治理单元视域下社区网格化推进路径研究

方付建 申应城

自2004 年北京市东城区首创推进社区网格化以来，经过十多年的发展，社区网格化已经成为社区治理的标配。当前，面向网格单元的管理团队不断扩展，纳入网格平台的服务事项持续增加，下沉网格空间的治理资源日益丰富，越来越多的社区呈现出“无网格、不治理”的态势。①不过，由于存在着网格划分不合理、重管理轻服务、行政有余自治不足、居民参与不够等问题，社区网格化管理与服务遭遇了发展瓶颈和推进障碍，需要优化调整和转型升级。

随着社区治理单元定位的日益强化，从治理单元的视域审视社区网格化，将网格当作社区内部有效的治理单元，并按照治理单元的理念和要素建设网格，是社区网格化创新发展的重要选择，由此面临的问题是：依托网格构建治理单元具有哪些优势和劣势？实践层面实化网格治理单元有哪些具体的举措？以治理单元理论为观察视域应该如何推进社区网格化？本文试图围绕上述问题展开论述。

检视目前的研究，已有文献注意到网格作为治理单元的可能性。有研究者指出，网格化管理通过打破以社区为基层行政区域划分的界限，将社区单元分解为以每百户为单位的网格，使行政权力下沉至次社区单元。②还有研究者以成都实践为例，指出成都走出了一条以多元共治为特征的小单元治理和寓服务于管理的网格化服务管理互促融合的创新之路。③不过，将网格当作治理单元，并在归纳治理单元理论观点和政策取向的基础上，探讨社区网格单元细化和转型升级具体路径的研究仍然缺乏，这为本研究提供了研究空间。

一、治理单元理论概述

治理单元理论是治理理论的一个新兴分支领域。治理需要在一定的具有空间、人口、组织、设施、部件等属性的单元内部展开。近年来，有关基层治理单元的研究已成为基层治理研究的热点领域，治理单元理论由此初具雏形。治理单元理论关注的议题包括：什么样的单元才是有效的治理单元？单元过大或过小是否影响治理能力和治理绩效？治理单元是否可以进行细分或划分？能够长期存续的治理单元包括哪些要件？如何才能实化治理单元？围绕上述问题，治理单元理论的主要观点可以概要如下：

第一，治理单元的设置是国家治理、社会治理以及基层治理的重要问题，单元调整是提升治理有效性的重要手段。治理单元问题不仅是经济发展或社会治理问题，更是国家政治治理问题。④治理单元设置是否科学、合理会直接影响治理负荷、治理成本以及治理能力和治理绩效。在基层治理中，出现了单元上移、扩大以及单元下沉、缩小等趋势。⑤第二，治理单元包括一定数量的人口和一定面积的地理空间，且人口规模和地域范围要适度。人口规模涉及人口数量、密度、结构等，地理空间涉及地域分布、面积、特点等。人口数量和地域分布是影响基层治理单元划分或合并的重要因素，人口规模不能过大也不能过小。⑥人口规模和地域范围的大小直接作用于自治的效率、效能和效力。⑦寻找适度的组织规模是推进居民自治有效实现的关键和基础。⑧第三，治理单元可划分为多种形态，多单元复合治理是基层治理改革的基本趋势。基层治理中出现了自治单元、行政单元、服务单元和经济单元等多种形态的单元。⑨政府及相关治理主体可选择特定层次或规模的单元开展治理活动或行动。当前，兼顾多种类型单元，赋予同一单元多重属性和功能是治理变革的重要内容。有研究认为，基层治理单元的设置要考虑村民自治，也要考虑行政效率，力求行政与自治的均衡。⑩第四，共性特征是治理单元长期存续的必要条件，发掘共同元素有利于实化治理单元。以自治单元为例，自治单元需满足产权相同、利益相关、血缘相连、文化相近、地域相同等要件。⑪第五，治理单元需要多元主体和多样资源支撑，培育多元主体和盘活多样资源是做实治理单元的关键环节。治理单元是国家主导下建构的多元主体集权力、职能、资源等要素交织互构的场域。⑫治理单元内部主体是多元的，在多元治理主体中，存在处于统筹领导地位的治理主体。治理单元需要多类型的治理资源，缺乏治理资源或治理资源配置不充分、不均衡会导致治理低效或无效。

