角色理论视角下社区治理现代化的实现路径——基于济南市历下区社区治理实践的研究

周 娜

一、问题缘起

随着经济社会大转型，单位制逐渐解体，基层社区治理主体由单一走向多元，社区治理体系发生巨大变化。在推进国家治理体系现代化背景下，作为国家基础构件的社区，其治理现代化程度对于国家治理现代化的推进具有基础性影响。为夯实国家治理现代化的基础，中共中央、国务院出台了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》 （中发[2017]13 号），明确提出要形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系。因此，如何使多元主体共同行动，构建完整的社区治理体系，推进社区治理现代化，就成为学界必然面临的问题。

当前学界有以下几种研究路径：一是党组织渗入论。该路径主张通过党建区域化，将党组织资源嵌入到社区内，以党组织为媒介，实现多元主体的协同行动。如，通过党建区域化，将党组织融入社区各个治理主体，整合社区中分散的治理主体，从而达到协同治理社区的目的。①二是治理主体地位论。该路径从社区治理主体地位出发，从宏观上明确社区治理主体的地位。如，王琳从社区治理主体的地位出发指出，在社区治理中党和政府是社区建设的主导力量，居民自治是社区建设的主体，业主委员会是社区自治的重要组织形式，各类中介组织和非营利机构是社区建设的重要力量。②三是社区治理主体合作论。该路径认为，在我国特殊的社会背景下，单一政府行动和单一社区行动都难以推动社区治理的发展，需要调和政府与社会力量，通过多元治理主体的合作，来实现治理现代化。③

治理体系和治理能力现代化必然要求深入分析治理体系内部各要素的结构和功能，并提升他们的能力，从这个角度来看，当前的大部分研究没有深入到治理体系内部，缺乏对社区治理各主体的角色功能的微观分析。本文站在治理体系和治理能力现代化的高度，以角色理论为分析视角，探讨政府、社区居委会、社会组织、社区社会组织、辖区单位等治理主体角色功能的实然状态和应然状态，从微观上具体界定社区治理各主体的角色功能，以期推进社区治理现代化。

二、分析视角：角色理论

角色理论兴起于二十世纪二三十年代的美国。角色理论认为，戏剧是人类社会缩影，社会成员就是剧中演员。角色理论有两大分支理论——结构角色理论和过程角色理论。结构角色理论强调，社会结构或规范对角色扮演者的制约作用，认为社会是一个由各种各样相互联系的位置或地位组成的网络，而个人就是网中结点，结点就表示个体在社会中地位，角色就是社会地位的动态表现。过程角色理论认为，角色是在互动中形成的，强调互动过程而不是社会结构支配作用，强调角色占有者即兴发挥，认为个体并不是完全按照角色期望和社会结构去被动表现角色行为，个体角色行为具有可变性，表现出一定的主体创造性，这补充完善了结构角色理论。

《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中明确提出，要形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系。可见，社区治理体系实质是有关社区治理主体的结构体系。正是各社区治理主体基于自身功能，针对社区需求，相互配合、有序互动，才维持了社区的正常运转。从微观上看，结构角色理论为我们提供了一个可行视角，它将社会看作舞台，将个体或组织看作舞台中演员，角色的产生源于社会需要，社会的运转通过个体或组织的角色扮演来实现。同样，从过程角色理论来看，社区治理体系完善过程，本质上是社区治理主体角色扮演不断调整的过程，只有当社区治理主体自觉遵循角色规范，按照社区治理的要求，扮演其应有角色时，社区才能走上良性运作轨道。

因此，我们可以从角色理论出发，以社区治理主体为切入点，以社区治理主体的角色扮演及角色关系为分析重点，通过分析社区治理主体混乱的角色关系来揭示社区治理体系异化现象，并结合典型社区治理实践，从实践中总结归纳社区治理主体的实际角色，以此重构社区治理主体的角色，完善社区治理体系，推进社区治理现代化。

三、社区治理主体的角色扮演现状分析

按照角色理论的阐释，社区是舞台，政府、社区居委会、社会组织、社区社会组织、辖区单位等社区治理主体就是剧中角色。然而，受角色规范不明确、角色领悟不准确以及外在角色实践环境制约等因素影响，在实际社区治理中，会出现角色冲突、角色错位以及角色失败等角色失调现象，阻碍了社区治理现代化。

