从治理效能到体系构建：党的十八大以来协商民主研究的知识谱系

黄徐强

党的十八大以来，中央高度重视协商民主，如十九届五中全会强调，“发挥社会主义协商民主的独特优势”。中央从顶层统筹推进，促成了协商民主的全方位多层次体系化发展。典型创新有：全国政协2013年首推双周协商座谈会创新，宜昌市政协2015年开拓出“六步工作法”协商；2014年以来，深圳、张家港和珠海等地全面推广微实事协商。顶层推进和实践创新为研究提供了源头活水。在此基础上，学界跨越了译介西方理论的学习阶段，开始独立自主地根据本土的实践和话语体系，探究协商民主的治理效能、程序机制、制度建设和体系构建。全面梳理党的十八大以来协商民主研究的知识谱系，有利于理论探索的推陈出新。

一、协商民主的治理效能研究

（一）治理效能的表现形式

关于协商民主治理效能的论述见仁见智，遵循化繁为简的原则，按照本土话语体系，从国家治理、社会治理、政府治理和基层治理等维度，可以将治理效能表现形式的论述概括为四个方面：

一是有利于国家治理现代化。自从党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”以来，学界便详细论证了协商民主与国家治理现代化的耦合关系，认为前者是后者的应有之义和动力源泉，两者相互依存，相互促进。包心鉴指出，协商民主可以激励公民参与、促成多元共治、规范民主监督和科学制定决策。①

二是有利于社会治理现代化。共建、共治和共享是社会治理现代化的基本内容和原则，继而成为阐述协商民主与社会治理内在关联的关键要点。如周志芬所言，协商民主能吸纳治理资源，增进对话沟通，发现公共利益，塑造公共理性，形成政策共识，从而促成社会治理的法治、共治和善治。②

三是有利于政府治理现代化。责任性、公共性和服务性是现代政府的必备特征，三者也成为理论证成的基本出发点。如魏崇辉指出，协商民主包含的理性宽容与平等包容精神，有助于政府更好的理解治理责任，强化公共精神，提升为民服务的意识和能力。③

四是有利于基层治理现代化。基层协商的生动实践，尤其是民生领域的协商治理创新为验证功能提供了丰富素材。曹海军等人的“微协商”研究显示，由于具备锻炼民主能力、实现治理赋权以及整合公共偏好等功能，协商民主有助于建立健全需求导向的公共服务体系，可以改进基层治理的绩效。④

（二）治理效能的影响因素

协商民主不是在制度真空中运行的，理论的逻辑自洽并不意味着实践可行，协商民主的比较优势转化为实实在在的治理效能受制于错综复杂的因素。结合典型案例分析影响治理效能的变量，也就成为实证研究的重点。

一是政社互动的压力结构。制度环境、行政权力、经济资本、利益关系乃至社会资源等因素都会影响协商质量。它们相互交织生成压力结构，会决定协商的参与平等、过程包容和结果公正。如张紧跟研究发现，在治理邻避冲突时，中央传导的维稳要求，社会生成的抗争压力，迫使地方政府吸纳协商意见。⑤

二是参与主体的民主能力。居民的民主能力，包括理性沟通能力、宽容妥协意识、政治效能感以及公共精神等，决定协商参与的积极性和成就感。马华主持开展的南农实验证明，除组织和制度建设外，村民的民主能力也会影响协商自治的意愿和协商过程的平等。⑥

三是执政党的持续创新。协商民主在中国之所以有根有源有生命力，就是因为中国共产党人的接续创新。李景治指出，中国共产党始终坚持和完善人民当家作主的制度体系，是社会主义协商民主形成和发展的根本保证。⑦地方党委发展协商民主的实例不胜枚举，彭州的社会协商便由统战部推进。

四是民主审议的程序机制。协商会议的程序机制看似微不足道，却会制约协商质量。确保协商民主的价值原则落地生根，增进审议的平等性、说理的公共性、过程的公开性以及结果的实效性，都要求配置操作性强的会议程序和运行机制。马得勇等证明，“在具备基本制度框架的条件下，制度运行的效果取决于制度设计中的关键细节。”⑧