二、网格作为社区内部治理单元的优劣分析

从治理单元视角来看，社区是多样单元的复合体。当前，作为治理单元的社区呈现出规模过大、事务繁多以及主体多元等特点，因此，依托某一载体在社区内部建设次生治理单元成了新时代社区治理的重要任务。在网格、小区、辖区单位等社区内部单元中，网格有成长为次生治理单元的显著优势，但也存在诸多劣势，需要以治理单元为目标推进社区网格化工作。

（一） 社区建设内部治理单元的必要性分析

社区已经成为社会治理的基本单元，国家治理的基层基础，基层治理的核心场域。当前，绝大多数城市居民都居住生活于社区，参与社区的管理、服务及自治、共治等活动。从国家和社会角度看，社区已是最基层、最基础的治理单元，但从社区角度看，社区却是多层次、复合型的治理单元，既包含行政权力主导下划分的网格单元，也有界限分明、区域固定的住宅小区单元。社区规模的扩大、事务的增多以及主体的增加使得在社区内部划分和构建更多的小微型治理单元被提上议事日程。

第一，社区治理规模较大。社区辖区化、接管新建商品房小区以及合并重构等因素致使不少社区出现了治理规模过大问题。从人口层面看，社区人口规模大多处在2000—4000 户之间，一些地方出现了超5000 户的大型社区，部分城市社区的人口数量甚至超过10 万。社区人口规模过大使得在社区层面推进自治、服务等难度较大、成本较高。从空间构成看，大多数社区涵盖了多种类型的地理空间，一些社区空间内涵盖了以单位宿舍、传统院落为代表的老旧小区，由开发商建设的商品房小区以及政府主导兴建的公租房小区等，这些小区本身规模较大，且并不相连、异质性强，难以进行有效规整及合并。此外，社区辖区化的推进又使得社区内部出现了多种多样的辖区单位，这些区域单元的纳入进一步扩大了社区地理空间范围。越来越多的社区面临着人口规模过大和地理范围过大的问题，过大的规模导致多类型的治理活动无法展开，治理成本较高、治理负荷较重，治理容易陷入低效甚至无效的困境。

第二，社区治理事务多样。作为社会治理基本单元的社区承载着管理、服务、自治等多样功能，由此导致社区事务日益繁多。一方面，社区需要链接市、区、街道等政府及其部门，承接政府及其部门下沉或交办的各项行政性、管理性事务，随着社会治理的精细化、精准化，资源、服务、治理重心等不断下移，社区的行政化趋势愈发明显，承担的行政事务及管理职责也不断增加。另一方面，社区需要链接居民群众，面向居民群众提供均等化、普惠性的公共服务，而随着居民分层化、个性化、原子化等趋势凸显，居民公共服务需求日益多样，社区公共服务职责不断加重。此外，随着流动化、市场化、信息化的加速发展，社区内部各要素变动加快，由此产生的矛盾、纠纷、问题、冲突、事件等不断增多，进一步增加了治理压力和治理负荷。社区作为基层社会的联结纽带，具有向上对接政府，向下对接居民群众的枢纽作用，承载着诸多事务，肩负着诸多职责，治理负荷较大、压力较重。

第三，社区治理主体多元。治理规模的扩大使得社区治理主体也日益多元。社区治理主体包括两大类型：一类是组织类主体，包括包保联系社区的党政机关、参与共建的辖区机关和企事业单位、各级党组织、居民自治组织、网格化管理服务组织、社会组织、业主组织、物业服务组织以及辖区内各类小微市场主体等，不同组织在社区内的职责、权限、功能等各不相同，在社区治理中的地位、作用也有所差异；另一类是人员类主体，包括下沉社区的干部、到社区报到的在职党员、社区“两委”成员、社区网格员、社区工作者、社区志愿者、社区自治组织成员、社区服务人员等。由于主体数量较多、类型多样，各主体交流、沟通、协商等成本较高，多主体间协调、协同、协作难度较大，治理损耗较多、时滞较长、效率较低。此外，各主体之间在利益诉求、服务需求、管理要求等方面具有差异性，社区往往面临着“众口难调”“共识难聚”的困境，各方资源和力量难以进行有效整合，无法形成社区治理的强大合力。