（ 一） 社区居委会存在角色冲突问题

社区居委会存在自治与行政的双重角色冲突问题。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》明确规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，它协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”④可见，法律上社区居委会是自治组织。但随着单位制解体，国家失去了治理社会的中间体，在社区居委会具有协助政府开展工作的逻辑下，大量行政事务被交给社区居委会，社区居委会成为国家治理基层社会的工具，其工作经费、人员都来源于政府，造成“端谁的饭碗归谁管”⑤的局面，社区居委会扮演着国家代理人的“准政府角色”，与应然层面自治角色产生了冲突。

（ 二） 政府存在角色错位问题

政府存在宏观间接主导者与微观直接参与者的角色错位问题。⑥社区治理需要政府参与，它需要吸纳政府来获取资源、信息与合法性。政府在社区治理中主要起优化外部治理环境的支撑作用，扮演宏观主导者角色，间接介入社区治理。但实际中，政府习惯于包办代替，不懂得社区是居民的，不习惯需求让居民表达，问题让居民讨论⑦，往往代替居民行动，直接干预居民自治事务，自上而下分派任务、制定公约、行政主导项目设计、自上而下制定预算⑧，变为社区治理微观直接参与者，与宏观间接主导者角色产生了错位。

（ 三） 社会组织存在角色失败问题

社会组织存在只擅长服务居民而不擅长组织居民的角色失败问题。⑨党的十八届五中全会提出，完善社会治理体制要发挥社会协同作用，社区治理也是如此。有学者指出，社会组织的主体性是协助社区居委会学会向居民赋权增能的方法⑩，可见，社会组织在社区治理中扮演着协同社区居民参与社区治理的陪伴者角色，但实际中，多数社会组织只强调服务居民，不愿意花时间和精力去发动居民参与⑪，在“生计型参与”⑫下，社会组织常常将项目而非居民作为治理中心，强调服务产品提供数量和服务人次。而且，为得到政府持续服务购买，社会组织会极力强化居民与社会组织间依赖关系，居民主体性被吞噬，社会组织完全变为居民服务者，协同者角色扮演失败。

（ 四） 社区居民存在角色缺位风险

社区居民存在社区主人翁地位缺失的缺位问题。2013年全国宣传思想工作会议上，习近平提出，要树立以人民为中心的工作导向⑬，放在社区治理层面讲，就是要以社区居民为中心，树立社区居民的主人翁地位。而实际中，受参与能力不足、参与意愿低下等因素影响，社区居民在社区治理中处于缺位状态，一方面导致了由社区居民自发成立的社区社会组织在治理中处于缺位状态。近年来，社区社会组织发展迅速，截止到2015年底，全国共有各类社会组织662425 个⑭，但社会公益类和志愿服务类社区社会组织较少，多数社区社会组织停留于自娱自乐层面，在社区治理层面缺位。另一方面，社区居民在社区公共服务供给中处于缺位状态。我国社区建设践行的是区政府—街道办事处—社区居委会的体制内纵向管理体制⑮，政府和社区居委会是社区服务主要供给者，社区居民只是社区服务接受者，其主人翁角色缺位。

由此可见，社区治理主体在角色扮演过程中存在角色冲突、错位和失败等角色异化现象，这导致社区治理主体间无法实现有序互动和协同行动，多数情况下，是政府和社区居委会在行动，社会组织、社区社会组织和社区居民几乎不行动，阻碍了多元共治社区治理体系的实现。

四、社区治理现代化的实践尝试：历下区理顺社区治理主体角色关系实践

为了更好地践行《关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出的要求，济南市历下区结合自身实际，针对社区治理主体角色扮演混乱问题，围绕“理顺社区治理主体结构，创新社区治理机制”的主题⑯，积极调整政府、社区居委会、社会组织及社区居民等治理主体的角色行为，理顺治理主体间的角色关系，实现了社区治理主体之间治理行为的有序衔接。

（ 一） 角色归位：政府归位为主导者角色

党的十八届三中全会明确提出，政府要在社会治理中发挥主导作用。历下区通过出台政府权力清单、明确政府职责等系列措施，实现了政府角色归位。

历下区政府主导者角色表现为：一是创制宏观调控政策。创制政策规范社区治理主体治理行为。历下区政府出台了《关于实施“结网工程”加快推进街道社区区域化党建工作的意见》 《关于加强社会工作人才队伍建设的意见》等相关文件，借以完善社区党组织的运行体系、强化对社会工作人才队伍的建设以及加强政府对各社区治理主体的监督与管理。二是积极孵化培育社会组织。历下区按照“政府扶持、社会运营、专业发展、项目合作”的思路，大力培育社会组织：一方面成立社会组织孵化基地——历下创益园，另一方面大力向社会组织购买服务。三是积极促进社会力量参与社区治理。通过与机关企事业单位签订共驻共建协议，帮助社会组织办理备案手续，在组织运作、活动场所等方面提供支持。四是积极为社区发展提供物质保障。政府积极为社区提供居家养老、专业社工服务及卫生工具和健身器材等公共设施。可见政府角色行为的明确，有明确的行为空间，避免了角色错位现象发生。

