我国数字经济发展的财税政策建议

李 婕，韩凤芹

（中国财政科学研究院，北京 100037）

当前我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻坚期。《中国数字经济发展白皮书（2021）》显示，2020年我国数字经济规模达到39.2万亿元，占GDP比重为38.6%，位居世界第二，[2]数字经济为经济高质量发展注入了强劲动力。财政是国家治理的基础和重要支柱，在推进数字经济加快发展进程中可以发挥重要的促进作用。然而，目前我国数字经济相关财税制度并不完善，财税政策没有充分体现促进数字经济发展的内在需求，现行税制和税收征管体系与数字经济之间的适应性有待提升。在此背景下，本文认为，需要通过财税政策手段加快构筑我国数字经济发展的优势，积极促进我国数字经济核心竞争力的形成，同时进一步完善财税政策，使之与数字经济产品形态和价值链条流转更为匹配，研究如何更好地分配数字经济相关的财税收入，探索构建财税助力数字经济提质增效的新机制。

一、财政助力数字经济法制体系和发展环境建设

数字经济的健康发展离不开良好的法律制度环境和公平竞争的市场环境，也离不开基础科学与产业共性技术的支持和关键技术标准的供给。

1.加快数字经济法律制度体系建设

良好的法制环境是一项产业发展的重要保证，是维护整个经济系统安全有序发展的必要措施。阿里巴巴与顺丰彼此关闭数据接口、腾讯和抖音商谈对等开放等事例凸显了数据确权存在争议的现象，尤其是在处理数据资源的专属与共享、控制与使用之间的关系时，数据权属划分引起了普遍关注。为此，对数据的所有权、使用权和流转权等内容，应通过法律条款进一步明确，形成权属清晰、反应灵活的法律制度体系。既要适时审查现有制度对于数字经济活动的包容性，及时废止有违市场规律的政策细则；也要顺应数字经济的发展潮流，鼓励新业态、新模式的发展，制定有利于创新的制度和规则，围绕数字经济发展的目标、方向，相应地构建与数字经济相匹配的财税政策体系。

2.加大数字技术研究的投入力度

加大对数字技术基础科学与产业共性技术研究的投入力度，并鼓励企业加大投资。除大数据、物联网、5G移动通信、人工智能之外，还应高度重视虚拟现实、区块链、量子计算等前沿领域的研究，对已具备产业化基础的应进一步推动其技术向前发展，通过前沿数字技术的率先突破抢占数字产业化的先机。为此，需通过构建开放的科技攻关支持机制，加快实施一批引领数字产业发展的示范性项目，支持数字经济领域颠覆性技术和关键核心技术的研发，有效化解数字技术产品供应链的安全问题。

3.重视数字技术标准供给

数字技术标准的供给要坚持以市场需求为导向，根据共性优先、急用先立的原则，加快研制数据确权、数据采集、共享使用、数据交易、跨境流通等方面的关键共性技术标准。发挥国家层面大数据交易等重要流通标准的引导作用，促进资源类数字经济、技术类数字经济等重点领域关键共性技术标准的研制和推广。实施数字技术标准国际化战略，对于物联网、云计算等数字技术新兴领域，标准和用户都还没有固定，要鼓励该领域的头部企业积极参与国际标准的制定过程，加快数字产业化、制造智能化、功能网络化等方面技术标准国际化的步伐。

4.营造公平竞争的数字经济市场环境

随着数字经济新发展业态和新商业模式不断涌现。需不断创新治理理念，探索推进负面清单管理，消除行业壁垒和地域壁垒，确保市场主体依法平等进入，激发微观主体的创新活力，为数字经济营造公平竞争的市场环境。同时，也要坚持风险导向和底线思维，主动防范区域性、系统性风险，有效保护市场主体的合法权益。一方面，要加强对数字经济的发展动态、运行机制研究，实施规范的、有弹性的分类监管，为新业态、新模式发展提供适当的试错空间，最大限度地激发市场活力和社会创造力。[3]另一方面，通过运用大数据、云计算等数字技术手段，创新政府监管方式，进一步提升政府监管效率，建立健全符合数字经济发展规律的监管政策，探索构建以信用为依托、多方协同共治的监管机制。[4]

二、财政支持数字基础设施建设优化项目宏观布局

数字基础设施建设是国家“新基建”战略的重要方面，财政政策不仅要关注硬性基础设施的普惠性发展，还要关注应用场景的打造以及数据的互联互通，引导社会资本积极参与到数字基础设施的项目建设中来。

