新时代民主党派内部监督若干问题研究

李旭茂 王克敏 张文学 安 辉

中国共产党第十九次全国代表大会对健全党和国家监督体系、深化国家监察体制改革作出战略部署。新时代，随着《中华人民共和国监察法》（以下简称“《监察法》”）的颁布实施，国家监察监督范围扩大，节奏和频率加快，震慑作用越来越大，一些领导干部受到严肃查处，民主党派成员概莫能外。以吉林省为例，2018年全省纪检监察机关立案调查非中国共产党党员监察对象案件1176 件1199 人，其中就包括民主党派成员，如吉林工商学院原副院长张国志。部分担任领导干部的民主党派成员接受监察调查情况频频曝光，向民主党派发出了必须进一步强化内部监督、持续正风肃纪的强烈警示信号。

近年来，民主党派内部监督工作向实质性方向迈出了坚实步伐，取得了实实在在的成果。但不可否认，内部监督工作与形势任务要求、执政党及社会各界期望还有较大差距，还存在一些亟须解决的问题。比如，就内部监督而言，工作深化不够，推进缓慢，效果不明显；就外部监督而言，内外衔接程序不畅，部分领导干部接受调查处理或成员违法犯罪受到制裁后，民主党派组织对最终处理结果不知情，难以严明组织纪律，甚至曾出现个别民主党派成员受到相关部门调查后，最后没有调查结论的情况，等等。新时代背景下，如何进一步完善民主党派内部监督体制机制，推动内部监督工作做实做细做出成效，成为新形势下加强民主党派自身建设的一项重要课题。

一、新时代对民主党派加强内部监督工作提出明确要求

（一）新时代加强民主党派内部监督工作具有迫切性

新时代国家治理体系和治理能力现代化对加强民主党派内部监督工作提出了明确要求。政党制度体系是国家治理体系的重要组成部分。民主党派作为中国特色社会主义参政党，通过“一个参加、三个参与”在国家政治生活中发挥着重要作用，其自身建设水平直接影响到国家治理能力和治理水平，关乎社会主义民主政治发展进程。国家监察体制改革是国家治理能力和治理水平现代化的重要实践。民主党派应主动适应新时代要求，持续深化内部监督工作，努力在构建一套完备成熟、系统有效的制度体系上下功夫，为充分发挥多党合作制度效能，实现国家治理体系和治理能力制度化、法治化作出应有贡献。

新时代建设高素质的中国特色社会主义参政党对加强民主党派内部监督工作提出了明确要求。内部监督工作是民主党派自身建设的一项基础性工作。习近平总书记对新时代中国特色社会主义参政党建设提出了“四新”“三好”要求，为民主党派加强自身建设、履职尽责指明了方向、提供了遵循。践行“四新”“三好”要求，认真履行好参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商三大职能，必须以坚强的纪律、良好的作风作为保证，而及时补齐自身建设的短板和弱项、深入推进民主党派内部监督工作则是题中应有之义。

（二）做好民主党派内部监督工作需要考虑的几个因素

1.关于内部监督的定位。民主党派的内部监督是政治监督，其监督重点是各级领导班子及其成员、各级机关的公职人员、骨干成员，包括担任各级人大代表、政协委员、特约人员以及在各级政府机构、司法系统担任实职的成员。监督的内容主要是遵章守纪、履职尽责、廉洁自律及作风建设等情况。这种监督是一种政党内部的预防性纪律监督，它不能代替《监察法》等法律法规的监督。

2.关于组织领导体系。民主党派组织实质上是双重领导体制，地方组织以地方中国共产党党组织的领导为主。一方面，民主党派章程中规定，上下级组织之间是领导和被领导的关系；另一方面，民主党派自觉接受中国共产党领导。因此，加强内部监督工作，既要强调自上而下的组织监督，也要主动接受执政党的监督。

3.关于成员的结构分布。民主党派成员具有广泛性，分布在各行各业，除党派机关以及部分成员较集中的单位如高校、医院外，多数成员所在单位没有与之对应的基层组织。民主党派成员既要接受组织的领导和监督，也要接受所在单位的管理，服从相关工作安排。因此，必须重视成员所在单位的监督以及法律监督、社会监督、舆论监督，把内外部监督有机结合起来。