（ 二） 角色恢复：社区居委会恢复为自治组织者角色

角色理论认为，角色期望越是清晰明确，角色行为越是容易与角色期望相一致，角色期望越是模糊不清，角色行为越难以与角色期望相一致，角色扮演者越会无所适从。⑰历下区通过创新社区治理实践，加强了社区居委会自治组织者角色。

历下区社区居委会实际治理行为可概括为：“争取上级项目、积极发动社区居民、充分链接资源”。一是争取上级项目，为社区社会组织孵化搭建平台。在居民需求导向下，借助项目制，社区居委会广泛动员社区居民，培育“名郡学堂”等微公益社团。二是积极发动社区居民，引导居民表达需求，策划活动。社区居委会综合运用走访、问卷调查，联席会议、开放空间会议技术等工具收集居民需求、引导居民策划活动。三是充分链接资源，为社会组织、居民、辖区单位三方搭建需求和资源对接平台。社区居委会运积分激励以及资源互换等方式，积极链接辖区医院、学校、银行、房产、体育局等机关企事业单位，为社区提供资金、场地、人力以及服务支持。社区居委会的角色恢复，使其从行政事务中解放出来，专注于社区治理，提高了治理效率。

（ 三） 角色建设：社区居民建设为社区主人翁角色

角色建设指社会或组织引导个体按照社会期望与要求，加强自身担当角色所具有的意识、规范、形象、机制及方法等方面建设，并使之内化为自己的行为模式。历下区借助政府、社区居委会以及社会组织，对社区居民进行角色建设，撬动社区居民参与。

历下区通过引导居民自我表达服务需求、自我确定服务项目、自我确定服务公约和自我提供服务产品，建设居民主人翁角色。一是自我表达服务需求。社区“两委”采用入户访谈、楼道长会议、调查问卷、微信平台征集等方式了解居民需求，社会组织通过专业需求调查，征集社区居民意见。二是自我确定服务项目。在专业社工机构引导下，借助“开放空间会议+”等社工技术，社区居民相互尊重、彼此协商，针对社区治理问题，自我确定活动主题、地点及频次。三是自我确定服务公约。在专业社会组织和社区居委会引导下，社区居民运用“开放空间会议+”技术，制定活动公约，进行自我约束。四是自我提供服务产品。参与社区治理和服务是居民主人翁角色的真实体现。在志愿服务公约规范下，历下区社区居民积极参与社区巡逻、电梯维护、楼道清理、社区陪聊等治理活动。借此，历下区将社区治理行动权和决定权交给了社区居民，实现居民主体性回归。

（ 四） 角色转换：社会组织转换为陪伴者角色

在本文中，社会组织指除社区社会组织之外的专业社会组织。角色转换指个体或组织由一种社会角色向另一种社会角色的转换或更替。顺应社区治理发展规律，推动社会组织角色转换，成为避免角色失败的要求。历下区通过更新社会组织治理理念，增强其专业能力，顺利实现了社会组织角色的转换。

历下区社会组织积极协助政府、社区居委会及社区居民，扮演了陪伴者角色，实现了角色转换。一是承接政府购买服务。历下区有山泉、山青、基爱、舜耕、建达五个专业社会组织，在社区治理中，它们以政府职能转变为契机，承接居家养老、邻里互助、社区精神文化建设等多项政府购买服务项目。二是提供服务产品。历下区社会组织以社区老年人、青少年及弱势家庭为重点服务对象，为社区提供23 项公共服务，服务面积覆盖13 个街道办，直接受益人2 万，间接受益人10 万。三是引导和组织社区居民。积极运用专业技术，引导社区居民，孵化金剪刀、小禾苗等社区社会组织；四是加强自身能力建设。为提高协助政府、社区居委会以及组织居民能力，社会组织每年都会开展项目运作、资源链接以及工作理念等方面的培训。

