县级政府推进“互联网+”政务服务的机制创新研究——以福建省M县为例

(福州大学经济与管理学院，福建 福州 350108)

近年来，“互联网+”正以排山倒海之势影响着社会生活的方方面面，“互联网+”政务服务正渐渐成为推动县级政府治理能力提升的发动机和助推器。“互联网+”政务服务作为政府信息化的集中体现，公共服务是其主要功能［1］，在提升服务质量和服务效率的同时，还展现出了较高的社会满意度。但与公民日益增长的公共服务需求相比，我国电子政务，特别是县级政府“互联网+”政务服务仍然相对滞后，并存在诸多问题，导致公共治理和服务功能的发挥非常有限。

如何利用“互联网+”政务服务和治理机制创新的内在关联性更好地提高我国县级政府治理水平已成为当前的一个亟待解决的问题。本文以福建省M县为例，通过对其电子政务服务现状的规范分析，总结出相应的实践经验和提升策略，以期在一定程度上促进各地县级政府提升“互联网+”政务服务的水平和政府治理能力。

一、问题的提出与文献回顾

“互联网+”政务服务实际上就是指以物联网、云计算、大数据和移动互联网为基础，打破时间和空间的限制，利用新一代互联网信息化技术，促进政务服务精简、行政管理高效、服务内容和手段丰富多元的现代化政府政务服务体系。当前，政府职能转变和机制创新并行使社会服务的需求迅速增加，这对地方政府的服务水平又提出了新要求，政府信息化政务服务的机制创新已是势在必行。

通俗地说，“互联网+”就是“互联网+各个传统行业”，但这并不是简单的两者相加，而是利用信息通信技术以及互联网平台，让互联网与传统行业进行深度融合，从而在新领域创造一种新生态。2016年的《政府工作报告》中提出，大力推行“互联网+政务服务”，实现部门间数据共享，让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵。简除烦苛，禁察非法，使人民群众有更平等的机会和更大的创造空间。

中外学者对“互联网+”政务服务从不同方面展开了研究。迈克尔·马格利斯从系统的理论层面出发，集中对互联网政务的内在属性、衍生规律和主要特征展开探索，指出“互联网给普通公民提供的是前所未有的信息获取权及发布权，它为公民组织发动活动开启新的机遇的同时，也扩大了公民在政治、经济和社会中获得权利的渠道［2］。谭家乐从具体的实践层面出发，强调树立服务型政府新理念的重要性，探究如何借助“互联网+”加强政府各部门与群众间的联系，以便更好地提供线上服务［3］。苗国厚、陈璨则从技术运用角度，就大数据系统和云计算平台的发展对硬件与软件资源的开发进行了研究［4］。张军、倪星从适应度角度进行评估，采用282个地级市政府的相关调查数据展开进一步分析，侧重于当下线上服务面临的问题和挑战，提出“未来中国电子政务应该推进政务公开和在线服务等方面的纵深化和高质量发展”［5］。

二、县级政府“互联网+”政务服务与治理机制创新的内在关联性

政府治理机制创新，即政府优化各组成部分、各治理要素之间的组合关系，为提高效率、完善服务、增强政府的整体治理能力和服务能力，而在各级政府运行机制方面进行的创新活动［6］。县级政府治理机制的创新，包括县级政府治理的过程中对各个部门机构的治理创新、对县级各部门机构相互关联的中间地带的治理创新以及对县级机构内部具体运行的治理创新。

在当前“互联网+”大数据时代背景下，县级政府的治理机制创新可谓恰逢机遇又面临挑战。“互联网+”拥有着强大的助推力，充分发挥着其在社会资源配置中的优化和集成作用，从而有利于推动县级政府治理的机制创新和现代化。首先，海量信息与数据的联通共享使得政府各部门机构及其内、外部诸多要素都在一定程度上产生关联性，促使各部门统筹考量、厘清边界，引导服务重心的调整，减少不必要的过度干预，更有利于进一步优化政府各部门的机构设置及调整。其次，“互联网+”有利于各类数据的采集、分解、整合与存储，促使县级政府改革、创新办公程序和政务流程，进一步提高基层政府的治理效率。再次，“互联网+”平台的搭建不仅利于各部门机构的配合和数据共享，更能使得县级政府更好地与公民们搭建沟通互动的桥梁，以社会为基础促进治理机制创新［7］。

