年，拥有信息保密权力的政府部门也增至72个。(14)Harry S.Truman，“Executive Order 10290——Prescribing Regulations Establishing Minimum Standards for the Classification，Transmission，and Handling by Departments and Agencies of the Executive Branch，of Official Information Which Requires Safeguarding in the Interest of the Security of the United States”，The American Presidency Project，https://www.presidency.ucsb.edu/documents/executive-order-10290-prescribing-regulations-establishing-minimum-standards-for-the，2020年1月15日。

第二次世界大战后，美国政府意识到科技在政治、经济上具有重要作用，开始明确将科技信息列为需要保密的对象。1946年7月美国国会通过《原子能法》(The Atomic Energy Act of 1946)，其中第10章“信息的控制”部分对科技信息的控制进行了专门规定。条款规定，为了确保国家的共同防卫和安全，原子能委员会需要控制机密资料(restricted data)的传播。“机密资料”指所有关于核武器的制造和使用的信息、关于制造可裂变物质的信息，以及涉及这些信息的所有文件、文字、图像、照片、平面图、模型、工具、应用等。将这些机密信息泄露给他人，损害美国的利益或使他国获益，将面临死刑或至少20年监禁和2万美元罚款。即使没有伤害美国利益的主观意图，如果原子能委员会认为这些信息的泄露可能损害美国利益或使他国获益，信息泄露者也将面临最高1万美元罚款和10年监禁。(15)The Senate-House Conference Committee，“Atomic Energy Act of 1946 ”，Bulletin of the Atomic Scientists，vol.2，issue 3/4,1946，p.22.

原子能是核武器的重要能源，同时也是一种重要的新兴生产能源，在工业生产领域也有应用。开展原子能研究的机构不仅有政府支持的研究机构，还有私人企业和民间研究机构。为了控制涉及原子能的所有科技信息，《原子能法》通过专利申请制度来控制个人、企业和民间研究机构所拥有的科技信息。《原子能法》第11章“专利和发明”规定，只用于生产可裂变物质的发明和只用于在军事武器中使用可裂变物质和原子能的发明，将不被授予专利，取消已经授予的相关专利。发明者没有专利权，但可获得相应的补偿。专利局需要向原子能委员会报告所有相关的专利申请，委员会有权直接获得发明的信息或通过购买、补偿的方式获得发明。发明者必须向原子能委员会报告制造可裂变物质的所有研究情况。(16)The Senate-House Conference Committee，“Atomic Energy Act of 1946 ”，Bulletin of the Atomic Scientists，vol.2，issue 3/4，1946，pp.22～23.

这实际上是国家最高支配权的一种体现，它通过国家购买和有偿征用的方式，控制非政府所有的科技信息，类似土地征用和房屋拆迁补偿。(17)Stefan A.Riesenfeld，“Patent Protection and Atomic Energy Legislation”，California Law Review，vol.46，no.1，1958，pp.40～68.但美国政府辩称这不是国家最高支配权，只是将科技信息置于警察的监督之下。在关于专利部分的听证会上，政府官员指出，法律只是限制发明者公开技术发明的权利，而没有剥夺发明者对发明的所有权。研究和发展委员会专利问题顾问、前美国海军上校罗伯特·A.拉文德(Robert A.Lavender)援引《间谍法》，证明这一措施的合理性，“如果企业和个人自费进行核能领域的研究，他将不能持有专利证书”，这“适用于《间谍法》，它要求涉及国家安全的信息必须与政府建立联系，政府将根据《间谍法》，不允许企业和个人公开相关发明。在实际操作中，专利局会将个人或企业申报的专利向原子能委员会报告，委员会有权购买该专利或者以其他方式控制该专利。在事实上将发明者置于警察权力的监督之下，实现对发明的控制”。(18)U.S.Congress，Senate，Hearings before the Special Committee on Atomic Energy ，79th Congress，2nd Session，Washington，D.C.： U.S.Government Printing Office，1946，p.353.

但实际上，根据《原子能法》的规定，私人和企业的科技发明专利权很容易受到侵害。即使是与政府没有任何联系的科学家，当他独立进行研究有所发现，并将其研究结果公开发表，如果其中涉及《原子能法》所规定的需要保密的信息，他就违反了《原子能法》。即使他没有损害美国的意图，如果政府认为该行为可能导致美国利益受损或对外国有利，他也可能获最高10年监禁的处罚。(19)James R.Newman，“Control of Information Relating to Atomic Energy”，Yale Law Journal，vol.56，no.5，1947，pp.781～782.在一次讨论修改1946年《原子能法》的听证会上，有议员提出疑问：“如果一位物理学家非常精通原子能科技，但是他与原子能委员会没有任何联系，没有见过任何保密资料，他能在报纸上发表相关文章吗？”纽约律师协会特别委员会主席奥斯卡·吕布豪森(Oscar Ruebhausen)表示：“法律完全没有豁免无害的信息交流。我们别无选择，只能判定无辜者有罪。”(20)U.S.Congress，Joint Committee on Atomic Energy，Hearings Before the Joint Committee on Atomic Energy Congress of The United States on S.3323 And H.R.8862 to Amend the Atomic Energy Act of 1946，Part I，83rd Congress，2nd Session，1954，Washington D.C.： U.S.Government Printing Office，1954，p.406.