历下区针对社区治理内部角色关系混乱问题，明确了各社区治理主体角色，理顺了社区治理主体关系，转变了政府大包大揽和社区居委会替民做主现状，增强了社会组织协同能力和社区居民自治能力。

五、社区治理现代化的实现路径：社区治理主体角色功能重构

按照过程角色理论，角色在互动中形成，正是通过在实践中与其他角色扮演者的行为互动，才塑造了角色。历下区从社区治理主体角色出发，理顺治理主体间关系，完善了社区治理体系，为探索社区治理各主体在社区治理中的角色提供了实践经验。

（ 一） 政府：行政规制者、自治引导者和服务供给者

社区治理是一个生态系统，其生存和良性运转需要各治理主体发挥自身功能，它并不排斥政府参与，需要“政府在场”发挥统揽全局主导作用。政府主导并不意味包办，政府只是社区治理体系中一个重要要素，起着引领作用，与其他社区治理主体是伙伴关系。从历下区的社区治理实践来看，我们可以将政府角色归纳为规制者、引导者和供给者。

一是规制者角色。规制者表现为政府出台政策规范社区治理主体的治理行为和治理活动，这是由政府社会管理职能和转型时期中国社区特点所决定的。⑱规制者扭转了政府直接干预微观社区事务局面，转而通过宏观政策调控方式进行间接参与，积极与其他治理主体进行行为互动，对其进行规范与监督。二是引导者角色。引导者表现为政府积极引导社会性要素参与社区治理。为促进社区治理多元化主体参与及资源的支持，政府应积极孵化培育社会组织，为社会组织的发展提供技术和资金支持，同时，制定激励机制，引导机关企事业单位参与。三是供给者角色。供给者角色是政府履行提供社会公共服务职能的表现，是政府固有职能。社区治理中存在着“市场失灵”和“志愿失灵”，政府具有市场和社会所不可比拟的权威和资源优势，在提供公共服务方面具有不可靠替代的优势，社区治理的发展需要必要的物质保障，需要政府为社区提供所需的公共物品。政府角色调整本质上是政府以宏观性行政工具间接介入社区治理的过程，其角色作用在于为社区治理营造良好的外部环境。

（ 二） 社区居委会：自治引导者和资源链接者

《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定，社区居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。当前，社区居委会过多地承担政府行政事务。历下区的社区治理实践使社区居委会重回自治引导者、资源链接者角色。

一是自治引导者。社区居委会本质上是居民自治组织，引导居民开展自治是其本职工作。这主要表现为：社区居委会引导居民表达需求，在需求表达中，发现有意愿参与的居民、增能居民领袖，并引导居民领袖带领居民开展社区治理活动，组建社区社会组织，实现居民组织化，逐渐将社区事务的行动权和决定权交给居民。二是资源链接者。离开资源谈社区治理，只能是无源之水，无本之木。当前，有限的政府资源难以满足居民多样化需求⑲，创新资源链接方式，吸纳社会资源，需要社区居委会的积极作为。积分兑换是资源链接的有效方式，它通过积分获取与兑换增强社会性主体的参与动力，积极向社区输送资金、人力、场地资源等。可以看出，社区居委会在社区治理中主要起着桥梁作用，即链接资源和联系居民，目的在于为社区居民的行动提供行动要素。

（ 三） 社区居民：需求表达者、活动策划者、公约制定者以及服务提供者

社区是居民的，居民是社区公共事务决定者与行动者，居民及其组织以主体角色参与社区公共事务。⑳历下区的社区治理实践充分尊重居民主体性，其角色可归纳为需求表达者、活动策划者、公约制定者和服务提供者。

一是需求表达者。需求表达是社区治理起点，社区是居民的决定了居民是需求表达主体，社区居委会只是居民需求的发现者，与政府及社会组织一起为居民提供需求表达渠道。社区治理的初衷和归宿就是要满足居民的多样化需求。二是活动策划者。居民自治行动归根结底是通过各种活动体现出来的，让居民自主策划活动是其主体性的重要体现。它的本质是社区居民制定行动方案，以回应和满足自身需求。三是公约制定者。以往自上而下制定公约行为，难以得到居民认同，公约难执行，作为社区治理主体，居民自己制定公约是社区治理的应有之意，它有助于提高居民对公约的心理认同，实现自我约束。四是服务提供者。新公共服务认为，民众不仅是公共服务消费者，也是治理者，他们承担着社区治理责任，居民提供社区服务是主人翁角色的体现。可见，居民是社区治理的重要主角，与其他治理主体相互协作，用自我行动来回应和满足自身需求。

