城市基层治理的统战样本
——新的社会阶层统战工作实践创新示范项目

2021-01-28 19:15徐军

山东省社会主义学院学报 2021年1期

徐军

党的十九届四中全会提出：“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，构建基层社会治理新格局。”党的十九届五中全会提出：“实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”统一战线历来是为党的中心工作服务的，在基层社会治理中除了一般性的思想引导、凝心聚力、调查研究、建言献策外，能否创造出一种直接参与的新载体，不仅关系到新时代统战工作能否与时俱进地改革与创新，也关系到统一战线在新时代法宝地位和作用的彰显，对于完善和发展中国共产党的社会结构理论、群众工作理论和社会治理理论都具有重大意义。

2017年，全国新的社会阶层人士统战工作会议决定在北京、上海等15 个城市开展新的社会阶层统战工作实践创新基地建设（以下简称“基地建设”），各地不约而同地以示范项目作为基地建设的切入点和突破口。几年来，示范项目不仅在首批15 个试点城市遍地开花，在2019年34 个推广城市也批量出现。中央统战部核准的国家级示范项目和各城市自己命名的项目，成为中国共产党十八大以来统战工作领域的重大的实践创新。2018年底，以笔者为负责人的课题组承接了中央社会主义学院统一战线高端智库委托课题“新的社会阶层统战工作实践创新基地示范项目建设研究”，实地考察了全国东西南北中5 个区域9 个城市27 个示范项目。这些项目都是中央统战部核准的国家级示范项目，包括了示范项目的各种类型（产业园区、特色小镇、红色社区、平台性企业、枢纽型社会组织等）、各类对象（新的社会阶层四大类群体），其建设状况在全国具有代表性。通过实地考察，可以看出这些示范项目建设不仅构成了所在城市基层治理的重要组成部分，达到了“共建”“共治”“共享”这一我国城市基层治理的基本要求，而且实际形成了我国城市基层治理的统战样本，对我国城市基层治理制度的完善和创新作出了重要贡献，彰显了新时代统一战线法宝地位和作用。

一、示范项目建设构成了所在城市基层治理的重要组成部分

与过去统战工作项目主要集中在区县以上不同，这次示范项目所依托的载体绝大多数在基层。

我国“基层”是指县及县以下单位，包括乡镇、街道、社区、机关、学校、国有企业、非公有制企业、科研院所和医疗卫生机构等，基层统战工作是指这些单位的统战工作[1]。从这次实地考察来看，27 个示范项目几乎全部属于基层单位，这其中包括12个产业园区：东线上海徐汇“虹梅庭”、南京“青柠盟社区”“新慧盟”，南线深圳的宝能科技园、F518 创意园、美生创谷科技创新园，西线重庆的空港创业孵化基地、移动互联网产业园，北线天津的滨海“心·家园”基地、西青区赛达文化中心“菁英共赢”实践创新基地，中线武汉的汉阳龟北文创园、洪山创意天地；5 个特色小镇：东线上海的青浦“尚都里水岸联盟”、杭州的基金小镇“智和同心荟”，南线的“广州创投小镇”，北线北京的宋庄自由文化人艺术区，中线武汉的武昌昙华林；2 个红色社区：东线南京的禄口街道同心综合服务中心，西线重庆的“星蓝莓”实践基地；7 个平台性企业、枢纽型社会组织：东线南京的同心圆广场、杭州的中国网络作家村，南线广州的“羊城e 家”“自雇自足”，西线重庆的网络作家协会，北线天津市律师协会、北京的外企同心荟。只有上海静安“新联心”是大区域类型，由许多楼宇、街道、商圈等基层项目所组成。全国各个试点城市，包括推广城市，示范项目所依托的载体基本上可分为地域类和组织类两大类别：地域类既有行政功能的，如社区、小镇，也有经济功能的，如产业园区；组织类有平台性企业、枢纽型社会组织，其下联系着大量一般性的企业和社会组织。可以这样说，所依托载体基层化是这次示范项目建设上的一个重要特征。这种载体使新的社会阶层统战工作比较顺利地完成了在中国城市基层主要方面的布局。尽管示范项目建设目前还是试点和示范阶段，如果全面铺开，必将会实现在基层的全覆盖。而过去统战工作顶多是进入街道乡镇，很少下沉到社区、园区、企业、社会组织，更多只是接触少量成功人士，基本上都只是点上的，像这种大面积在基层铺开，在过去是没有的。