三、福建省M县“互联网+”政务服务实施现状

（一）M县“互联网+”政务服务创新探索

本文选取福建省M县政府“互联网+”政务服务的创新探索为案例。M县“智慧M县”管理服务中心是县政府下属机构，负责M县“互联网+”数字化城市管理系统及“12345”系统平台的管理，同时也是M县“互联网+”政务服务现状的集中体现。笔者曾在该县政府办“智慧M县”管理服务中心短期实习，这里就收集的数据信息分析和面谈后的材料整理，来展现M县“互联网+”政务服务的创新探索。

首先，M县在相关制度的基础上作出了适合自身的在线政务服务的设计与扩容。在落实“互联网+”政务服务工作机制方面，M县各部门机构认真执行《福州市数字化城市管理实施办法（试行）》（榕政办〔2013〕63号）、《福州市数字化城市管理部件和事件立案、结案规范（试行）》（榕政办〔2013〕138号）、《福州市数字化城市管理急要件管理办法（试行）》（榕政办〔2016〕172号）等制度规范。与此同时，该县更加重视基层调研走访工作，并对各部门机构的对外服务平台进行调整和设计，进一步扩大“互联网+”政务服务的涵盖面，有效提高了政务服务事项办理的行政效率。以“智慧M县”管理服务中心的工作为例，其内容涵盖面已涉及至M县的城建、规划、交通、环保、教育、劳动保障等诸多方面，且仅2019年，该中心数字城管系统中应处置的案件数就达到77394件，处置数77394件，超期未处置数0件，超期处置数9件，结案数77394件，结案率100%，按期结案数77385件，按期结案率99.99%；而12345政府公共服务系统共受理诉求件55693件次，办结55686件次，群众满意度一直保持在99%以上①数据来源于M县“智慧M县”管理服务中心2019年工作总结。。以上数据说明，M县在“互联网+”政务的事务设计上已日趋完善，而且结合现状和自身条件取得了较大的进步和突破。

表1 M县政府办“智慧M县”管理服务中心办结案件数据表

其次，创新融合政务办公机制模式。其一，M县现已实现了“互联网+”政务网站平台系统和政府各部门机构办公系统的实时数据连接。综合考虑办理事项领域和关联度的因素，县行政服务中心也采取了归并同类项的措施，科学设置综合窗口，每个窗口对指定各单位的各类事务进行全项受理，在此基础上再实行受理与审批分离的机制，通过“互联网+”政务网站平台系统和政府各部门机构办公系统进行实事数据连接，保证授权到位［8］，真正做到“一套标准、一个平台、一体运作”。其二，该县在部分行政服务领域实行“七日无休全值式”工作运营模式。以“12345”系统平台为例，该平台工作人员始终保持24小时耐心受理群众投诉、倾听群众呼声，迅速准确记录群众反映的问题并对照政务信息知识库能解答的直接解答，不能直接解答的核实后立即通过“互联网+”政务网站与政府各单位办公系统的衔接平台交由成员单位处置，建立了“一号对外、集中受理、分类处置、统一协调、各方联动、限时办理”的工作机制。

除此以外，M县在“互联网+”政务服务的创新探索中非常重视各级干部特别是一线干部的培训，通过面谈询问得知，2019年M县多次组织数字城管处置部门具体经办人员开展平台具体案件批转、回退、通讯、统计等技能培训，参加培训人次相较往年都有了显著的提升，而参加便民服务管理平台操作培训的人次则多达300有余，促使并引导各级干部从意识上和言行上共同重视“互联网+”政务服务。