同样，私人企业也不能拥有有关核技术的专利。美国化学仪器制造公司统一工程公司(Consolidated Engineering Corporation)掌握三项与新型质谱仪相关的技术专利，这是一种能够检测和分析气体中化学成分和同位素成分的仪器。它最为引人注目的功能是能区分铀235和铀238。铀235是制造核武器的主要原料之一。1955年统一工程公司控告美国政府制造和使用了与其质谱仪类似的设备，但未获得其许可，侵犯其专利权利，应该对其进行赔偿。原子能委员会承认政府使用了与统一公司的质谱仪相类似的设备。但是政府引用1946年《原子能法》中，“有关生产可裂变物质、使用可裂变物质和使用军事武器中的核能的发明和创造，其使用不适用于专利原则”的条款，为自己进行辩护。原子能机构主张，政府不仅有权使用相关技术，而且有权生产和制造相关设备。而统一公司则称他们的仪器是分析器，不属于生产过程部分，而且法律并未赋予政府生产和制造设备的权力。原子能机构则称，分析仪器是获得铀235所必需的，(21)当时获取铀235的主要方法，是让包含铀235和铀238的六氟化铀这种气体通过多孔材料，使更轻的铀235与更重的铀238分离，从而最终获得高浓度和高纯度的铀235。通过大约5000次的分离，每天可获得1千克的铀235。而铀235是《原子能法》中所规定的可裂变物质，所以分析仪器是可裂变物质生产过程中的一部分。最终法官同意原子能委员会的观点，根据《原子能法》，判定与该质谱仪相关的技术专利不属于统一公司。(22)Consolidated Engineering Corporation v.The United States，127 F.Supp.558，1955.

1946年出台的《原子能法》对原子能相关的技术信息进行保密，开始明确将科技数据信息作为保密和控制的对象。虽然该法的出发点依然是保护制造核武器的关键技术，但涉及的科技信息范围已经十分广泛。其保密的内容不仅包括直接相关的应用设备和技术，也包括纯理论的科学知识。限制的科技信息范围也从军事领域的科技信息，拓展到与生产生活相关的科技信息，从政府所有的科技信息扩展到私人、企业及民间研究机构所拥有的科技信息。《原子能法》为政府对科技信息进行保密提供了方法和典范，从此之后，科技信息明确成为需要保密的信息类型，常见于总统命令和法律法规之中，直接对科技信息进行保密成为科技信息控制机制的核心。

二、限制科技人员出入境

为了加强对科技信息的控制，美国政府将具有科学知识、能够分享和传播科技信息的科学技术人员列为重点关注对象，限制和监督他们的跨国活动和学术交流活动，防止他们泄露美国的先进科技信息。通过护照和签证制度限制国内外科学家、工程师等科技人员出入境交流，成为美国政府控制科技信息传播的重要内容。

在第一次世界大战之前的和平时期，美国公民在国外旅行并不需要携带护照。当时，西欧和美国实行较为宽松的过境政策，支持商品、人员、信息的自由交流，人们在国际旅行时几乎无需被检查。护照通常只在战争期间使用，当战争结束，旅行限制就被取消。第一次世界大战的爆发使欧洲各国对流动人员的怀疑增加。为了防止潜在的外敌进入，各国政府加强了对边境的控制，所有人都必须接受证件检查。美国政府在1915年12月开始要求每个人离开美国时需持护照，以适应趋势。1917年通过的《间谍法》强调护照制度相当于边境管理的制度，用以处理间谍泄露美国国防信息而损害美国或协助外国的问题。(23)United States，Congress，Conference Committees，The Espionage Bill，Washington D.C.：Government Printing Office,1917，pp.1～2.1918年，国会讨论认为限制人员流动是防止信息交流损害美国安全的首要途径，为了国家安全需采取旅行限制。(24)Mario Daniels，“Controlling Knowledge，Controlling People，Travel Restrictions of U.S.Scientists and National Security”，Diplomatic History，vol.43，issue 1，2018，p.9.1918年5月国会通过了《战时护照法》(the War Time Passport Act of May 1918)。1937年通过的《中立法》(The Neutrality Act of 1937)要求对护照申请者进行安全检查。护照办事处与其他政府机构的情报部门合作，对申请者进行检查，评估护照的发放是否符合公共安全。

在边境审查制度对人员、物品和信息流动的控制日益严格的情况下，科学家在初期实际上享受着相对较大的自由，对间谍的担忧也尚未影响到科技人员的交流。美国政府也较少干涉科技人员的国际交流，例如1939年9月大地测量学和地球物理学国际会议在华盛顿特区举办，美国对参会的外国访问学者没有限制；美国还鼓励科学家参加在苏联举行的会议，如1937年在莫斯科举行的第十七次国际地质学会议。参加国际性会议也被认为能够增强美国的国际地位，促进文明发展。(25)Ronald E.Doel，“National States and International Science：A Comparative History of International Science Congresses in Hitler’s Germany，Stalin’s Russia，and Cold War United States”， Osiris，2nd series，vol.20，2005，p.66.