之所以形成这种示范项目载体布局基层化，首先是因为今天所面对的新的社会阶层人士大多是改革开放以来出生的、新世纪以后开始执业的新的社会阶层第二代[2]。他们广泛执业在产业园区、特色小镇、平台性企业、枢纽型社会组织之中，分布广泛。如，上海徐汇“虹梅庭”示范项目位于国家级开发区漕河泾高新技术开发区，白领总数超过20 万人，绝大多数从业于民营企业和外商投资企业。其中中共党员2 万人，90%是党外人员；大学本科以上学历占75%，其中大学本科占39%；年龄在35 岁以下占70%，平均年龄为33 岁；男女性别比为6:4；62%的为外来就业人员，即“沪漂”。这一群体具有高学历、高收入、年轻化、工作忙、爱学习、朋友少等共同特征。要做好他们的工作，就必须深入到这些基层的社会单位中去。其次是因为改革开放以来，整个中国社会治理重心在下移，特别是新世纪以后这种倾向更加明显，各方面工作都在向基层延伸，统战工作也不例外。早在20世纪80年代，一些地方就开始探索企业、学校、街道、乡镇统战工作。到了21世纪初，又开始探索社区统战工作，但是由于传统的做中上层人士统战工作的惯性，这些基层领域统战工作大都没有找到真正的落脚点，或者淹没在其他领域工作之中。而示范项目的建设不仅使新的社会阶层人士工作深入到基层，也使整个统战工作在基层找到真正的落脚点，并且有可能形成可持续的良性发展机制，也是统战工作领域贯彻落实党的十九届四中全会“推动社会治理和服务重心向基层下移”的具体体现。正是在这个意义上说，示范项目建设不仅使新时代统战工作基层化得以实现，而且成为城市基层治理的重要组成部分。

二、示范项目建设主体上的创新充分地体现了“共建”

“共建”是指共同参与社会建设，这是就城市基层社会治理的主体而言。本文所研究的示范项目建设与过去统战工作示范项目建设主要由党委统战部门来完成不同，在实践中形成了多级化、多元化、社会化的主建模式，完美地体现了“共建”。

一是多级化。从27个示范项目看，建设主体一般包括至少两级，多数是三级，如市、区、街道或园区、社区、企业或社会组织。北京宋庄艺术区自由职业人员统战工作示范项目采用中央统战部指导下，市、区、镇、村五级联动的工作模式，像这样上级甚至中央统战部门直接深入到最基层抓示范项目的做法，在过去统战工作中是很少见的，在传统城市基层治理也是不多见的。不管有几级主体，至少有一级是深入到最基层的园区、小镇、社区、企业或社会组织。之所以形成这种多级化，是因为示范项目定位在基层，必须依托相关基层党组织、企业或社会组织，才能使这项工作真正沉下去；还因为这项工作政治性、政策性、探索性很强，需要上级部门加强指导，发挥把关作用。这种多级共建有利于把各级的作用和优势充分整合起来，达到最大效益。

二是多样化。从这次调研的27 个示范项目看，没有示范项目是只有一种类型的建设主体的，绝大多数包括了统战部门，街道、社区、园区、企业、社团等的基层党组织，组织化程度不一的新的社会阶层人士组织，相关的企业和社会组织等类型。有的还包括了相关党政部门、人民团体。如，北京宋庄艺术区自由职业人员统战工作示范点就包括了市区两级统战部、文化局等有关部门，共青团、文联等人民团体，宋庄镇党委、艺术区党委、小堡村党总支等基层党组织，宋庄艺术家联合会、宋庄艺术场馆联合会等社会组织。之所以这样多样化，既是因为示范项目联系和服务的新的社会阶层群体和诉求具有多样性，也是构建大统战工作格局的需要。我国目前新的社会阶层人士包括民营和外商投资企业的管理技术人员、中介组织和社会组织的从业人员、新媒体从业人员和自由职业人员，他们执业在不同区域。如，民营企业和外商投资企业的管理技术人员主要集中在产业园区，中介组织和社会组织的从业人员则大多聚集在现代楼宇，新媒体从业人员和自由职业人员分布更加广泛，不少甚至执业在街道社区。要做好他们的工作，就必然与这些区域的中共基层组织发生联系。同时新的社会阶层执业具有很强的专业性和行业性，又与行业主管部门、行业协会息息相关。正因如此，早在2006年第20 次全国统战工作会议就明确提出要在党委统一领导下，建立由统战部门牵头、党政有关部门参加、社会有关团体参与的联席会议制度，形成开展新的社会阶层人士统战工作的合力。而示范项目建设将这种大统战格局真正落实到了基层。