（二） 网格作为社区内部治理单元的优势分析

社区网格由行政力量自上而下建构，是行政权力及其资源向基层下沉并实现全方位管理的精细装置。⑬随着政治和行政力量不断向网格赋权、赋能，网格逐渐具备了成长为社区内部次级单元的条件。

第一，网格覆盖一定的地理空间和一定数量的人口，单元规模比较适度。网格划分是网格化管理的基础性环节。各地注重按照科学、合理、规模适度原则设置网格，力图使其有效彰显治理的优势。在网格化推进的早期阶段，网格一般凸显地理属性，以一万平方米为划分标准，随着网格的调整优化，在科学、高效原则指导下，各地越发注重依据人口规模划分网格，一般按照300—500 户、1000人左右的标准划分网格。网格设置充分考虑了地理属性和人口属性，且地理空间范围和人口规模遵循了科学性、规范性标准，使得网格具有了规模适度的特点，有利于实施有效的管理、服务等。

第二，网格具有明确的功能定位和完善的运转机制，单元属性日渐明晰。社区网格是网格化管理体系的神经末梢。早期的网格化是以管理为导向的，即通过社区网格化实现行政力量嵌入社区内部，让政府治理更好下延至社区内部，从而实现对社区的有效管控。网格化的管理属性导致网格化在推进过程中参与度、认同度较低，影响了社区自治活动的开展和公共服务的供给。为此，一些地方注重将公共服务嵌入网格化体系，从而使得网格化管理逐渐明晰了管理与服务的双重功能定位，进一步丰富了网格化管理的内涵和意蕴。除了明晰功能定位外，各地借助信息网络技术，依托网格化信息系统和管理服务团队，形成了信息上报、命令下传的运转体系，这一基于信息网络技术的运转机制具有运行效率较高、应急响应迅速等特点，在提升管理效率的同时，也实现了公共服务的精准供给。

第三，网格具备多元的治理主体和多样的治理资源，单元能力不断增强。为增强社区网格化管理服务能力，提升网格化管理的运行成效，实现网格化管理的提档升级，各地注重在网格层面建立管理服务组织和队伍，包括网格党支部、网格党小组、网格服务管理团队等，网格中逐渐形成了多元的治理主体，并推动网格化管理向网格化治理的转型。此外，为了提升网格化管理绩效，各地注重依托网格下沉各种资源，特别是人财物等资源，增强网格资源储备，以丰富的资源确保网格具有较强的可扩展的治理能力。在资源的有效保障下，网格化管理的基础更加坚实，网格化管理的智能化、信息化水平大幅提升，以网格为基础构建的管理和服务体系更加成熟，网格的单元属性越发明显，网格也成为社区治理的有效载体。

（三） 网格作为社区内部治理单元的劣势分析

由于网格是自上而下由行政力量推动建构的，而不是自下而上由社区内部自发孕育的，所以网格的行政性、外源性特征使得网格作为社区内部治理单元面临着一系列局限。

第一，网格划分未充分兼顾自然和社会属性，网格单元的共性特征不够。多数地方在划分社区网格过程中，按照一万平方米或300—500 户的标准划分。网格划分凸显了科学性和统一性，但限制了自然属性和社会属性。一方面，一些具有共同产权、共同利益的较大规模的小区被划分成了多个网格，致使小区的功能属性因网格划分而削弱；另一方面，一些原本不具有同质性的区域，包括隶属不同单位的宿舍楼、福利房以及居民楼栋、院落等被划分进入同一网格，致使网格无法很好地融合多元的群体及利益，网格整合能力欠缺。