美国和苏联之间的科技人员引进也未受到限制。苏联在20世纪二三十年代进行大规模的工业化建设，需要引进国外先进技术。苏联通过技术合同的方式，引进了大量机械工程、冶金、化学、电气工程、采矿、汽车和飞机技术等科学领域的国外科技人才。在1920～1945年间，苏联和美国公司签订了200多个技术援助合约。(26)Kendall E.Bailes，“The American Connection：Ideology and Soviet Foreign Trade：on the Political Economy of an Underdeveloped Superpower”，International Studies Quarterly，vol.29，no.3，1985，p.433.1932年，在苏联有将近9千名外国工程师和1万名外国工人，其中有五分之一到三分之一的外国专家来自美国。(27)Dana Dalrymple，“American Technology and Soviet Agricultural Development,1924～1933”，Agricultural History，vol.40，no.3，1966，p.190.

但在第二次世界大战之后，科技人员自由出入美国的情况发生根本性的变化，科学家申请护照和签证出入境的环境恶化。1946年5月，美国著名的核物理学家爱德华·康登(Edward Condon)在《原子能科学家公报》上发文呼吁美国放开对科学家的限制，重返科学界的国际合作。他写道：“从1919年到1934年的15年里，科学并没有被国界阻碍，在那时，科学取得了许多进步，各种各样的合作蓬勃发展。那也是美国科学开始发展成熟的时期……希特勒迫害犹太科学家结束了这个黄金时代。战争使国际合作破裂，国家军事研究成为全世界科学家的主要任务。保密原则开始对思想的自由交流进行限制。”康登呼吁回到和平时期对国际旅行没有限制的状态。(28)Edward Condon，“Science and International Co-operation”，Bulletin of the Atomic Scientists，vol.1，issue 11，1946，p.8.

随着冷战的开始，杜鲁门总统通过宣布进入紧急状态，继续保留了战时的护照制度。1950年美国通过《国内安全法》(Internal Security Act of 1950)，禁止向共产主义组织成员发放护照。(29)Internal Security Act of 1950，64 Stat.987，ch.1024，sec.6，September 23，1950.1952年美国通过《移民和国籍法》(Immigration and Nationality Act)，将战时的护照制度变为正式的法律，规定公民未持有效护照离开美国或者外国人未持有效护照进入美国，都将被视为违法行为。(30)Immigration and Nationality Act of 1952，66 Stat.163，ch.477，June 27，1952.两部法律规定拒绝向可能进入美国从事危害公共利益活动、威胁美国利益和安全的外国人发放签证，拒绝向参加共产主义组织及其相关组织的人员发放签证。这为美国政府控制科技人员的出入境提供了法律依据。

科学家在第二次世界大战时期的科技成就，为美国的国家安全做出了巨大的贡献，这使政府意识到科技的重要性，科学家获得了崇高的荣誉。但另一方面，科学家所掌握的科技知识也使他们成为被怀疑的对象，政府对科学家能否保守秘密持怀疑态度。1946年和1950年，英国政府相继逮捕了核物理学家艾伦·纳恩·梅(Alan Nunn May)和克劳斯·福克斯(Klaus Fuchs)，指控他们进行间谍活动、向苏联提供关于制造核武器的技术信息。(31)The Atomic Heritage Foundation，“Klaus Fuchs”，The Atomic Heritage Foundation，https://www.atomicheritage.org/profile/klaus-fuchs；The Atomic Heritage Foundation，“Alan Nunn May”，The Atomic Heritage Foundation，https://www.atomicheritage.org/profile/alan-nunn-may，2020年3月20日。著名物理学家、“中微子之父”布鲁诺·庞蒂科夫(Bruno Pontecorvo)也在1950年秋举家离开英国，出走苏联。(32)高佩君：《“中微子教父”的双重人生》，中青在线网，http://qnck.cyol.com/html/2015-10/21/nw.D110000 qnck_20151021_1-28.htm，2020年3月20日。这加剧了美国政府对科学家群体的不信任感，科学家成为最难获得出入美国通行证的群体，尤其是核领域的科学家。美国科学家在申请出国时会受到特别审查，审查内容不仅有政治倾向，更重要的内容是他们能够向国外分享的知识和技术。美国的物理学家和化学家是被美国安全和领事事务办公室进行特别严格安全审查的唯一职业群体。(33)Mario Daniels，“Restricting the Transnational Movement of ‘Knowledgeable Bodies’：the Interplay of U.S.Visa Restrictions and Export Controls in The Cold War”，in John Krige，ed.，How Knowledge Moves：Writing the Transnational History of Science and Technology，Chicago：The University of Chicago Press，2019，p.48.一位美国大使在拒绝向一位科学家发放签证时辩护道：“噢，没错！他是一位科学家！我们已经跟他们打过交道了。我们被他们伤害了(We’ve had some experience with them.We’ve been bitten by them)。”(34)Edward A.Shills，“America’s Paper Curtain”，Bulletin of the Atomic Scientists，vol.8，issue 7，1952，p.213.正如学者所观察，冷战早期对于美国知识分子来说并不是一个愉快的时期。(35)David Kaiser，“The Atomic Secret in Red Hands? American Suspicions of Theoretical Physicists During the Early Cold War”，Representations，vol.90，no.1，2005，p.28.芝加哥大学著名社会学家爱德华·希尔斯(Edward Shils)在《原子科学家公报》上表示：“在核物理、电子等领域的科学家尤其被怀疑，当领事馆官员了解到申请签证者是物理学家之后，他们会变得格外警觉，这让一些签证政策受害者十分震惊。”他将国务院在信息交流过程中设置的护照和签证障碍称为“证件铁幕”(Paper Curtain)。(36)Edward A.Shills，“America’s Paper Curtain”，Bulletin of the Atomic Scientists，vol.8，issue 7，1952，p.213.