4.关于内部监督的路径选择。实践中要以党为师，借鉴中国共产党在管党治党、从严治党方面的重要经验，结合民主党派自身实际，勇于革故鼎新、守正出新，推动民主党派内部监督工作不断取得新成效，并把这种成效体现到领导班子、干部队伍、成员队伍建设以及政治素质、思想作风、履职能力建设各方面。

二、民主党派内部监督工作的现状

（一）监督机构基本健全

2007年以来，各民主党派中央先后提出加强内部监督工作意见，出台有关文件，设立了中央一级的监督委员会，制定了工作规则、工作制度。之后，民主党派省级组织都陆续成立监督委员会及其办公室，完善了相关制度规定。有条件的部分市级组织也陆续成立了相应的监督机构。但从整体来看，民主党派内部监督机构多与组织部门合署办公，其独立性、权威性不足。这是因为，一方面人手不够、职能交叉、职责不清；另一方面由于发展成员是组织部门的重要职责，而民主党派成员多数是熟人介绍入会，容易产生利害关系和“熟人效应”。

（二）监督制度初步建立

以民主集中制为核心，制定了内部监督条例，将“纪律和内部监督”等内容写入章程，出台了集体领导与分工负责、领导班子议事程序、联系下级组织、监督工作规则、信访处理、诫勉谈话和函询、述职评议、谈心会、委员违纪处分程序等制度规定，初步建立起了基本切实可行的制度体系。但这些制度涉及程序性的制度多，涉及实体性的制度少。同时，作为内部监督工作重要依据的监督条例，属于粗线条制度，且缺乏有关责任设计、纪律处分、权利保障等配套制度，导致民主党派内部监督工作可操作性差，难以落实到位，甚至沦为形式主义。

（三）监督形式较为单一

初步形成了以换届监督、领导班子谈心会、述职评议为主要代表的监督方式，但多停留在会议监督、谈话提醒、批评教育等层面，主动对遵章守纪、履职情况、廉洁自律、作风建设等更深层面的监督涉及较少，导致内部监督执纪“偏软”“偏弱”。比如，对一些组织涣散、纪律松弛、慵懒无为的组织和现象听之任之，不能理直气壮地及时行使监督之责，被动地等待其他方面的处理意见。再比如，个别骨干成员通过党派组织平台获得相关政治安排后，与组织日渐疏远，甚至进行工作、身份上的切割，最终容易产生自由主义、分散主义和个人主义。民主党派内部监督工作说服力不足，结果运用受到局限，多以年度总结报告、出具机关干部无违纪无信访证明等形式出现。

（四）监督意识不断增强

民主党派上下对内部监督工作重要性的共识日益形成，各级组织积极探索内部监督有效渠道和途径，领导干部自觉接受监督、发挥表率作用的意识不断增强。但内部监督工作是一项政治性、政策性非常强的工作，工作中因思路和方向不明确，缺乏必要的抓手，各级组织和成员对如何深化监督工作存在茫然和困惑，观望态度、“等”“靠”思想较为普遍。比如，下级等上级的政策要求，上级等中央的政策要求，甚至有的认为有中国共产党党组织及法律法规监督托底，民主党派组织和干部出不了大问题。