1.优化数字经济基础设施项目的宏观布局

注重数字经济“新基建”的宏观布局，有计划地推进数字经济“新基建”项目建设。规划建设全国一体化的大数据中心，改造合并一批发展滞后、效率偏低的中小型数据中心。财政应协助相关部门进行数字经济“新基建”项目的整合优化。一部分财政承受能力较弱的地区，应审慎推进数字经济“新基建”项目，加强项目前期审核，对新项目进行全生命周期风险的预评估。及时更新数字经济“新基建”项目库，构建绩效评价分类标准体系，加强数字平台之间的数据共享和相互协作。实施一批数字经济“新基建”质量标准制定项目，不断提升我国数字技术领域的国际话语权，为加强财政预算绩效管理提供制度依据。

2.鼓励社会资本参与数字基础设施项目建设

在国家新型基础设施建设战略中，需加强工业互联网、大数据中心、5G基建、人工智能等数字经济基础设施的建设，制定区块链、物联网行业标准，对制造业等传统实体经济实施数字化改造。虽然数字“新基建”项目建设周期相对较长，但其长尾效应明显、规模效应递增，是吸引社会资本投资的重要领域。财政政策应坚持激励与约束并重的原则，其作用主要体现在标准制定、规范引导、人才激励等方面，同时，强化目标管理和绩效评价，以提高数字经济领域的社会投资成效。在软性基础设施领域，可考虑由私人部门生产提供公共产品的方式，鼓励大型平台企业积极参与数字基础设施建设。

3.重视数字基础设施的场景应用和数据联通

数字经济新型基础设施既包含5G、大数据中心等硬性基础设施，也包含数据库、云计算等软性基础设施。为此，财税政策不仅要关注硬性基础设施的普惠性发展，还要关注应用场景的打造以及数据的互联互通，以有效提升社会大众运用数字经济基础设施的基本能力。[5]数字经济条件下，财税支持方向需从传统的基于实物商品的生产、流通转向基于数据要素的生产、流通，从而使政策设计更加符合数字经济发展规律。

三、财政促进数字经济和传统产业的融合发展

推进数字经济和实体经济的融合发展，应发挥财税支持数字产业化和产业数字化的作用，通过改变经济增长动能的结构，进而提升经济增长动能的整体质量。

1.加大技术创新成果早期市场支持力度

政府在技术创新成果实现商业化的初期提供适当的市场支持，有利于加速该项技术产业化，在众多前沿技术领域的产业发展过程中发挥了重要作用。在培育数字经济产业发展过程中，财政应不断创新投入方式，完善投入导向型预算管理制度，以财政资金为杠杆，通过设立产业投资引导基金等途径，引导社会资本投向数字经济领域，促进战略性和先导性产业加快发展。政府作为一只“看得见的手”，如果能够为初创型数字经济企业提供相应的市场支持，使前沿数字应用初期获得一定数量的用户基础，就能够加速企业的发展，帮助企业获得市场中的领先地位。例如，在国防军工领域促进新数字技术的应用，将有利于数字技术走向成熟和未来向民用领域的拓展；财政还可以探索专项债、PPP等多种模式，加快数字政府、数字社会和智慧城市项目建设。

2.支持数字经济细分领域发展形成产业自生能力

比较优势一方面可以来自地理区位、自然资源、人口数量等天然的生产要素，另一方面可以来自后天形成的产业分工、产业配套、人力资源以及蕴含于产业生态链之中的科学知识、技术创新，而后者的形成需要进行持续地人财物投入。从这个意义上看，产业政策在产业发展过程中可以发挥重要作用，如果一个国家或地区对数字经济某个细分领域进入早、投入大，就有可能形成后天比较优势，进而取得领先地位。在国内，贵阳市就是较早地实施了大数据发展战略，从而领先其他省市成为重要的大数据产业集聚地。因为前沿技术的不确定性较大，通过“选择优胜者”对特定产业进行支持的做法存在一定的失败风险。所以，政府可以在深入调查研究、专家充分分析论证的基础之上，对那些即将步入产业化阶段且企业（或地区）涉足较少的产业领域给予大力扶持，通过设立政府产业引导资金、实施优惠政策引导社会资本投入。

3.以全价值链理念加快数字技术为传统产业赋能

数字技术对经济发展的促进作用不仅包括其自身的产业化，还包括为传统产业赋能，传统产业的进步又会进一步加快数字技术产业的升级发展。当前，应主动树立全价值链理念，推动新一代数字技术向传统产业领域的拓展、应用及融合。新一代数字技术在赋能传统产业的过程中，其效用程度既取决于数字技术的发展水平，又取决于传统产业自身的数字化基础和行业技术水平，因此，首先，要加大对传统产业的数字化改造力度，如“以机器换人”、采用数控设备、实施“企业上云”，为数字技术赋能奠定基础。其次，要加强对细分领域产业技术的基础研究和生产工艺改进，持续推进产业基础高级化和产业链现代化的进程。与此同时，也要加强产业共性技术研究，促进传统产业与数字技术的有效融合，打破制约传统产业数字化转型的技术壁垒。