因为美国严密控制科学家的出入境，在美国召开的许多国际会议受到严重影响。1950年12月，芝加哥大学正筹备将于1951年举办的国际核物理大会，为了避免外国科学家遭遇拒签的尴尬，芝加哥大学提前向国务院提交了一份拟邀请人员名单，希望国务院告知哪些人将被禁止进入美国。但3个月之后，邀请函已经发出，国务院才告知24个科学家中有8～10位将无法获得签证。1951年9月在纽约举行的第12届理论与应用化学国际会议，因许多重要外国科学家的缺席而备受关注。这些科学家因为没有获得签证或太迟获得签证而未能参加会议。(37)Edward A.Shills，“America’s Paper Curtain”，Bulletin of the Atomic Scientists，vol.8，issue 7，1952，pp.211～212.1952年想要进入美国的外国科学家中有50%遇到困难，有70%～80%的法国科学家无法获得签证。法国科学家将美国的签证政策称为“铀幕(uranium curtain)”，认为其与苏联的政策相似。(38)Victor F.Weisskope，“Report on the Visa Situation”，Bulletin of the Atomic Scientists，vol.8，issue 7，1952，pp.221～222.

为了保证会议的顺利举行，许多国际会议决定不在美国举办，但美国科学家的出境也受到限制，政府拒绝向科学家发放护照。1950年美国原子能委员会开始将所有与原子能项目有关的人员和涉及保密资料的工作人员列出一个名单，限制他们的出境旅行。当原子能委员会的雇员申请护照时，国务院护照办公室即在第一时间与原子能委员会联系，咨询其对申请者的评价。原子能委员会则通过名单评估该雇员出境可能给国家安全带来的损害。(39)Mario Daniels，“Controlling Knowledge，Controlling People，Travel Restrictions of U.S.Scientists and National Security”，Diplomatic History，vol.43，issue 1，2018，p.20.

美国著名化学家莱纳斯·鲍林(Linus Pauling)，被爱因斯坦称为“美国最杰出和最具创造力的科学家之一”。1952年他被邀请参加英国伦敦皇家学会5月举行的关于蛋白质结构的讨论会，参加活动包括在大学演讲、与外国专家讨论蛋白质结构问题、接受法国图卢兹大学授予的荣誉博士学位。他于1月向美国国务院申请护照，但国务院以“他的旅行不符合美国最高利益”为由，拒绝了鲍林的护照申请。(40)Linus Pauling，“My Efforts to Obtain a Passport”，Bulletin of the Atomic Scientists，vol.8，issue 7，1952，p.253.

“原子弹之父”罗伯特·奥本海默(Robert Oppenheimer)的弟弟弗兰克·奥本海默(Frank Oppenheimer)也是一位核物理学家，第二次世界大战期间他在负责原子弹研发的加州大学劳伦斯辐射实验室工作，后来又跟随罗伯特·奥本海默到新墨西哥的洛斯阿拉莫斯实验室(Los Alamos)，参与了曼哈顿计划，协助原子弹爆炸试验，于1945年离开洛斯阿拉莫斯实验室。1949年他承认在30年代加入了共产党，因此失去了在大学的职位。1950年他希望前往印度，与著名印度物理学家霍米·J.巴巴(Homi J.Bhabha)研究宇宙射线。原子能委员会就弗兰克·奥本海默能否离开美国进行了两次讨论。最终弗兰克的护照申请被拒绝。虽然他关于原子弹的知识被认为已经过时，但原子能委员会依然认为他的离开存在“安全风险因素”，因此应该从支持政府的立场来做决定，拒绝他的护照申请。(41)Alex Wellerstein，“A Tale of Two Oppenheimers”，Restricted Date The Nuclear Secrecy Blog，http://blog. nuclearsecrecy.com/2012/01/18/weekly-document-10-a-tale-of-two-oppenheimers-1950/，2020年3月20日。