二、协商民主的程序机制研究

程序机制会影响协商民主的效能发挥，因而是重要的研究议题。

（一）西方国家协商民主的操作程序

西方国家协商民主操作程序有：罗伯特议事规则、公民共识会议和协商民意调查等。学界关于西方国家协商民主的研究有两个重要结论。

结论之一是发现西方国家协商民意的操作程序大同小异。谈火生等在译介这些操作程序时指出，它们要求的协商时间、抽样方法、参与规模和适用议题尽管存在差异，但是实施步骤类似，大致都历经确定协商议题、组建执行部门、收集议题信息、选定与会代表、举行正式会议、反馈责任部门和政府作出回应等阶段。⑨

结论之二是发现操作程序可以增进协商的科学性，却无法保证协商结果的实效性。黄徐强等的实证研究表明，引进协商民意调查等操作程序，组织利益相关者协商公共事务，可以提升审议过程的平等性和包容性，但是确保协商结果得到执行还须创新制度体系。⑩

（二）中国协商民主的操作程序

相较于西方国家，中国协商民主的实践更为丰富。自中央至基层，从国家到社会，涌现出了类型多样的操作程序创新。学界分门别类地考察了七大协商渠道的创新效果。

一是政协协商程序创新日趋多元。党的十八大以来，人民政协着力探索程序创新。福州、上海、杭州和长沙等地人大都发布规章，明确了政协参与立法协商的程序。全国政协2013年10月恢复的“双周协商座谈会”是重点关注对象。谈火生考察发现，它整合了政党协商和政协协商的优势，具备中立性、权威性和实效性。⑪

二是政党协商程序创新日益多样。如钟德涛等指出，中央自2014年以来先后设置的党外人士专题研讨会程序、调研建议直通车制度、调研协商座谈会程序和重点考察调研制度，健全了政党协商程序，增进了民意整合的互动性和实效性，引领了地方创新。⑫

三是人大协商程序创新稳步推进。近年来，各级人大常委会相继增设协商程序，如省级人大普遍出台了法规条例，规范立法协商程序。在此基础上，隋斌斌归纳了三类创新，首先是自上而下主动作为型，如全国人大立法听证；其次是自下而上促动型，如深圳月亮湾人大代表工作站；最后是上下互动型，如温岭民主恳谈。⑬

四是政府协商程序创新逐步完善。价格听证、邻避冲突治理和行政复议制度改革都已普遍引入协商程序。张扬指出，政府协商程序创新包括听证协商、立法协商、建议提案协商、公开协商、决策咨询协商和公示协商。⑭

五是基层协商程序创新最为丰富。基层创立了类型多样的协商程序，广为人知的有盐津的参与式预算、邓州的“四议两公开”和宝坻的“六步决策法”。陈荣卓指出，社区协商程序包括社群精准议事型、政社协同共建型、党领群治联动型和政群平等对话型。⑮

六是社会组织协商程序创新稳中求进。社会组织类型多样，它们的资源禀赋、社会资本和协商能力等差异悬殊。根据这些差异，谈火生等归纳出了五类程序，即参与其他渠道的协商、自主协商内部事务、自主协商公共议题、联合开展协商以及受托承办协商。⑯

七是人民团体协商程序创新有序推进。妇联、工会和共青团等人民团体的准官方性质，决定了它们具备较强的协商能力。陆卫彬发现，南通市工会探索出了劳资协商“六项机制”。⑰

（三）协商民主运行的机制创新

开展民主协商，需要解决如何组织协商、谁参与协商、如何执行协商意见以及评估协商质量等问题。与之相对应，就生成了组织、代表、决策和评估等机制。主要研究发现有：

一是组织机制普遍多元。组织民主协商的主体性质多元，形式多样。黄徐强等根据筹备协商的主体和方式，归纳了政府新增职能、政府新设机构、委托社会承办、社会组织主办和基层社区主办等组织机制。⑱

二是代表机制仍需完善。协商民主同样面临参与总量和时空规模的张力，开展协商也须遴选代表，确保参与的代表性。韩福国建议采用复式多群随机抽样，即在利益相关者、兴趣相关者、专家、社会组织和党政干部中间随机抽样。⑲