第二，网格内服务、自治和共治等欠缺，网格单元的复合功能不全。目前的网格化管理模式中，技术管控类功能发挥得较好而治理服务类功能较为薄弱。⑭社区网格作为网格化管理在社区的延伸，其延续了网格化管理的管理属性。由于社区网格人员、资源等大多由政府部门赋予，由此，一些社区网格管理服务团队仅仅注重完成政府交办的任务和事项，而较少顾及服务、自治等内容。此外，网格在构建过程中未充分顾及自治、共治需要，导致网格化管理的主体单一，网格自治、多元共治难以实现。网格化作为基层政权行政力下沉的一种方式，甚至与社区自治力量之间还存在着一定的张力。⑮由于服务、自治和共治属性不足，网格作为治理单元面临着功能不健全的问题。

第三，网格内治理主体比较单一，未有效形成多主体协同共治的格局。从社区内部治理主体构成看，社区党组织、自治组织、社会组织等大多依托社区构建，物业服务组织、业主维权组织、业主兴趣组织等则主要依托小区构建，而依托网格构建的组织只有网格党支部和网格管理服务站。虽然网格层面的治理主体带有较强的政治和行政属性，但却存在治理主体比较单一的问题。由于主体单一，其他各级各类主体依托网格参与治理不足，因而，网格中多主体协同共治的格局难以形成。

三、实化网格化治理单元的实践举措分析

社区网格化为政府嵌入社区内部提供机制，推动了管理、资源和服务向社区下沉，构建了纵向到底、横向到边的管理网络。为了推动网格化管理进一步嵌入社区，为社区治理重心下移和治理效率提升提供路径，当前，越来越多的地方注重依托网格构建社区内部治理单元，实化网格化治理。

（一） 探索网格化与居民自治的有效衔接，增强网格自治功能

《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出，促进基层群众自治与网格化服务管理有效衔接。从实践看，社区下沉的管理、服务大多依托网格展开，而社区内部的自治、共治等多依托居民自治组织展开。因此，要增强网格自治功能，需要探索网格化管理与居民自治的有效衔接机制。一些地方在此方面进行了实践探索：一是依托网格重新组建居民自治小组，探索网格化管理服务团队与居民自治小组领导的兼任机制，例如，推动网格长担任居民自治小组的组长，在网格层面开展自治；二是依托居民自治小组重新设置网格单元，吸纳居民自治小组的领导力量进入网格化管理服务团队，形成交叉任职的局面。而对于暂时无法做到网格与居民自治小组重合的区域或地带，则探索网格化管理与居民自治相互衔接的机制，通过人员的相互兼任、事项的共同承担、过程的无缝对接等实现协同共治。

（二） 调整优化网格单元的设置，实现网格与小区的有机融合

中共中央办公厅印发的《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》 提出，根据地域、居民、驻区单位、党组织和党员等情况，调整优化网格设置，整合党建、综治、城管等各类网格。网格具有人为划定的属性，与网格相比，小区虽然大多也是人为规划的结果，但小区一旦建成，便具有明显的固化属性。此外，小区具有较多的共同属性，包括共同产权、共同利益、共同需求、共同事项等，同时，小区也存在业主委员会、物业服务企业、自我管理委员会等治理主体。由于小区具有优良的治理单元属性，因此，一些地方积极探索网格与小区有机融合的机制。一方面，根据小区的分布、特点等重新划定网格单元，力求做到一个小区一个网格，减少或消除跨小区的网格或多网格的小区；另一方面，通过老旧小区改造，将原本地域相邻的以各类单位宿舍、传统院落、家属院等为代表的微型小区进行整合，修筑围墙、设置门禁，形成涵盖多个微型小区的新型功能型小区，依托功能型小区设置网格单元，从而实现小区与网格的重合。网格与小区的有机融合有利于发挥网格与小区各自的优势，取长补短，实现不同类型单元的复合叠加。