三是社会化。从调研的27 个示范项目看，不少地方一改过去统战项目统战部门自己建的模式，而是调动社会多方面力量共同建设，特别是充分借用了新经济组织和新社会组织，把示范项目直接建立在这些组织上。从而使这些组织也成为示范项目的建设主体。如，广州的“自雇自足”示范项目建立在广州自雇自足信息技术服务有限公司内。该公司最初是一个社会实验项目，定位为自由职业人员社群服务商，由同是自由职业人员的负责人发起，通过服务联系了越来越多的自由职业人员。市、区统战部门敏锐地意识到该项目的统战价值，动员项目负责人为项目注入统战元素，成为在全国独树一帜的自由职业人员统战工作品牌。示范项目之所以具备社会化特征，是因为过去那种党委统战部门自己做统战工作的路子越来越不适应新时代发展的要求，只有把方方面面力量动员起来，统战工作力量才能最大化。

三、示范项目建设营运上的创新完美地演绎了“共治”

“共治”是指共同参与社会治理，这是就城市基层治理的运行而言。示范项目不同于过去统战工作主要由统战部门和统战干部独自“操盘”情况，而是形成了四类角色共同发挥作用的运行和治理体系，完美地演绎了“共治”。

第一类是市区统战部门。他们主要是负责协助党委做好顶层设计，承担宏观指导职责，从总体上把握示范项目建设规范有序建设。同时也直接联系一批示范项目，主要是起主导作用，部分也负责主建工作。在一些新的社会阶层组织还不够成熟和基层党组织不够有力的地方，还承担着主办责任。如，天津的滨海“心·家园”示范项目由天津市委统战部、滨海新区区委统战部、天津经济技术开发区工委党建工作部三级共建，滨海新区区委统战部不仅主建，而且主办，派了三位工作人员常驻工作站开展日常活动。作为统战工作实践创新项目，统战部门理应发挥主导作用，牢牢把握好项目的政治关、政策关、重大活动关、重要人事关，特别是不少示范项目是在原有党建项目基础上嫁接进去的，在多个主体共同参与建设情况下，也唯有如此，才能保证示范项目姓“统”。

第二类是基层党组织。他们主要是负责示范项目的地点选择、人员调研、架构搭建、机制建立、日常指导，主要起主建作用，部分也负责主办。如，上海徐汇“虹梅庭”示范项目由徐汇区虹梅街道党工委一手打造，虹梅街道党工委孵化和培育了本地化的社会组织——上海虹梅庭公益服务中心。街道党工委党建办与上海虹梅庭公益服务中心是一套班子、两块牌子，专职工作人员5 名，由上海虹梅庭公益服务中心来负责“虹梅庭”党建公共空间的运行。这恐怕是统战工作历史上少见的、由众多基层党组织共担基层统战工作的格局，真正实现了统战工作与党建工作的结合乃至融合。这既是基层党组织职责、地位所决定的，也是其联系、团结、服务、引领群众职能所必需的，只不过这里群众从传统的工人、农民换成了新的社会阶层人士。

第三类是新的社会阶层组织。这次示范项目建设不同于过去统战工作的另一个重大变化，就是许多新的社会阶层组织积极投入进来。不少新的社会阶层人士实际负责了示范项目的具体运营，起了主办作用，如东线、南线的许多项目。也有一些起协办作用，如北线、中线项目。需要指出的是，按组织化程度不同，新的社会阶层组织也分为多种类型。除了在民政部门正式注册的新的社会阶层人士联谊会、联合会（通常简称“新联会”），还有其他类型的新的社会阶层组织。如，上海青浦“尚都里水岸联盟”就是由朱家角镇的自由职业人员在区委统战部和镇党委指导下成立的、带有自组织性质的组织类型。这些组织只要是能在示范项目建设中发挥作用，就可以纳入共治范畴。

第四类是这些示范项目所在园区、楼宇、特色小镇的建设营运企业或入驻企业、社会组织。他们多半是提供场地及相关服务，主要起协办作用，有的也直接参与主办甚至部分主建的，主要是一些平台性企业、枢纽型社会组织。如，北京外企同心荟示范项目依托北京外企人力资源服务有限公司而建设，该公司服务对象涵盖北京地区一万余家企业，外企占比超过80%，覆盖了全市85%以上的世界500 强外资企业，服务新社会阶层人士约12 万人。这些平台性企业、枢纽型社会组织本身职能或业务就是联系和服务新的社会阶层的，他们加入示范项目建设中来，不仅可以便捷地把新的社会阶层人士组织起来，而且成倍地放大了示范项目的功能，促进了统战与这些企业、组织自身业务的良性互动，可以说是示范项目建设在运行方面最大的发现。