三是决策机制必须健全。协商的民主性集中表现为，协商结果得到及时有效的回馈，乃至在公共政策中得到体现和执行。谈火生概括了四种执行机制，分别是协商者自决、协商意见递交给政府、协商与投票结合、通过公共舆论影响决策。⑳

四是评估机制尚在探索。以评促建，是建立健全协商程序的重要手段。确保评估指标体系的科学性，成为重要的学术增长点。有学者主张静态测量。徐兰兰指出，应当以议题的公共性、过程的透明性和信息的真实性作为一级评估指标。㉑

三、协商民主的制度建设研究

确保协商民主持续发挥治理效能，还离不开在宏观层面加强制度建设，促成民主审议的普遍化常态化。协商民主的制度创新层出不穷，既取得了显著成效，也面临发展困境。

（一）制度建设的创新成就

党的十八大以来，协商渠道由最初的党派团体、国家政权机关以及政协组织，发展为包括政协协商和基层协商在内的七大协商渠道。学界既从总体上概括了发展成就，也根据具体案例分析了各个渠道的创新进展。

一是在中国共产党的领导之下，协商民主的制度建设不断丰富，日渐完善。李君如指出，协商民主已经嵌入党委政府人大政协工作的方方面面，成为治国理政的基本方式，具有渠道全面、层级多元、应用广泛和议题多样的特点。㉒

二是七大协商渠道特别是基层协商的制度建设取得了骄人成绩。相关制度建设的创新案例不胜枚举，如顺德通过建立决策咨询委员会制度，提高了协商民主的制度化水准；乐清市人大创设的“人民听证”制度，实现了“议行合一”；杭州市政协建立了党委政府政协衔接的制度框架，融合了政协协商与基层治理。袁方成等指出，基层协商呈现出主体多元化、议题多样化、平台网络化和程序规范化的特点。㉓

（二）制度建设的发展困境

在肯定成就的同时，也应承认协商民主的制度化还面临诸多困境。法律规范、运行机制、操作程序和参与文化等方面的瑕疵构成了困境的渊薮。

一是政协协商还有完善空间。徐行等指出，民意代表性不充分、政治定位不清晰、法治保障不足、协商意识不强乃至会议程序与反馈机制不健全，掣肘了政协职能的发挥。㉔

二是人大协商还须深入推进。立法协商的组织机构、责任意识和程序建设等都须强化。苏绍龙指出，地方人大立法协商的问题有：党委尚未充分发挥统筹作用、人大及其常委会缺乏主动性、协商主体、协商渠道和协商形式单一、协商实效性欠佳。㉕

三是政府协商还需狠抓落实。包括听证制度在内的政府协商普遍存在平等性缺失、随意性普遍和协商性匮乏等问题。王婷婷指出，地方政府推进参与式预算时，出现了法治保障缺位、主体资格受限、协商深度有限和参与形式单一等问题。㉖

四是政党协商的执行力有待提升。中央创设了多套程序完善政党协商制度，下级党委的政策执行力却参差不齐，有的地方执行中央意志的动机弱。

五是基层协商的制度设计科学性应当改进。基层的实践创新最为普遍，也面临协商操作不科学等难题。郎友兴等指出，制度供给匮乏、居民参与意愿低、协商能力弱和程序设计可行性差都限定了基层协商的深入发展。㉗

六是社会组织的协商能力和协商空间亟需提升。众所周知，我国社会组织普遍面临经费短缺、专业人才紧缺和公共治理能力急缺等困境。这些都从内部制约了社会组织的协商能力。陈思在此基础上指出，缺乏法律和制度保障从外部限定了协商空间。㉘

七是人民团体协商的创新动力有待激发。胡永保等认为，协商意识弱、协商职能不清、协商机制不完善和协商能力欠佳，都制约了人民团体创新协商制度的积极性。㉙

（三）制度建设的对策建议

学界从法治建设、程序设计、治理流程再造和民主能力培育等维度，全面论述了加强协商渠道制度建设的政策建议。

一是完善政协协商的复合机制。曾刚指出，为了增进协商的民主性和实效性，应当完善基层政协的履职机制，建立政协委员履责不力的退出机制，改进监督机制、细化调查研究机制并规范信息反馈机制。㉚