（ 四） 社会组织：社区居委会协助者和社区居民增能者

目前，我国社会组织的专业能力还不强，许多社会组织擅长服务居民而不擅长组织居民。历下区社区治理实践实现了社会组织的角色转换，社会组织的角色可归纳为：社区居委会协助者和社区居民增能者。

一是协助者。社会组织属于非营利组织，具有民间性、志愿性等特性，遵照志愿服务行动逻辑，在提供公共产品方面有巨大优势。它们通过政府购买社会机构服务，嵌入社区，做社区居委会无法提供的专业化服务，成为社区居委会的协助者。㉑二是增能者，这是指社会组织利用专业技术增能社区居民的过程。表现为社会组织在服务居民同时，还在服务中发现治理需求，并运用专业技术，组织居民参与治理，赋予居民现代治理理念，并对居民需求表达、活动策划、公约制定进行引导，提高居民自组织能力，增能社区居民。㉒

可见，调整社区治理主体角色关系、完善社区治理体系过程本质上是建构各社区治理主体主体性过程。只有角色调整到位，各治理主体的主体性才能都得到发挥，才能构建一个行为互动、功能互补的社区治理体系。

注释：

①刘玉东：《“区域化党建”对社区治理体系的影响——基于南京华侨路街道的田野调查》，《理论与改革》2011年第6期。

②王琳：《构建社区治理的多元主体结构》，《社会主义研究》2006年第4期。

③赵守飞、谢正富：《合作治理：中国城市社区治理的发展方向》，《河北学刊》2013年第3期。

④《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，中国法制出版社2019年版。

⑤向德平：《社区组织行政化：表现、原因及对策分析》，《学海》2006年第3期。

⑥杨爱平：《选择性应付：社区居委会行动逻辑的组织分析——以G 市L 社区为例》，《社会学研究》2012年第4期。

⑦魏娜：《我国城市社区治理模式：发展演变与制度创新》，《中国人民大学学报》2003年第1期。

⑧陈伟东、张继军：《“开放空间会议技术+”：一套社会治理的系统机制》，《华中师范大学学报》 （人文社会科学版）2016年第4期。

⑨陈伟东：《社会治理的基础在于增强社区自组织能力》，《中国民政》2015年第3期。

⑩陈伟东、陈艾：《居民主体性的培育：社区治理的方向与路径》，《社会主义研究》2017年第4期。

⑪许宝君、陈伟东：《社区治理理念创新及其技术实践》，《中州学刊》2017年第7期。

⑫陈伟东、马涛：《居委会角色与功能再造：社区治理能力的生成路径与价值取向研究》，《吉首大学学报》（社会科学版）2017年第3期。

⑬习近平在全国宣传思想工作会议上强调，胸怀大局把握大势着眼大事 努力把宣传思想工作做得更好，参见《新华社》2013年8 月20 号。

⑭中华人民共和国国家统计局编：《2016 中国统计年鉴》，中国统计出版社2016年版。

⑮彭文峰：《我国城市社区建设中社区参与问题成因及对策探析》，《城市发展研究》2011年第12期。

⑯文中所涉及的历下区实验主题来源于历下区与华中师范大学湖北城市社区建设研究中心陈伟东教授团队合作，共同协商制定。作者在2016年至2018年曾作为其团队成员参与调研等工作。在此，呈现一些团队成果。文件等相关资料来源于团队赴历下区调研和与相关领导、干部的座谈。

⑰奚从清：《角色论——个人与社会的互动》，浙江大学出版社2010年版，第111页。

⑱ 陈天祥：《城市社区治理：角色迷失及其根源——以H 市为例》，《中国人民大学学报》2011年第3期。

⑲许宝君、陈伟东：《社区治理社会化：一个分析框架》，《华中师范大学学报》 （人文社会科学版）2017年第3期。

⑳杨贵华：《转换居民的社区参与方式，提升居民的自组织参与能力——城市社区自组织能力建设路径研究》，《复旦学报》 （社会科学版）2009年第1期。

㉑陈伟东、张继军：《社区治理社会化：多元要素协同、共生》，《社会科学家》2016年第8期。

㉒陈伟东、马涛：《过程化要素：居民主体性生成的新视野》，《江汉论坛》2017年第11期。