枸杞之所以具有良好的眼保健功效，与其含有大量的一羟叶黄素与二羟叶黄素的原因分不开。叶黄素（lutein）是含有多个共轭双键的类胡萝卜素，研究表明，其具有预防动脉硬化、抗诱变、抗肿瘤、治疗白内障的功效[1-3]。然而，目前对枸杞叶黄素提取工艺的研究基础较为薄弱，这大大限制了枸杞中叶黄素的开发和应用，因此急需开发枸杞中叶黄素的提取方法。本实验进行叶黄素提取工艺的研究，并通过响应曲面法优选最佳工艺参数，为进一步开发利用这一天然色素提供参考与借鉴。

（二）“互联网+”政务服务推动M县治理机制创新的成效

当下，积极推进“互联网+”政务服务，可谓是贯彻落实党中央、国务院决策部署，把简政放权、放管结合、优化服务改革推向纵深的关键环节。M县通过将“互联网+”技术与政务服务体系建设深度融合，积极探索“互联网+”政务服务体系创新的方式和路径，并在政府治理机制创新上取得了一定的成效。

其一，打破闭塞格局，形成了有侧重面和着力点的县级政府治理机制。大数据的发展，使得科学代替经验、开放打破封闭、动态改良静态，这让地方各级政府的信息数据渐渐从原始阶段的层层传递发展至当下多元互通共治的格局［9］。M县“互联网+”政务系统可通过实时数据联接使县政府下各部门机构办公系统进行消息互通与数据共享，这就打破了过去信息闭塞与数据垄断的僵局，从而提高了县级政府治理的科学化水平和决策质量。

其二，政府治理透明化，构建现代化新县级政府。信息获取面的增多和数据更新速度的加快，使得政府治理的透明度也进一步提高，更在一定程度上拓宽了公民参与政府治理的渠道。可以说，“互联网+”政务服务的深入推进切实打破了M县公共服务诸多领域的瓶颈，突破了时间和空间的限制，推动M县政府数据共享开放与业务协同，构建了便捷、高效的公共服务信息体系，对建设法治政府、创新政府和服务型政府具有重要意义，更有利于形成在外政府引导、公众参与，在内实时联动、多元协同的创新治理格局。

其三，促进职能转变，深化“放管服”改革。实践证明，推进“互联网+”政务改革促进了政府治理机制创新，是M县深化“放管服”改革与促进政府、群众互动交流的有力抓手。M县政府下各部门着力于破除审批困境、打破证明难桎梏，同时更为强化监管、优化服务、深化“放管服”改革提供支撑。对于M县群众而言，政府的形态已不再是一个个的部门，而是一个综合集成的“一站式”政府。因此，“互联网+”政务服务的创新模式将成为“放管服”改革纵深发展的重要抓手和发展方向。

（三）M县进一步推进“互联网+”政务服务创新的制约因素

1.传统治理机制的惯性

“互联网+”的技术思想与县级政府治理机制的变革有着密不可分的关系，但传统治理机制的惯性却常常成为变革途中的桎梏障碍，严重阻碍了“互联网+”政务服务与现代化治理机制的深度融合［10］。

表2 传统治理机制与“互联网+”治理机制对比

政府业务流程政府信息获得性政府民众互动性政府效率及成本碎片化、零散化官僚主义的相对封闭性缺乏市场与群众配合及参与管理效率低，政务边际成本递增集约化、标准化信息数据公开化、透明化服务与需求形成的互动回应机制管理效率高，政务边际成本递减

在传统的治理机制中，政府提供公共服务是单方面的，即使政府尽可能地使用最新的设备和信息化技术，但这仅局限于某些方面且完全从政府本位的意志出发，缺乏市场与群众的配合及参与，全套政府治理机制由政府定义、由政府设置、由政府实行，导致“重命令轻磋议、重管制轻服务”的局面。

而这样的传统惯性影响深远，时至今日，仍有政府机构部门内的领导或工作人员对“互联网+”存在误解，简单地将其作为一件工具而非一套政府进行职能转变的思维，忽视其内在的深度融合性及特殊针对性［11］。这导致县级政府虽然推出了“互联网+”政务服务，但与社会切实所需的服务资源及要求脱轨。M县正进一步汲取现代化新机制、融合吸收“互联网+”新思维，但或多或少受到传统治理机制的惯性影响，在“互联网+”政务服务上资源内容略显单一，较难满足全县居民群众的个性化需求，难以实现面向社会的深度融合。