通过护照和签证制度限制具有科学知识、能够学习与分享科技信息的科技人员出入境，美国严密地控制了科技信息的国际传播与流动，避免本国所拥有的先进科技被其他国家获取。虽然这其中包含了对共产主义以及间谍的恐惧因素，但使科技人员这个群体成为受严密监视和审查控制的特殊职业群体，无疑更大程度上是出于对该群体所具有的科技知识的忌惮。

三、严格管控科技资料和产品的出口

对科技的重视，使美国政府对能够携带和分享科技信息的科技人员进行严密的监督和控制，同时，包含先进科技信息的资料和产品也成为美国政府关注的对象。美国认为其他国家能够利用美国的科技资料和科技产品，获得相关科技，复制科技产品，推动科技进步。这将威胁到美国的科技领先地位，因此美国政府开始利用出口控制制度，限制包含先进科技信息的物品出口，防止其他国家获得美国的先进科技。

出口控制最初也是作为战争的辅助工具出现的。1917年美国参加第一次世界大战，出台了《对敌贸易法》，控制出口贸易，阻止敌人获得经济利益和物资，促进战争胜利。(42)Trading with the Enemy Act，40 Stat.411，ch.106，Oct.6，1917.在之后的第二次世界大战和冷战时期，贸易禁运也成为美国经常使用的武器。当科学技术成为影响战争进程和国家利益的重要因素后，科技资料和产品也开始被纳入贸易管制的范围。通过信息分级保密制度和《原子能法》，与原子能相关的重要科技信息得到严密的控制。那些没有被纳入保密范围、能够为美国民众所获取的非机密科技进一步成为美国政府担忧的对象。第二次世界大战后，美国商业部和国防部等部门成立联合工作小组，开始研究如何控制那些不属于保密信息但又非常敏感的科技信息，以保护美国国家安全。他们提出了限制科技资料和科技产品出口的办法，讨论限制科学论文、出版物等所有类型科技资料的出口。(43)Mario Daniels，“Restricting the Transnational Movement of ‘Knowledgeable Bodies’：the Interplay of U.S.Visa Restrictions and Export Controls in the Cold War”，in John Krige，ed.，How Knowledge Moves：Writing the Transnational History of Science and Technology，Chicago：The University of Chicago Press，2019，p.43.1949年美国通过《出口管制法》(Export Control Act of 1949)，其中第2章规定，考虑到某些物资的出口会对美国国家安全产生影响，需要对这些物资的出口保持警觉，利用出口管制限制这些物资的出口。(44)Export Control Act of 1949，63 Stat.7，Ch.11，Feb.26，1949.这为美国控制科技资料和产品的出口提供了法律依据。

出口限制措施涉及非机密信息和私人财产，为了避免让出口控制看起来像侵犯个人自由和财产权利的审查工具，杜鲁门政府起初并没有利用《出口管制法》强制限制科技信息的出口，而是推行一种自愿项目。该项目呼吁商业界和科学界合作，呼吁他们在与国外商业公司和科学同行分享有关先进科技的信息之前，与商务部协商，以控制先进的非机密科技资料出口，防止他国利用先进科技威胁美国的国家安全。该项目涉及先进科学技术的新发展、技术、信息和专门知识，既包括技术原型本身，也包括特别的设备。(45)Department of Commerce，“Plan to Control Export of Advanced Technical Date”，Foreign Commerce Weekly，vol.37，no.9，1949，p.43.大多数公众对这项自愿项目不感兴趣，忽略政府的呼吁。

1950年6月朝鲜战争爆发，这为美国强制控制科技资料和产品出口提供了机会，政府通过出口管制控制科技信息的对外传播。1950年6月，美国对中国大陆、朝鲜、香港和澳门实行禁运。政府要求管制物资出口需要获得相关部门颁发的出口许可证，接受海关检查。所有科技资料被列为管制物资，科技资料的出口需要获得商务部颁发的许可证，向加拿大出口除外。1951年，出口控制进一步严格。向苏联运输任何美国商品，都需要获得商务部的出口许可证。3月1日，向苏联出口科技资料需要提前获得出口许可证。(46)Department of Commerce，Export Control and Allocation Powers：Fifteenth Quarterly Report，Washington，D.C.：Government Printing Office ，1951，p.1，p.26.

朝鲜战争结束后，出口控制并未被取消，反而得到加强。1954年12月美国国会对出口规定进行修订，增加了关于科技资料出口的条款。科技资料出口控制的范围扩大，限制出口的目标国家扩大到除加拿大之外的所有国家，包括政治上与美国友好的国家。受限制的科技资料类型也扩大了，包括所有专业的科学和技术信息，包括所有的模型、设计、照片、底片和其他产品或材料，包括关于这些产品和材料生产、制造、重建过程的平面图和说明书。出口科技资料需要获得相应的特别许可证，出口公众可获取的科技资料需要获得一般通行许可证，出口政府实行强制管理的科技资料需要向商业部申请特别通行许可。出口科技资料的行为不仅包括将科技资料运输到美国之外，也包括在美国本土将科技资料提供给可能把资料带到国外的人员。提供资料的方式包括提供方案和设计图、通过技术援助合同、建设合同、专利许可协议提供科技信息、提供教学和培训材料、在美国为外国员工提供培训，甚至是美国员工寄往国外的私人邮件都可能涉及科技数据出口。(47)The National Archives and Records Service，“Exportations of Technical Date”，Federal Register，vol.19，no.253，1954，pp.9384～9385.这意味着无论是商人，还是科学家和工程师，只要与国外有联系，他们与他人的交流活动都将受到政府出口控制规定的管辖。