四、示范项目建设的现实收获生动地体现了“共享”

“共享”是共同享有社会治理成果，这是就城市基层治理的效果而言。这次示范项目建设尽管从起步到如今只有几年，参与建设的各类主体及对象都大有收获，统战法宝地位和作用得到充分彰显。

一是统战部门及基层党组织联系、引领、服务、培养新的社会阶层人士，党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力得到极大提升和充分彰显。在联系新的社会阶层人士方面，新的社会阶层人士统战工作早在20世纪末就开始了，但是直到示范项目建设开始前，全国绝大多数地方都只限于联系少量的新的社会阶层中的成功人士。示范项目建设能够将新的社会阶层人士真正广泛联系起来。深圳F518 示范项目由深圳市宝安区新的社会阶层人士联谊会下属“星火社”负责运行，两年来总计筹办66 场大小型活动，服务新的社会阶层人士等23000 多人次[3]。通过活动吸引人群、服务人群，不断做服务输出，形成开放机制，来吸引更多有能力的人才加入。目前已在园区2000 多名新的社会阶层人士中发展会员300 多名。这样大的联系规模在过去统战工作历史上是非常罕见的，习近平总书记关于把新的社会阶层人士“组织起来”的要求得到充分实现，党的群众组织力得到极大彰显。

在引领新的社会阶层人士方面，各个示范项目都通过开展丰富多彩的活动来提高新的社会阶层人士的思想政治水平。如，上海徐汇“虹梅庭”针对民企和外企的管理技术人员很少接受系统的政治教育的情况，努力将政治学习通俗化、系列化、科学化，打造学习PA 系列，包括了学思践悟、“学习强国”、i 马克思、上新课四个板块；杭州的中国网络作家村，以“汇聚大咖核心正能，引领中国网络文学”为宗旨，着力打造网络作家灵感栖息地，使“胸中明大义，笔下有乾坤”成为网络作家共识，党的思想政治引领力在体制外人群中得到进一步加强。

在服务新的社会阶层人士方面，各示范项目注重努力发挥新的社会阶层人士的专业和智力优势，服务经济社会发展。杭州“智和”同心荟充分发挥代表人士团队的领头羊作用，整合上市公司董秘和基金经理人资源，筹建“董秘学院”，带动各类金融机构入驻和人才集聚，推进产业与资本联动发展。由于示范项目发挥作用出色，小镇管委会将几万平方米物业交给“智和”同心荟社会服务中心打造“海归驿站”，专门引进归国留学人员。北京宋庄艺术区自由职业人员示范项目积极服务国家“一带一路”建设，自2015年起，每年支持宋庄艺术家开展“‘一带一路’中国—北京文化万里行”活动，党的社会号召力得到充分彰显。

在培养新的社会阶层代表人士方面。示范项目中，新的社会阶层人士在自己组织起来、自己管理运行中培养锻炼一批在新的社会阶层人士中有影响力、号召力的代表人士。“自雇自足”项目实施过程中，广州市委统战部发现并积极培养具有代表性的自由职业人员。同时，利用“自雇自足”小程序掌握到社群里的自由职业人员参与活动情况、好评度，发现有热心有能力的自由职业人员，进一步加强培养工作，党的政治领导力真正落到了实处。

二是新的社会阶层得到的是人的全面发展和组织的有序发展，特别是政治上健康成长和事业上健康发展。新的社会阶层人士虽然在所执业领域专业突出，但是绝大多数并没有受过正规政治训练，也很少有政治参与经历。他们希望发挥自己的专业优势为社会服务，激发内心向善动力参与公益活动，但缺少组织和渠道。他们大都局限在自己执业的单位或领域内，与行业外甚至单位外的人并没有多少联系，特别是自由职业人员更是蜗居在家中工作，与社会缺乏交往。他们虽然普遍受过正规的学历教育，接受过专业训练，但普遍有进一步提升专业素养和全面能力的要求。不少人选择自主创业，面临资金、市场、人才等制约因素。