三、做好新时代民主党派内部监督工作的对策建议

（一）坚持政治监督定位，把对政治纪律和政治规矩的监督放在首位

在所有的纪律和规矩中，第一位的是政治纪律和政治规矩。必须严明政治纪律和政治规矩，使其成为民主党派各级领导干部和广大成员的自觉遵循。一是强化科学理论武装。学懂弄通做实习近平新时代中国特色社会主义思想，深入开展“不忘合作初心、继续携手前进”主题教育活动，把树牢“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”的坚定自觉贯穿到内部监督工作的各方面，以坚持中国共产党领导、坚定理想信念为核心，不断强化政治意识、政党意识、纪律意识，努力在更高更深层次上提高思想政治素质，始终做政治上的明白人。二是加强对遵守和维护章程的监督。章程是民主党派规章制度和纪律规矩的总源头，也是所有成员必须共同遵守的行为规范。遵守和维护章程，本身就是讲政治、讲规矩的重要表现。要树立章程意识，认真学习、宣传和贯彻章程，加强对遵守和维护章程、贯彻落实党派中央决议以及执行组织纪律等情况的监督检查，切实维护章程的严肃性和权威性，不断增强民主党派组织的凝聚力和号召力。三是严肃纠正违规逾矩行为。要提高政治站位，增强政治警觉性和政治鉴别力，旗帜鲜明地同危害党的集中统一领导、否定社会主义道路和制度、违反章程、破坏纪律以及意识形态领域的各种错误言行等做坚决斗争，坚决纠正违纪违规逾矩行为，自觉坚持民主党派的进步性，为建设新时代高素质的中国特色社会主义参政党提供坚强的政治保障和纪律保障。

（二）强化顶层体系设计，构建上下贯通、内外衔接的监督网络

在各党派中央的统一督促指导下，把组织监督、专责监督、成员民主监督、执政党监督以及法律监督、社会监督统一起来，形成监督工作的整体合力。一是强化组织监督。加强自上而下的组织监督，明确各级组织负责人作为“第一责任人”的职责，分管领导在职责范围内的监督职责，以上率下、以身作则，严格执行内部监督制度，指导和督促推进内部监督工作，做内部监督工作的忠诚执行者和模范践行者。二是加强专责监督。各级监督委员会是内部监督的专责机构，履行执纪问责职责。要加强对各级组织和领导干部、骨干成员以及机关部门、机关工作人员的监督，重点监督检查遵章守纪、贯彻上级决策、履职尽责、行使权力等情况，并加强对下级监督机构的工作指导。三是扩大成员民主监督。严格组织生活制度，做好事务公开工作，保障成员的知情权、参与权。完善信息收集、处置、反馈机制，支持成员实事求是、客观公正地反映问题，坚决同一切违纪违法言行做斗争。四是自觉接受执政党的监督。主动向中国共产党党组织征求相关意见和建议，请求帮助协调解决内部监督工作中遇到的困难和问题。同时，要支持《监察法》等法律监督，保证监督结论在内部监督中得到有效运用；定期走访成员工作单位，掌握成员综合表现情况；虚心接受社会监督，及时回应社会舆论关切。

（三）完善规范健全机制，形成内部监督制度建设闭环效应

树立问题导向，以民主党派章程为根本，充分借鉴执政党成熟经验，及时补齐短板弱项，建立一套符合自身特点、系统完备、运行有效的制度体系，形成内部监督制度建设闭环效应。一是完善配套制度。制度不在多，重在管用。认真梳理现有规章制度，坚持破立结合、务实管用，做好废改立工作，及时修订完善内部监督条例，健全监督规则及程序、纪律处分、责任追究、廉洁自律、事务公开、成员权利保障等制度，推动内部监督工作具体化、制度化和规范化，为深化内部监督工作提供有效依据和指引。二是围绕责任设计制度。制度的生命力在于执行。从中共十八大以来执政党建设的有效经验来看，层层落实主体责任和监督责任，扎进全面从严治党制度笼子，得到了全党全社会的高度认同。民主党派要以民主集中制为核心，坚持权力与责任、权利与义务相统一，围绕权力、责任、担当设计制度，明确各级组织及其负责人、班子成员、监督委员会和广大成员的监督职责、监督方式、监督责任，以责任担当倒逼制度落实，推动内部监督工作真正落地生根。三是建立内外衔接机制。完善内外监督衔接制度和程序，对在纪律审查过程中发现的违规违法或犯罪问题，应当给予纪律处分，并及时向有关部门报告和移送。对受到国家监委等部门调查的领导干部或骨干会员，要在有关部门调查事实、调查结论的基础上，按照相关规定和程序给予组织处理，避免在没有调查结论的情况下就急于进行组织处理，造成程序上的瑕疵而影响内部监督的权威。同时，建议中国共产党的统战部门协调建立对接机制，定期召开情况通报会，由国家监委、法院等部门向民主党派组织及其监督委员会通报成员违纪违法及犯罪情况，推动逐步建立从立案审查、采取措施到最终制裁等环节向民主党派通报情况机制，为民主党派加强内部监督工作、严肃组织纪律创造条件。