2.基层“互联网+”政务服务基础较差

“互联网+”政务服务基础的不充分是许多县级政府当下面临的问题。近年来，我国加快政府职能转变的“放管服”改革在方方面面都取得了明显成效，M县也加快了县行政服务中心及乡镇便民服务中心的建设和发展，但笔者在调查中发现，行政审批事项积压、服务最后一公里难以畅通、“互联网+”政务服务未全面覆盖的问题在M县部分地区还比较严重。

M县目前一些较为偏远的乡镇，例如大湖乡、廷坪乡、小箬乡等均设有乡镇便民服务中心，但由于宣传不到位和本身定位不清晰，当地乡民对其认知度也不足，导致这些乡镇便民服务中心在服务过程中常遇阻碍。再者，乡镇便民服务中心与当地居民的需求存在许多不相适应的部分，不仅线上服务质量较低，其服务范围也有限，使得乡民们仍要从偏远乡镇多次往返M县县城的行政服务中心办理线上业务。当政务服务基础设施出现问题时，县级政府和基层政府有时甚至会出现相互推诿的情况，有的便民服务中心甚至还在上班时间高唱“空城计”，导致部分居民的问题不能及时解决。

表3 M县代表性乡镇便民服务中心情况对比表

3.社会配套机制不完善

就当下社会的相关配套来看，“互联网+”在实际运用中必须拥有相关法律法规的规范和保障，尤其是县级政府的政务服务这类领域，仅有等级较低的机构部门规章制度还远远不够，更需要有社会层面的总领性、系统性的法律法规［12］。遗憾的是，立法往往滞后于互联网实践的发展。当前，一些企业和社会组织面向社会群体进行了大数据采集，这在一定程度上侵犯了公众的个人隐私。相关标准和利用权限无法被规范在法定范围内，信息泄露现象就会屡见不鲜，这不仅仅是技术和管理的问题，归根结底还在于当前我国对“互联网+”的大数据立法还存在空白地带。因此，形成一套完整的、统一的规范应用于县级政府的“互联网+”政务服务建设，建立起相关的规范以及监督、激励等机制，促进大数据下政府信息更新和法律法规体系融合，成为了完善“互联网+”政务服务体系的主要内容［13］。

四、深化县级政府“互联网+”政务服务的机制创新思路

（一）信息共享引导服务重心下移，有效推进县级政府机构调整

推动“互联网+”政务服务的创新，要利用信息的联通共享性进一步推进政府机构调整、政府职能转变，引导服务重心下移，放权的同时更应简政，二者相辅相成、共进共生。党的十九大以后，我国在放管服改革简政放权方面有了新的成绩，但在一些县级政府仍旧存在着政府干预过多、调控乏力的问题，导致政务服务不到位，这就必须通过“互联网+”思维与信息化技术手段来把握社会与市场需求，解决公共服务难题［14］。

首先，要完善与深化“互联网+”政务服务的法制化建设，秉承依法规进行改革的原则，以相关法律及机制为保障，切实维护数据信息的安全。其次，通过“互联网+”大数据平台切实实现信息的共享互通，推动县级政府部门机构之间政务的相互交接和实时联动，突破“信息孤岛”的窘境，做到治理和服务方向不以过往经验与部分领导要求为转移，实现县政府工作扁平化，并破除传统治理模式中职能运行碎片化、零散化的弊端。更重要的是，通过与内外部信息数据的共享互通，厘清政府与社会、市场的边界，解决县级政府职能错位、缺位的问题，进一步实现不同机构部门还权赋能、职能归位，有效推动县级政府服务重心下移和政府机构调整，使得简政放权向纵深推进。

（二）跟进“互联网+”的新趋势，精简处理，促进政务服务方式推陈出新

通过县级政府的总体规划，要逐步引导部门机构跟进“互联网+”更新趋势，促进政务移动APP、微博和微信公众号的全面融合，通过大数据精简处理，进一步精简县级政府的办公程序和政务流程，推陈出新，使县级政府的办公程序和政务流程更加个性化、精细化、便民化。尤其是审批流程的简化，当下县级政府的行政流程需要更进一步契合“互联网+”思维，通过联通共享精简不同乡镇的申报材料，减少审批层级，优化审批模式，利用网上转移审批和转移电子联单制，明确并压缩行政审批时限，力求通过一窗式、一站式的平台提高服务的效率和品质。