二是夯实人大协商的法治基础。隋斌斌建议通过立法定规的方式，细化议事规则，确保立法听证审议等协商程序的公开性、透明性和规范性，还要建章立制，使基层人大协商的制度创新法治化，避免“人走政息”。㉛

三是加强政府协商的联动效应。宋雄伟认为，除了要求规范政府协商的议题范围、决策咨询和意见反馈等机制，还需有序衔接政府协商与其他渠道协商，尤其要打通与人大协商和政协协商的制度壁垒。㉜

四是提高政党协商的法治规范。孙照红强调，既要提升民主党派的协商能力，更要借助法治手段，明确政党协商的权责范围和内容边界，规范协商的程序，增加协商形式。㉝

五是要推动党建引领基层协商的制度化。基层党组织是引领基层治理的关键主体。韩福国等建议，依托党的基层组织推进群众路线，稳步拓展协商民主的制度体制和程序机制创新，确保党群沟通常态化，实现决策民主化。㉞

六是引导社会组织的赋权协商。王栋指出，推动社会组织协商制度化的关键，不只是引导社会组织提升民主能力，更须要依托党建引领和政府购买服务等程序，向社会组织充分赋权，吸纳参与协商治理。㉟

七是拓展人民团体的协商职能。胡永保等指出，人民团体要在去“行政化”的基础上，积极汇聚充分表达社情民意，丰富协商职能，与政党人大政府政协等机构开展联动协商。㊱

四、协商民主的体系构建研究

既要完善操作程序，又要规范运行机制，还要加强制度建设，表明发展协商民主是一项复杂的系统工程。最近的理论研究实现了系统转向，不仅考察了西方国家协商系统理论的内涵，而且根据国情提出了构建协商民主体系的初步建议。

（一）基于西方理论的体系构建

协商系统理论是西方协商民主研究的最新成果，为学界进行规范证成提供了分析对象。

一是概括协商体系的复合结构和运作流程。佟德志等追溯西方理论发现，协商体系包括协商要素和非协商要素，是多元参与主体、多套制度程序、多项体制机制、多种治理技术和多重协商渠道等的有机组合。这些要素大致遵循以下流程：首先是培育社会公共领域形成舆情；其次是开启信息传递制度，传导舆情；再次是启动反馈机制，回应舆情；最后是实施决策程序，制定公共政策。㊲

二是阐明协商体系的治理功能和建构困境。张继亮指出，协商民主体系至少具有三重功能：首先是认识论功能，引导协商者形成深思熟虑的偏好意见；其次是道德功能，促进公民平等尊重；最后是民主功能，确保政治过程的包容。然而，利益冲突、累积性不平等、制度设计失当尤其是行政权力支配，都会制约构建效果。㊳

三是建议通过整合协商渠道来构建协商民主体系。马奔等在追踪西方国家协商民主理论的基础上指出，构建协商民主体系的可行切入点是，引导多种协商渠道相互衔接，使之形成复合的协商网络。㊴例如，可以通过搭建制度平台等举措，吸纳群众和社会组织参与人大立法和政府决策，还可以建立法治程序，确保党政领导干部和“两代表一委员”深入基层参与协商。他们提醒，提高构建效果，必须确保链接的有序性，既不能过于紧密，也不能过于松散。前者会诱发制度性支配，后者会导致体系构建有名无实。

（二）基于协商渠道的体系构建

中西各国制度环境和治理禀赋等的差异决定了，可以借鉴但是不能照搬协商系统理论。学界为增进理论研究的适用性，不仅根据国家治理体系的制度构成提炼一般性建议，而且立足政协和基层两大协商渠道建言献策。

一是提议加强制度集成创新。在宋雄伟看来，建立健全协商民主体系，既要加强顶层设计，又要加快政策试点，还要从坚持和完善党的领导制度、政党制度、人民政协制度、社会治理体系以及政府治理体系等维度协同推进。㊵