美国工程教育协会对此表示抗议，它指出高等院校里的教育和研究都涉及未出版的资料，按此规定都属于管辖范围。按照出口限制的规定，所有形式的科技交流都将需要政府许可。与即将出国的同事进行的所有对话都将被视为科技资料的出口，学术会议上的所有外国学生和访问者、所有出国展示其研究的美国人，都将成为出口科技资料的人。与国外机构和同行的所有通信和联络都可被视为出口科技资料的行为，都需要经过政府的审查和同意。这些措施无疑将极大损害美国的高等教育及其对外联系，因此，美国工程教育协会要求商务部不将高等院校纳入出口限制范围。(48)Mario Daniels，“Restricting the Transnational Movement of ‘Knowledgeable Bodies’：the Interplay of U.S.Visa Restrictions and Export Controls in the Cold War”，in John Krige，ed.，How Knowledge Moves：Writing the Transnational History of Science and Technology，Chicago：The University of Chicago Press，2019，p.47.

1955年4月，美国政府对限制科技信息出口的规定进行修改，学术机构和实验室内的教育活动不再纳入限制范围。同时，不与工业生产、设计、制造和应用过程直接相关的科技信息传播方式，例如通信联络和参加会议，也可获得豁免。(49)Mario Daniels，“Restricting the Transnational Movement of ‘Knowledgeable Bodies’：the Interplay of U.S.Visa Restrictions and Export Controls in the Cold War”，in John Krige，ed.，How Knowledge Moves：Writing the Transnational History of Science and Technology，Chicago：The University of Chicago Press，2019，p.47.虽然规定的修改旨在将正常的科技交流与泄露美国战略发展信息的技术信息区分开，但这两者界限的定义依然模糊而复杂，许多问题并没有得到真正解决。

美国还将国内的出口管制制度扩大为多边贸易管制制度，加强出口管制的效力，使科技信息控制机制更为完善。1949年美国联合北约盟友成立了对共产主义国家出口管制统筹委员会，即巴黎统筹委员会(以下简称“巴统”)，利用多边出口限制手段，防止苏联、东欧等共产主义国家获得重要战略物资和先进科技。美国起初试图将国际贸易管制与共同防卫协定联系起来，在《共同防御援助法》草案第7条中规定：双方政府同意在共同安全目标下，对战略物资、装备以及技术资料的出口进行有效控制。(50)Foreign Relations of the United States(FRUS)，1950，Western Europe，Volume III，Washington：U.S.Government Printing Office，1977，pp.9～11.英、法等国认为该规定不易获得国内议会的通过，对此表示反对，但最终同意以秘密协定的形式保证，在以后的战略贸易控制讨论中予以合作。(51)FRUS，1950，Central and Eastern Europe；The Soviet Union，Volume IV，Washington：U.S.Government Printing Office，1980，p.72.“巴统”制定了共同的贸易管制清单，对军事战略物资和原子能物资实行无条件禁运，(52)M.Mastanduno，“What is COCOM and How Does It Work?” in Robert Cullen，ed.，The Post-Containment Handbook：Key Issues in U.S.-Soviet Economic Relations，Boulder： Westview Press，1990，pp.79～105.对于既可军用又可民用的工业制品进行分类管制。(53)FRUS，1950，Central and Eastern Europe；The Soviet Union，Volume IV，Washington：U.S.Government Printing Office，1980，pp.89～90.对于未能达成一致意见的物品，如果成员国向苏联、东欧国家出口，必须每月互相交换出口情报。(54)FRUS，1952-1954，General：Economic and Political Matters，Volume I，Part 2，Washington：U.S.Government Printing Office,1983，pp.831～832.科学技术成为清单的重要内容，“巴统”成员国有责任限制技术援助、设计资料和制造工艺的出口。

朝鲜战争爆发后，美国加大对中国的贸易管制，同时要求英国提高对华贸易管制水平，禁止向中国出口大量与科技相关的工业制品、机械设备以及科学实验设备。(55)Great Britain，Board of Trade， “Embargo on Many Exports to China”，Board of Trade Journal，vol.160，no.2844，1951，pp.1321～322.1952年9月，“巴统”正式批准成立“中国委员会”，制定了贸易禁运清单，实施比对苏联、东欧国家的贸易管制更加严格的限制。美国还对日本施压，要求日本对中国施行更严厉的贸易管制。(56)FRUS，1952-1954，China and Japan，Volume XIV，Part 2，Washington：U.S.Government Printing Office,1985，pp.1293～1294.1954年8月美、英、法等国进一步达成协议：凡是美国提议应该优先实行管制的物资，继续保留在“巴统”国际管制清单上；同时加强转口贸易管制，实行“转口贸易许可制度”。凡属于“巴统”成员国或“巴统”组织的合作国出口的物资，其最终出口地如果是共产党国家，如果没有出口国政府的“转口贸易许可证”，不得转运往共产党国家。(57)FRUS，1952-1954，General：Economic and Political Matters，Volume I，Part 2 ，Washington：U.S.Government Printing Office,1983，p.1236.之后，科学技术的变化发展成为扩大或缩小多边出口管制的影响因素，影响着管制清单的内容，管制清单中“战略物资”和“非战略物资”的含义和界限，也随着科学技术的进步不断调整和变化。“巴统”也在实质上成为美国出口管制制度的延伸，成为美国控制科技信息传播的重要环节。