（四）探索有效监督途径，努力将内部监督工作推向深入

一是突出教育预防。坚持教育预防为先，把内部监督内容纳入新任领导班子成员谈话、成员教育培训、理论中心组学习等，使领导干部及广大成员进一步知敬畏、明底线、存戒惧。加强章程、内部监督条例及有关规章制度的宣讲和解读，经常性地开展警示教育，以案说理、以案明纪，提高广大成员特别是领导干部的思想境界，自觉接受约束监督、习惯于在监督环境中学习工作生活。二是丰富监督形式。紧盯关键岗位、重点事项、重点人员，通过参加民主生活会、列席有关重要会议、述职述廉、专项监督、畅通信息反映渠道、完善个人事项报告制度、强化内外监督衔接等，进一步拓展信息来源渠道，对发现的苗头性、倾向性问题做到早发现、早处置，推动监督关口前移。强化日常监督，经常性开展批评与自我批评、谈话提醒、约谈函询等，让“红脸出汗”成为常态。对违规违纪的组织和干部，及时运用批评教育、组织处理、纪律处分等措施，严肃进行处理，切实把纪律清晰地树立在各级组织和全体成员前面，防止不良作风和现象滋生蔓延。三是强化监督结果运用。结合监督工作中发现的问题，立足标本兼治，及时完善制度机制，扎紧制度的笼子，推动内部监督工作往深里走、往实里做。建立健全领导干部廉政档案，密切掌握监督对象的政治素质、履职情况、道德表现、廉洁自律及作风建设情况，完善领导干部监督信息载体，为监督结果被科学有效运用提供依据和参考。逐步建立健全书面征求监督机构意见的制度，在领导干部及骨干会员的政治安排、评先树优、表彰奖励、资格审查、选拔任用等工作中，主动征求内部监督机构的意见，发挥监督机构审查把关作用，防止干部“带病提拔使用”“带病评先评优”。夯实基础、练好内功，在条件成熟后，逐步推动民主党派内部监督结果向外运用，不断增强内部监督的权威性和影响力。

（五）强化要素保障措施，不断夯实内部监督工作基础

一是强化组织机构保障。聚焦监督执纪问责，规范监督机构设置，争取在民主党派中央和省一级组织、副省级城市组织以及成员较多的市级组织单独设置监督委员会办公室，明确专职、办公场所、活动经费，在其他市级组织及较大的基层组织设置监督专员，实现内部监督全覆盖。完善内控机制，进一步明确具体任务、工作制度、监督规则、工作程序，严格按照权限、规则、程序办事，坚决防止“灯下黑”现象发生。加强教育培训，提升人员政治素质、政策水平和专业素养，锤炼良好作风，努力打造一支忠诚坚定、担当尽责、遵纪守法、清正廉洁的纪律队伍，为民主党派事业行稳致远、持续发展保驾护航。二是强化理论人才保障。发挥民主党派各级理论研究工作委员会等智库作用，组建内部监督问题研究机构，组织和吸纳部分工作经验丰富的民主党派领导、专家学者、法务工作者、机关会务人员等，认真总结各级经验做法，积极借鉴《中国共产党党内监督条例》及有关制度规定、有效做法，系统开展内部监督工作研究，逐步形成符合时代特点、具有民主党派特色的内部监督理论体系。三是强化舆论宣传保障。以正面宣传为主，依托现有宣传阵地，发挥舆论媒体优势，丰富宣传载体和形式，有针对性地开展民主党派内部监督宣传工作，不断扩大内部监督工作的知晓率、参与率，积极营造人人关心、支持、参与内部监督工作的良好氛围。