四、财政引导消费升级推动政府治理数字化转型

公共消费升级和公共数据开放共享有利于推动政府治理的数字化转型，财政在“数字政府”战略中将大有可为。

1.推动公共消费领域的数字化转型

从数字经济市场需求变化趋势看，正在从线上销售实物商品向提供数字产品及服务纵向延伸，步入了由数字经济带动引领消费升级和产业整体升级的发展道路。为此，在公共消费升级上，应加大数字经济政府采购力度，推动医疗、教育、交通、政务等公共服务领域的数字化转型。

2.有序推进公共数据的开放共享，打造“数字政府”

通过政府治理数字化带动经济社会数字化，使公共数据红利得到最大程度的释放。推进数字经济领域的“放管服”改革，通过整合政府部门专网、联通跨省异构系统，组成“条块”贯通的政务“一朵云”，构建开放共享、互联互通、安全高效的政务大数据系统，打破政府内部的数据孤岛和数据烟囱。[6]同时，对政务数据开放共享实行“负面清单”式管理，进一步完善公共数据资源的目录内容，建立政府联通数据的API接口，规范公共数据的采集、存储和管理，循序渐进、分级分类地开放公共数据。

3.发挥财政部门在“数字政府”战略中的主导作用

财政部门应当在数字“政府战略”中发挥积极作用，通过标准制定、规范引导、绩效管理、政府采购等方式手段，促进公共部门之间建立合作关系和共赢机制，加快构建部门间开放共享的公共数据平台。[7]财政管理过程中间也需积极引进数字技术，不断提升财政数据采集、传输、处理、分析和决策的数字化水平，在“数字财政”应用场景中，从思想理念、机制创新、目标管理、结果应用等方面，促进预算绩效管理提质增效，不断强化预算的监管效力。

五、完善适应数字经济发展的税收政策

现行税收政策在促进数字经济发展方面发挥的作用有限，我国拥有数字经济发展的庞大市场和深厚基础，未来应进一步优化税收制度，为数字经济持续健康发展营造良好的政策环境。

1.注重顶层设计，推进税制改革

在我国当前以流转税为主、所得税为辅的税制体系下，税收主要“发生”于生产环节及流通环节，并在商品流转的最终环节转嫁给了消费者。数字经济快速发展的过程中，生产流通领域的经济活动变得复杂化和多样化，在这种情形下，如果对分配环节和消费环节的经济活动征税，不仅可以明确征税对象和纳税人，还能进一步简化税制，从而有效避免重复征税问题。

2.完善数字经济的产业税收政策

增强数字产业税收政策的针对性。数据作为关键生产要素是数字经济时代的重要特征。基于此，税收政策的制定应充分考虑数据要素的特殊性，依据企业获得、应用数据所产生的成本、收益，在应纳税所得额中增加数据要素的抵扣项。同时，要加大对数字基础设施建设的政策支持力度，把数字基础设施作为公共基础设施项目纳入企业所得税优惠目录中。此外，还要完善针对传统产业数字化改造项目的税收政策，充分发挥产业融合在数字经济发展中的重要作用。

扩大数字产业税收政策的受益范围。现行的产业税收优惠政策以标准认定为主，导致一些新兴的平台类企业被政策“忽略”，许多传统企业虽然在应用数字技术，但却无法享受到相应的税收优惠。为了进一步发挥税收对数字经济产业的引导作用，可考虑把优惠方式转变为以抵扣和减免为主，使税收优惠政策惠及应用数字技术的各类企业。也就是说，只要该企业从事数字经济相关的业务，无论其处于哪一个行业领域，都可以享受减免应纳税所得额、费用抵扣、税率优惠等相应的税收优惠，让数字技术创新不仅仅局限于某一类型的企业，从而使税收政策更具有普适性。此外，对于一些新型的平台组织，如平台类软件企业和平台类高新技术企业等，在设置认定标准的同时，适当放宽其适用条件和范围。[8]也有学者建议，根据数字技术应用程度、数字化模式占比等指标，从量化角度更精准地界定“数字企业”，有利于制定特殊的税收政策，也进一步增强了政策的指导性和可操作性。

3.完善数字经济的人才税收政策

随着数字产业化和产业数字化的不断推进，人才需求的结构层次发生了很大变化，特别是在人工智能等新技术领域，“数字人才”往往供不应求，跨学科的复合型技术人才紧缺状况更为突出。[9]通过税收政策设计，可以引导“数字人才”流动。首先，完善支持数字经济技术人才培养的税收政策，如对企业实际发生的职工教育支出及人才引进支出给予部分抵扣。其次，深入推进分类与综合相结合个税制度改革，优化科技成果转化的个人所得税政策，吸引更多的技术型人才向数字经济领域流动。