（三）深化社会互动与公民参与，搭建反馈桥梁，着力打造阳光政府

为真真正正地建成阳光政府，县级政府需要进一步通过“互联网+”政务服务的工作思维有效突破信息壁垒，鼓励公民参与和监督，实现政府和公民的数据信息共享。要做到这样，就要实现服务内容智能化、服务方式集成化。一方面，打破信息一次性使用的传统思维模式，如公民通过“互联网+”政务服务办理某项业务后，该数据可以被采集并在一定时效性内存档，若时限内有需要则数据可多次使用，避免出现重复办理相关证明的流程，进一步便民利民。另一方面，必须利用大数据，构建跨政府内部门机构和政府外市场社会的数据共享平台，例如就业、社区、养老、流动人口等多个平台就可以进行系统整合和信息共享，简化服务平台并尽一切可能地将行政服务流程公开，实现数据信息的透明化，以此加强对公共权力的监督，用数据说话，留下切实可查可考的工作痕迹，进一步深化政务服务中的公民参与。

通过服务内容智能化、服务方式集成化的“互联网+”政务服务，县级政府不仅可以在便民利民的同时提高办事效率，还可以线上线下搭建反馈桥梁，进一步了解公民的真实需求，有效实现公民参与，打破传统模式里政府内部对上不对下的工作模式，使得县级政府切实做到为人民服务，有效推进公共服务和廉政治理，让权力在阳光下运行。

（四）强化基层服务机制创新，切实打造便民服务圈

机制改革创新最不能忽视基层，必须切实解决服务公民最后一公里的问题。基层乡镇的便民服务中心是近距离为民服务的窗口，更是体现和检验政府作风、政府形象的窗口。

虽然当下大部分县级政府已对基层乡镇便民服务中心或街道便民服务站实现了标准化管理，统一设置服务窗口并规范政务大厅软硬件设施，但还存在不少问题。要真正强化基层服务，还需要从以下三个方面推进：1.加强巡查监督。县级政府应成立专门对口督查工作组，制定巡查项目和计划，定期进行不打招呼、不发通知、直奔窗口的监督调查，严查“空城计”和服务怠慢敷衍，严整作风问题。2.提升窗口服务。落实网上转移审批与转移电子联单制，参照县级政府行政服务中心的要求，结合基层需要，加大宣传力度，鼓励意见反馈，就定位不清晰和需求不适应的问题进行梳理和规范，落实好“互联网+”导服咨询等机制。3.加强基层平台队伍培训。以服务要求、纪律规范和业务政策为重，对线下和线上基层工作人员加大培训力度，提高服务意识，提升专业素质，切实督促基层平台全面提升服务效能。这样才能进一步发挥“互联网+”政务服务的作用，做到“民有所呼，我有所应”，切实打造便民服务圈。

五、结论与展望

在数字化、信息化推动下，万物无限集合、去中心化、去中介化已成为“互联网+”时代的全新属性。2019年3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中8次提及“互联网”、6次提及“互联网+”，2020年5月22日，李克强总理的《政府工作报告》中也3次强调“互联网+”的可建构性，其重要意义可见一斑。时至今日，我国地方电子政务服务体系建设早已初具规模，“互联网+”的开放性、互惠性及务实性已在不同程度上打破传统模式，推进了地方政务治理机制的形成及创新。

县政府的政务服务在“互联网+”引导的治理机制创新下，正从碎片化、流量化走向一个兼具务实性、参与感与个性化的全新形态，而透过疫情，我们也能看出当下“互联网+”政务服务的机制创新与升级将会成为提升政府治理能力的重要课题。随着中国互联网发展进入新时代，“互联网+”将全面融入到经济结构优化升级、机制体制的创新之中，互联网与社会将走向深度融合，全面提升人民生活品质、增进人民福祉［15］。