针对新的社会阶层人士这些政治成长、事业发展上的短板，各示范项目开展了具有针对性的活动。如，为了提升新的社会阶层人士的政治能力，深圳F518 示范项目打造“星火博学社”活动品牌，开展同心讲座、“少帅计划”等活动；为了激发他们向善动力，上海“虹梅庭”示范项目组织了彩虹公益系列活动；为了提升事业发展能力，“自雇自足”项目已举办各类线下活动超过200 余场，吸引逾万人次参与；为了提升人文素养，上海“虹梅庭”开展了“阅马&TELL+”活动（阅读马拉松品牌活动和TELL 系列活动的合称）。

在新的社会阶层人士得到发展的同时，其组织也得到有序发展。在示范项目建设中，新的社会阶层组织普遍建立起来，在参与项目建设中锻炼和提升了组织力、凝聚力、服务力，正在成为中国共产党联系新的社会阶层的桥梁和纽带，成为城市基层治理的一支重要力量。通过示范项目建设，新的社会阶层人士得到了全方位组织、培养和锻炼，开始了从专业人向社会人乃至政治人的转变。他们的事业、修养、身心、组织得到多方面发展，成为了人的全面发展的中国实践。

三是相关经济组织和社会组织业务和队伍得到发展。通过参与示范项目建设，相关经济和社会组织也得到发展。如，广州“自雇自足”示范项目在市区统战部门大力支持下，通过新的社会阶层统战工作联席会议机制，积极帮助解决自由职业人员关心的就业创业、工商注册、个税缴纳、医保缴纳、网络维权、公积金及养老金缴纳等问题；“自雇自足”公司业务迅速发展，开发了自享空间、自项目市集、自由职业人员能力培训课程、自雇人才数据库、“自聚会”“自享工作”“自项目”三位一体小程序、个人社保专项服务包六大业务板块，建立起全国首个万人规模的自由职业人员人才数据库，已有100 多个出版设计、品牌设计、人才招聘、活动策划执行等业务通过该平台完成项目对接。杭州中国网络作家村打造创作产业链，已有8 家动漫影视游戏企业在作家村周边自发式集聚，联动形成文学创作、游戏动漫上下游优质企业链，形成了作家村特有的数娱产业矩阵。2018年作家村已有24 部作家作品改编为影视剧、漫画及手游，累计申报版权收入达3.86 亿元，纳税超2000万元，帮助推出的《斗罗大陆》《全职高手》《芈月传》等等取得了影视化、动漫化的巨大成功。

五、示范项目建设实际形成了我国城市基层治理的统战样本

示范项目建设不仅达到了“共建”“共治”“共享”这一城市基层治理的基本要求，而且在许多方面进行了丰富、创新和完善，扩大了城市基层治理的广度、深度和效度，实际形成了我国城市基层治理的统战样本。

一是丰富了城市基层治理类型。传统上的“城市基层治理”主要是指街道社区，而示范项目建设扩展到了产业园区、特色小镇、平台性企业、枢纽型社会组织等众多类型。这里既有地域性的，如特色小镇、红色社区；也有产业类的，如产业园区；还有组织类的，如平台性企业、枢纽型社会组织。可以说极大丰富了我国城市基层治理的类型，是一次面上的大扩展。

二是扩展了城市基层治理对象。传统城市基层治理对象主要是社区中居民群众及相关组织，通常是以工人及体制内知识分子为主体，示范项目建设面对的是新的社会阶层人士，即体制外以知识分子为主体的社会群体，这是过去我国城市基层治理很少涉及的新对象。

三是更新了城市基层治理内容。传统城市基层治理主要是围绕社会建设来进行的，示范项目基层治理是全方位的。示范项目内容是以政治为主，同时也包括经济、文化、生态等方面，出发点和落脚点都是在政治方面。可以说，示范项目是城市基层治理少有的以政治为主体的项目。

四是优化了城市基层治理主体。传统城市基层治理是以基层党组织为主导的，而示范项目绝大多数是统战部门主导、基层党组织主建、新的社会阶层组织主办、相关经济和社会组织协办的项目，四类主体共同发挥作用，实现了治理主体的多极化、多样化和社会化。毫无疑问，这在治理主体方面是一个重大进步。

五是充实了城市基层治理功能。传统城市基层治理功能主要是推动社会和谐稳定，而示范项目除了社会功能外，还包括了政治引领、经济发展、文化繁荣、人才培养、队伍组织等功能，使得城市基层治理功能更加全面、集约。