二是建议规范政协协商的制度体系。方刘松等人主张，以法制化和规范化构建人民政协制度体系，进一步充实人民政协的协商职权和政治地位，引导民主党派与基层群众开展党群协商，保障政协在纵向与横向互动过程中的协商决策作用。㊶

三是主张分审议阶段加强党建引领的基层协商体系构建。谷玉辉等的建议是，划分审议的前中后三个阶段，规范协商的程序、议题、主体、参与、公示和反馈等方面制度，推进农村协商制度体系建设。㊷燕继荣等强调，发挥基层党组织的领导作用，使之引领人大政府政协和社会组织衔接配合共同构建基层协商体系。㊸张大维进一步指出，构建社区协商体系除了发挥党领群议的示范作用，还须遵循包容性、代表性和公正性等原则。㊹

五、结论与展望

至此可见，党的十八大以来，协商民主研究的视角多元，围绕治理效能、程序机制、制度建设和体系建构等议题产生了一批高质量成果。学术界并未满足于规范的应然论证，还超越了简单译介西方理论的阶段，开始结合中国的顶层设计和实践探索，分析决定协商民主治理效能发挥的变量，提炼协商民主程序机制和制度建设的成就、困境与对策。这就避免了理论空洞和亦步亦趋，立足本土转向研究效能、程序、机制、制度和体系，推动了协商民主的知识再生产。

应当承认，研究仍然存在进一步探讨的理论空间。比如，针对社会主义协商民主的独特优势特别是制度优势和治理优势研究，既不能泛泛而谈地阐述协商民主的治理效能，也不能仅仅通过个案追踪归纳协商民主的运行机制，更不能仅仅从协商渠道论述协商民主的程序创新和制度建设，应当紧扣“独特优势”等关键词，从整体上阐释社会主义协商民主对坚持和完善人民当家作主制度体系、发展社会主义民主政治和实现国家治理现代化等的作用。

此外，相较于其他视角，对社会主义协商民主体系的研究尚处于起步阶段，成果偏少。构建科学完备的协商民主体系是一项系统工程，既不能照搬照抄西方的理论，也不能仅仅基于协商渠道进行分析，而应当树立整体思维，协同推进制度体制、机制程序和技术应用等的集成创新。也就是说，探讨社会主义协商民主的体系化，既要探究如何整合不同渠道、形式、层级和领域的协商民主实践，更要紧密结合中国特色社会主义制度体系，考察如何实现协商民主与根本制度、基本制度和重要制度的有机互嵌与有序吸纳，将协商民主有序纳入国家、政府、社会和基层等治理体系。

总之，后续的协商民主研究，须要立足中国特色社会主义制度体系，从制度建设、体制创新、程序设计、环节配置、机制优化乃至信息技术应用等维度，全方位探讨协商民主制度化体系化的可行路径。