4.调整数字经济税收收入分享机制

当前，我国实行以属地管理为主的税收征管制度，但在数字经济条件下，生产要素的归属地越来越难以辨认，与此同时，商品的价值链也从链条式进一步向网络化倾向发展，税收管理面临着一系列新的挑战。以增值税为例，由于研发、生产、消费所在地与营业机构、发票开具地的相互分离，很难按照属地原则操作，增加了税收征管的难度；作为共享税种，中央地方的税收分享比例在“营改增”之后重新进行了调整，增加了分配问题的复杂性。

目前，以消费目的地为主导的征税模式逐渐被多数国家和地区接受，这种做法对于数字经济背景下我国调整财税分享机制和利益分配格局具有重要借鉴意义。在中央地方财政关系调整中，不仅要基于数字经济的特征，对财税政策进行优化，使其与数字经济的产品形态及价值链条流转更为匹配，进一步完善数字经济税收收入的分享机制；还可以从数字产品和服务、电子商务等领域入手，推进消费地原则下数字经济税收收入归属的改革实践。[10]这样既不会对现有财税利益分配格局造成太大冲击，又能够优化地方税体系，从而形成助力地方经济发展的财税新动力。

5.税收征管方式的数字化变革

随着数字经济新模式、新业态不断涌现，一方面，发展形式的隐蔽化和交易方式的多样性给税收征管提出了新的挑战；但另一方面，有效利用数字信息和数据，又可以服务于税收征管。具体而言，税务部门可通过线上交易方式推广电子票据，改变传统的“以票控税”的征管方式，利用数字技术对涉税数据进行归集处理和分析利用，不断提升税收征管水平。另外，还可以通过国际合作化解信息不对称的难题，与其他国家进行双边或多边的税收协定磋商，解决数字经济背景下跨国税收的征管问题。

6.加强数字经济税收的国际协调

数字经济的高速发展必定会带来国际经济治理规则的重构，各国将在产业政策、税收主权和利益分配等方面展开新一轮的博弈。国际税收规则的重新调整不能忽视多边协作，税收制度也不应演化为信息化发展和科技创新的阻碍因素。为此，一些国家和国际组织进行了一系列努力和尝试，以促进行为发生地和价值创造地参与数字经济活动的利润分配过程，实现税收公平及税收中性的目标。为应对新的发展形势，我国需要积极地表达利益诉求，参与税收规则制定，不断提升国际话语权。

在尚未达成国际共识之前，我国的数字经济企业有可能面临其他国家单边的临时性征税措施，需要尽早筹划、应对，防止出现无利润征税和双重征税的困境。我国可以充分借鉴国际上预约定价予以确定性的方式，以及成本加成核算行业利润的多边安全港规则，与投资方分别签署合作备忘录，同时，在国内立法方面可参考美国的全球最低税制度，即对汇回本国的境外利润予以减计应税收入或者计入成本的税收政策。[11]

税收规则的调整应当考虑其是否会增加税务机关的征管成本和企业税收遵从的负担。基于此，在修订国内法的临时性措施方面，可考虑谨慎改革常设机构的认定标准、间接税的征管模式等；在无国籍收入处理和来源国税权认定方面，跨国数字经济企业转移到避税地的利润可考虑作为特许权使用费，对其征收预提所得税。

六、发挥财税金融政策的协同效应

1.完善促进数字经济发展的投融资政策

发挥政府投资基金的引导和撬动作用，针对数字经济领域的重大项目工程、重大技术应用等，建立灵活的领投和跟投机制，实行股权投资、贷款贴息等多种投入方式，降低数字经济领域初创企业融资成本。同时，进一步丰富数字经济企业的融资渠道，支持银行等金融机构自主开展数据资产和知识产权等无形资产的抵押贷款业务，鼓励符合条件的数字经济企业上市融资、挂牌融资，或通过发行公司债券、非金融企业债务融资工具等方式进行再融资。

2.构建多层次融资担保与再担保体系

中央财政可通过建立数字产业融资担保平台等形式，支持数字经济领域的企业在传统金融机构融资，对为企业提供融资担保的机构给予财政支持，提高融资担保机构的风险承受能力，构建多层次、多主体参与的融资担保与再担保体系。

3.积极引导社会资本参与数字经济产业发展

地方财政可以联合社会资本设立数字经济产业基金，建立收益共享、风险共担的公私合作机制，为促进数字经济发展提供资金支持和政策保障。同时，进一步完善数字经济产业的投资风险补偿机制及退出机制，地方政府可以直接设立风险投资基金，也可以对风险投资基金进行补贴、注资，以加强对数字产业风险投资的支持引导。