（三） 配齐建强网格管理主体，推动网格层面的多主体协同共治

为增强网格化管理能力，做实网格管理单元，一些地方注重配齐建强网格化管理主体。一是依托网格建设党的组织，例如建立网格党支部，推选党支部书记和委员，并通过党建联建、共驻共建等链接、整合网格内各个治理主体，形成“一核多元”多主体协同治理的格局；二是选优配强网格服务管理团队，形成“一格多员”、“一员多岗”的队伍体系，一些地方还通过社会化招聘组建了专职的网格管理员队伍，通过专职化队伍提升网格化服务管理能力；三是面向网格下沉各级各类服务管理力量。例如，包保联系社区的各级党员干部、到社区报到的各类党员以及下沉社区的公安、城管、市场监管、卫生等执法力量直接下沉网格，在网格层面联系服务居民群众；四是依托党支部和网格化服务管理团队等寻找和吸纳网格内具有较强参与意识的各类居民群众，包括老党员、老干部、老教师等，有效扩充网格服务管理力量。通过配齐建强网格层面组织、队伍等治理主体，筑牢网格单元的主体基础。

（四） 推进“网格化+”工程，增强网格单元的共性特质和枢纽地位

共性特质既是单元形成的基础，也是单元得以持续的条件。一些地方注重推进社区“网格化+”工程，力求增强网格链接、整合、协作等功能，让居民群众逐渐认识到网格的多重功能和重要地位，增进对网格的认同。一方面，一些地方注重发挥网格化管理体系效率较高、反应迅速等优势，注重将更多事项或职责纳入网格化管理体系，如，将食品安全、灾害预警、安全保卫、法律服务、志愿服务、生活服务等纳入网格化管理体系，持续增强网格化服务管理能力，让居民认识到网格的必要性和重要性。另一方面，一些地方适应移动化趋势，利用现代信息网络技术优化和改进网格化服务管理，依托网格平台和体系建设移动化终端，并链接各类应用面较广的社交媒体，在新的终端构建议事、报事、办事通道，提供协商议事场所、报事说事渠道及办事办件平台，让居民感受网格化服务管理的便利。此外，一些社区依托网格服务管理团队，开展面向网格居民群众的各类活动，通过活动紧密网格中居民群众的联系与联结，增强网格的共同利益、共同文化等属性。

四、治理单元视域下推进社区网格化的几点思考

社区面临治理规模过大、治理负荷较重等困境，需要通过构建内部治理单元下移治理重心，而社区网格化面临重管理轻服务、居民参与不够等问题，需要转型升级。将网格当作治理单元，既提供了社区治理单元下沉的载体，又提供了网格化创新升级的新路。当前，需要以治理单元理论为指引，加强网格治理单元建设，重塑社区内部治理体系。

（一） 树立治理单元观念，将网格当作社区内部治理单元

社区是社会治理的基本单元，以治理单元定位社区是新时代社区治理的重要创新。随着社区治理规模扩大、治理负荷加重，在社区内部构建更多、更小的治理单元已成为共识。在选择内部治理单元过程中，网格因其所具备的人口、地域条件以及管理、服务属性等而成为重要选项。要认识到网格的价值已超越了信息网络和地理空间的范畴，其具有成熟的运行体系和运转机制，因此，应将网格当作十分重要的社区内部治理单元，赋予网格治理元素，增强网格治理功能。

（二） 增强网格功能属性，将网格建成复合型的治理单元

基层治理单元应该是管理、服务、自治、共治等功能的复合体，优良的治理单元应充分实现管理单元、服务单元、自治单元以及共治单元的有效重合。从功能定位看，网格是社区内部构建的管理单元，随着网格化推进，网格服务单元功能日渐增强，但网格的自治、共治功能仍然比较薄弱，因此，需注重发展网格自治和网格共治，增强网格的复合功能和多重属性，建设功能完整的网格单元。

（三） 依托网格下沉人财物资源，提升网格治理能力

是否具备较强的治理能力是治理单元能否长期存续的基本条件，也是单元治理是否有效的基本要求。增强治理能力离不开多样的治理主体和丰富的治理资源。为增强网格治理能力，应进一步注重依托网格下沉人财物等资源，既注重将政府等部门的外部资源下沉网格，也注重将社区层面的资源下沉网格，通过资源下沉，在网格层面提供有效的管理和充足的服务，保障网格持续高效的运转和升级，全面提升网格治理能力。