注释：

①包心鉴：《国家治理现代化语境中的社会主义协商民主——党的十八大以来社会主义协商民主的新创造新发展》，《学习与探索》2017年第3期。

②周志芬：《以协商民主创新社会治理》，《科学社会主义》2014年第5期。

③魏崇辉：《当代中国地方治理中的协商民主、政府责任与公共精神》，《思想战线》2016年第2期。

④曹海军、黄徐强：《“微协商”视角下的民主技术创新：基于深圳L区民生微实事治理的分析》，《天府新论》2017年第5期。

⑤张紧跟：《地方政府邻避冲突协商治理创新扩散研究》，《北京行政学院学报》2019年第5期。

⑥马华：《村治实验:中国农村基层民主的发展样态及逻辑》，《中国社会科学》2018年第5期。

⑦李景治：《协商民主是中国民主政治的特有形式和独特优势》，《南京政治学院学报》2014年第1期。

⑧马得勇、张华：《制度创新中的价值与细节：三个基层民主创新案例的实证分析》，《探索》2018年第1期。

⑨谈火生、霍伟岸、何包钢：《协商民主的技术》，社会科学文献出版社2014年版，第45页。

⑩⑱黄徐强、韩志明：《协商民主的技术创新及其困境——基于西方经验的反思》，《国外理论动态》2018年第9期。

⑪谈火生：《双周协商座谈会：人民政协协商民主的制度创新》，《国家行政学院学报》2017年第2期。

⑫刘意、钟德涛：《改革开放以来中国新型政党制度的创新发展及基本经验》，《党政研究》2019年第3期。

⑬㉛隋斌斌：《有限政治市场下的多赢治理——中国人大协商民主的发生、运作逻辑与政策建议》，《经济社会体制比较》2014年第4期。

⑭张扬：《论我国社会主义协商民主体系中的政府协商》，《浙江学刊》2016年第3期。

⑮陈荣卓、李梦兰：《政社互动视角下城市社区协商实践创新的差异性和趋势性研究——基于2013—2015年度“中国社区治理十大创新成果”的案例分析》，《中共中央党校学报》2017年第3期。

⑯谈火生、于晓虹：《社会组织协商的内涵、特点和类型》，《学海》2016年第2期。

⑰陆卫彬：《南通工会：不断推动集体协商工作深化发展》，《中国工运》2017年第9期。

⑲韩福国：《超越“指定代表”和“随机抽样”：中国社会主义复式协商民主的程序设计》，《探索》2018年第5期。

⑳谈火生：《协商民主理论发展的新趋势》，《科学社会主义》2015年第6期。

㉑徐兰兰：《基层协商民主实践公开性的评估框架研究》，《长白学刊》2019年5期。

㉒李君如：《协商民主在中国》，人民出版社2014年版，第30页。

㉓袁方成、毛斌菁：《协商民主如何助推治理现代化？——城乡基层的考察与分析》，《新视野》2017年第1期。

㉔徐行、陈永国：《党外知识分子参与协商民主的现实挑战及克服路径》，《江西社会科学》2016年第8期。

㉕苏绍龙：《地方立法协商制度机制刍议》，《暨南学报》（哲学社会科学版）2015年第5期。

㉖王婷婷：《权力分享与协商民主：中国参与式预算的制度困境与完善路径》，《财经理论与实践》2018年第5期。

㉗郎友兴、万莼：《基层协商民主的系统构建与有效运行——小古城村“众人的事由众人商量”的经验与扩散》，《探索》2019年第4期。

㉘陈思：《我国社会组织参与社会主义协商民主问题研究》，《理论月刊》2018年第12期。

㉙㊱胡永保、刘世华：《人民团体协商民主发展存在的问题及对策》，《天津行政学院学报》2016年第5期。

㉚曾刚：《基层政协协商民主的法制保障二题——以上海市静安区政协的实践探索为例》，《东方法学》2014年第2期。

㉜宋雄伟：《政府协商的逻辑起点、基本内涵与完善路径》，《江汉论坛》2016年第6期。

㉝孙照红：《协商民主新格局下的政党协商》，《中共天津市委党校学报》2016年第4期。

㉞韩福国、张开平：《社会治理的“协商”领域与“民主”机制——当下中国基层协商民主的制度特征、实践结构和理论批判》，《浙江社会科学》2015年第10期。

㉟王栋：《新形势下推动我国社会组织界别协商：现状、路径与机制》，《广西社会科学》2016年第4期。

㊲佟德志、程香丽：《当代西方协商系统理论的兴起与主题》，《国外社会科学》2019年第1期。

㊳张继亮：《协商的系统化：构成要素、运行机制及其限度》，《天津社会科学》2018年第6期。

㊴马奔、程海漫、李珍珍：《从分散到整合：协商民主体系的构建》，《中共中央党校学报》2017年第2期。

㊵宋雄伟：《新时代中国特色社会主义协商民主价值、要素和构成体系》，《国家行政学院学报》2017年第6期。

㊶方刘松、蒋建新：《协商民主：推进国家治理现代化的有效机制》，《黑龙江社会科学》2014年第4期。

㊷谷玉辉、朱哲：《中国农村协商民主制度体系建构路径探析》，《南京政治学院学报》2017年第6期。

㊸燕继荣、彭莹莹：《构建党组织为主体责任者的基层协商民主制度化体系》，《新视野》2020年第3期。

㊹张大维：《社区治理中协商系统的条件、类型与质量辨识——基于6个社区协商实验案例的比较》，《探索》2020年第6期。