至此，通过分级保密制度将关键科技信息进行保密，通过护照和签证制度限制拥有科技知识、能够分享科技信息的科技人员的出入境活动，以及通过出口控制制度限制带有科技信息的物品出口，美国形成了一套全方位的控制科技信息传播的制度体系。这些制度互相交织、合作，使科技信息传播控制机制产生强大的控制力，为美国维护世界霸权发挥重要作用。

这一机制的控制力在我国著名科学家钱学森的经历上得到了充分体现。钱学森是喷气和火箭推动领域的权威专家之一，1942年他获得美国从事机密研究的许可证，参与美国机密研究。1948年他受邀参与加州理工学院古根海姆喷气推进中心的筹建，担任中心主任。1950年，钱学森计划回国，但因为其所拥有的先进科技知识，被美国政府利用这一机制进行迫害。当钱学森准备启程回国时，美国海关指控他试图将大量涉密和非涉密的科技资料运出美国，违反了美国的《出口控制法》《中立法》和《反间谍法》的有关条款，扣押他的行李。(58)National Archives and Records Administration Pacific Region，“Records of the District Court”，载张现民《羁绊与归来：钱学森的回国历程(1950～1955)》，北京：中共党史出版社，2019年，第73页。美国组织包括军事部门、情报部门和联邦调查局、原子能委员会在内的跨部门联合小组，对钱学森的行李进行审查。原子能委员会表示，“没有发现任何与原子能委员会直接相关的涉密资料”，(59)National Archives and Records Administration Pacific Region，“Neutrality Investigation Files，1948～1988”，载张现民《羁绊与归来：钱学森的回国历程(1950～1955)》，北京：中共党史出版社，2019年，第78页。美国海军军械局加州技术联络室表示，“这些材料早已在一些杂志上发表，政府之外所有人都可以通过不同渠道获得这些资料”，“将这样的资料运出去，不会威胁国家的安全”。(60)National Archives and Records Administration Pacific Region，“A Letter from Thomas J.Christman，Lt.，USN to Bureau of Ordnance Technical Liaison Officer”，载张现民《羁绊与归来：钱学森的回国历程(1950～1955)》，北京：中共党史出版社，2019年，第80页。海军部门海军研究所表示，“没有一份具有涉密的性质”，“但是这些非涉密文件或报告，也不希望落入潜在的敌人手中”，“相对于钱学森在美国军事部门合同下进行研究而掌握并存储在脑中的信息，他携带的这些资料对敌人的重要性可以忽略不计”。(61)National Archives and Records Administration Pacific Region ，“A Letter From R.J.Trauger to Mr.Gorin”，载张现民《羁绊与归来：钱学森的回国历程(1950～1955)》，北京：中共党史出版社，2019年，第78～79页。最后，行李审查没有明确的结果，美国司法部又在钱学森与共产党组织的关系上大做文章，以莫须有的罪名指控钱学森违反了《移民法》，将其逮捕入狱。钱学森受到美国的迫害，失去自由长达5年之久。后在中国政府的大力援救下，1955年钱学森一家才辗转回到祖国。无辜的科学家因拥有先进科技知识而失去自由，这是美国科技信息控制机制效力在个人身上的极致体现，也是美国为维护自身霸权地位肆意践踏人权的体现，这也表明控制科技信息传播成为美国维持霸权的重要手段。

四、结 语

第二次世界大战使美国意识到科技对于国家安全和发展具有重要作用，为了维持美国的科技领先地位，战后美国政府开始加大科技研究投入，重视科技人才的培养。同时为了垄断先进科技，美国也开始加强对科技信息的控制。到20世纪50年代中期，美国政府初步形成了一套全面控制科技信息传播的机制，它通过保密制度对重要科技信息进行保密，通过护照和签证制度限制科技人员的出入境，通过出口管控制度限制科技资料和科技产品的出口。从科技信息的载体到科技信息传播的途径，该机制对科技信息的传播进行了全方位的监督和控制。这表明第二次世界大战后科技已经成为影响美国国家利益的重要因素，防止先进科技被他国获取成为美国维护国家安全、巩固世界霸权的重要内容。