（四） 注重网格的调整优化，增强网格单元的共性特质

在社区治理创新中，治理单元和社会单元的重新匹配是重要的方向。⑯相对于居民自治单元和小区单元，网格具有人为设定的色彩，在推进网格化管理转型升级过程中，应注重调整优化网格设置，改变简单按照地理面积和人口规模划定网格单元的做法，注重依托居民自治单元、住宅小区单元来重设网格，探索网格化管理与居民自治、小区自治有机融合的路径，通过多单元复合设置甚至重合设置，增强网格共同体属性，增加网格共同产权、共同利益、共同文化等共性元素，在网格中推动共建共治共享，打造网格治理共同体。

五、结语

后单位社会的中国社区是一个具有明确政治边界的政治空间，是一个充满阶层分化、区隔、内部缺乏有机联系的异质化空间。⑰社区已成为国家治理、社会治理和基层治理的基本单元，但社区辖区化、接管新建商品房小区以及合并重构等使得社区治理单元面临着治理规模过大、治理负荷较重、治理成本较高等诸多问题，由此，推进治理重心下移，构建社区内部治理单元成为新时代社区治理创新的重要议题。网格因覆盖一定的人口规模和地理空间以及含有一定的治理主体和资源而具备成长为社区内部治理单元的潜质。同时，社区网格化因行政性、管理性色彩浓厚，过于依赖信息技术，不适应移动化、流动化、社会化等趋势而面临着发展困境。在此背景下，以治理单元理论审视社区网格化管理和网格建设，探讨做实做细网格治理单元的具体做法，可以提供社区治理重心下移和社区网格化转型升级的可行路径，为打造社区共建共治共享的社会治理格局提供坚实基础。

注释：

① 陈荣卓、肖丹丹： 《从网格化管理到网络化治理——城市社区网格化管理的实践、发展与走向》，《社会主义研究》2015 年第4 期。

② 程同顺、魏莉：《微治理：城市社区双维治理困境的回应路径》，《江海学刊》2017 年第6 期。

③ 成都市政法委、成都市社科院联合课题组等：《“小单元治理”与“网格化管理”的互促融合——成都创新基层社会治理研究》， 《四川省社会主义学院学报》2015 年第 4 期。

④ 熊万胜：《政治整合视角下乡村基本治理单元的适度规模研究》，《中州学刊》2018 年第3 期。

⑤ 李华胤：《走向治理有效：农村基层建制单元的重组逻辑及取向——基于当前农村“重组浪潮”的比较分析》，《东南学术》2019 年第4 期。

⑥ 李增元：《农村基层治理单元的历史变迁及当代选择》，《华中师范大学学报》 （人文社会科学版） 2018年第2 期。

⑦ 李华胤：《乡村振兴视野下的单元有效与自治有效：历史变迁与当代选择》，《南京农业大学学报》 （社会科学版） 2019 年第3 期。

⑧ 白雪娇：《规模适度：居民自治有效实现形式的组织基础》，《东南学术》2014 年第5 期。

⑨ 邓大才、张利明：《多单位治理：基层治理单元的演化与创设逻辑——以中国农村基层治理单元演化为研究对象》，《学习与探索》2017 年第5 期。

⑩ 邓大才：《均衡行政与自治：农村基本建制单位选择逻辑》， 《中共中央党校（国家行政学院） 学报》2019 年第 1 期。

⑪ 邓大才：《中国农村村民自治基本单元的选择：历史经验与理论建构》，《学习与探索》2016 年第4 期。

⑫ 程同顺、魏莉：《城市基层治理单元转换的逻辑解析》，《江苏行政学院学报》2019 年第3 期。

⑬ 孙柏瑛、于扬铭： 《网格化管理模式再审视》，《南京社会科学》2015 年第4 期。

⑭ 秦上人、郁建兴： 《从网格化管理到网络化治理——走向基层社会治理的新形态》， 《南京社会科学》2017 年第 1 期。

⑮ 田毅鹏、薛文龙：《城市管理“网格化”模式与社区自治关系刍议》，《学海》2012 年第3 期。

⑯ 蔡禾、黄晓星： 《城市社区二重性及其治理》，《山东社会科学》2020 年第4 期。

⑰ 杨敏：《中国社会转型过程中社区意涵之探讨》，《武汉大学学报》 （哲学社会科学版） 2006 年第6 期。