控制科技信息的传播不仅是冷战环境下美国遏制共产主义国家的政策，更是美国维护其世界霸权地位的重要举措。美国试图通过限制其拥有的先进科技外流，实现对先进科技的垄断，从而维持美国的科技领先地位，维护美国在经济、政治和军事上的领导地位，巩固其全球霸权。垄断先进科学技术，维持科技领先地位，不仅有利于保持经济和军事实力领先地位，也有助于美国在国际关系中处于优势地位。领先世界的科技是美国对外关系中的有力筹码，不仅有助于美国提高国际形象，展示美国社会体制的优越性，而且有助于促进美国外交政策目标的实现。在冷战期间，美国通过科技合作加强与西欧的联盟关系，通过科技援助拉拢第三世界国家。领先的科技水平还有助于美国在国际科技合作活动中掌握话语权，推动国际科技活动朝有利于美国利益的方向发展。因此，美国构建了一套控制科技信息传播的机制，垄断先进科技，同时利用该机制遏制竞争者的科技发展，维护自身霸权地位。

随着美苏冷战的结束，美国对科技信息的管控在一定程度上有所放松，但控制科技信息的管控机制一直在发挥着作用，维持着美国在关键科技领域的世界领先地位。一旦美国感受到其科技领先地位和世界霸权地位受到威胁，这一机制又将恢复到冷战时期的控制力度。2017年美国总统特朗普公布《国家安全战略》报告，声称中国威胁了美国的实力、影响和利益，并将中国列为竞争对手。(62)The White House，“National Security Strategy of the United States of America”，National Security Strategy Archive，http://nssarchive.us/wp-content/uploads/2020/04/2017.pdf，2021年3月15日。之后，美国收紧签证政策，限制中国留学生获得留美签证，尤其限制科学、技术、工程、数学领域的中国留学生。2020年5月29日，美国白宫发布公告，自6月1日起，美国将禁止部分中国留学生和研究人员入境，受限制的主要是量子计算、大数据、半导体、5G、先进核技术、航空航天技术和人工智能等关键技术领域的人员。(63)The White House，“ Suspension of Entry as Non-immigrants of Certain Students and Researchers from the People’s Republic of China”，Federal Register，vol.85，no.108，2020，pp.34353～4355.2021年2月美国阿肯色州汤姆·科顿参议员办公室也公布了题为《击败中国——有目标的脱钩和经济持久战》的研究报告，提出要在部分战略领域维持对中国的科技优势，对面向中国终端用户的某些先进技术，要收紧出口管制措施，禁止中国本科生和研究生在美国进行科学、技术、工程和数学等敏感领域的学习和研究活动，限制美国大学教职工接受中国政府的资助，严格审查中国公民的签证申请，要将联邦对研发活动的支持力度恢复到冷战水平，并辅以严格的管制措施，确保美国的科研成果不会外流到中国。(64)The Office of Senator Tom Cotton，“Beat China：Targeted Decoupling and the Economic Long War”，Tom Cotton Senator For Arkansas，https://www.cotton.senate.gov/imo/media/doc/210216_1700_China%20Report_FINAL.pdf，2021年3月15日。这些行动和建议本质上都是美国在发挥科技信息控制机制的作用，限制中美之间的科技交流与合作，遏制中国科技的发展。

美国还利用多边出口管制构建遏制中国科技发展的联盟。苏联解体之后，“巴统”解散，但“巴统”成员国达成了新的《瓦森纳协议》，继续采用“巴统”的出口控制清单，并定期更新，限制关键物品和技术的出口。(65)Wassenaar Arrangement，“Genesis of the Wassenaar Arrangement”，The Wassenaar Arrangement，https://www. wassenaar.org/genesis-of-the-wassenaar-arrangement/，2021年3月15日。在此协议框架下，美国能够在需要时对成员国施加影响，限制其向相关国家出口敏感技术。西方国家对出口贸易的管制在一定程度上都受到美国的影响，尤其是英国，其在外交上与美国保持步调一致，出口管制政策多参照美国政策。近年来，美国牵头西方国家，联合打压中国科技企业，限制中国科技企业在本国的投资和发展，禁止本国企业向中国科技企业出口关键科技产品，禁止本国与中国在高科技领域展开合作，形成遏制中国科技发展的联盟。多边出口管制是美国科技信息控制机制的重要环节，通过出口管制，美国将遏制中国科技发展变成西方国家的联合行动，通过控制科技传播遏制中国发展、维护自身霸权的企图昭然若揭。

总而言之，第二次世界大战后美国构建了一套全方位限制科技信息传播的控制机制，严格限制本国先进科技外流，垄断先进科技，维持自身科技领先优势。该机制是美国维持世界霸权地位的重要工具，当美国感受到霸权地位或科技领先地位受到威胁时，美国将充分发挥该机制的作用，遏制相关国家的发展。随着国际形势的发展，根据美国国家利益的需要，该机制得到加强或放松，一直为美国维持其世界霸权地位发挥着作用。但从全球视野来看，美国对科技信息的管控，限制了科技的传播和应用，阻碍了科技人员的国际交流和合作，不利于科技的创新和发展，容易导致科学研究的重复和资源的浪费，不利于世界科技的发展和文明的进步。