纵向财政分权、产业结构高级化与溢出效应——基于我国省级面板数据的空间杜宾模型分析

(安徽财经大学财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233000)

一、引言及文献综述

2019年11月，党的十九届四中全会作出了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出“坚持和完善社会主义基本经济制度，推动经济高质量发展”，“全面贯彻新发展理念，坚持以供给侧结构性改革为主线，加快建设现代化经济体系”，“完善科技创新体制机制”。在人口红利优势丧失，经济下行压力、环境压力加大和突发疫情等因素的影响下，产业结构高级化①按照周林等（1987）在经济研究上的定义，产业结构高级化是产业结构根据经济发展向更高层次演进的动态过程，包括以下三个方面的内容：（1）在整个产业结构中，由第一次产业占优势逐渐向第二次产业、第三次产业占优势比重演进；（2）在部门内部结构中，由劳动密集型产业占优势比重向资本密集型、技术密集型产业占优势比重演进；（3）在产品结构中，由制造初级产品的产业占优势逐渐向制造中间产品、最终产品的产业占优势演进。已经成为供给侧结构性改革的重要内涵，也是实现要素最优配置以及经济稳定可持续发展的重要抓手［1］。经济新常态下的产业结构高级化发展，更需要政府根据各种产业的特性发挥宏观调控作用。在晋升锦标赛的激励下，地方政府致力于基础设施建设拉动经济增长，财政分权为地方政府提供资金保障，引导地方政府间走向竞优的道路，分权的收益远远高于成本［2］。

但需要注意的是，这种制度框架并不足以支撑我国经济的高质量发展。地方政府间“为增长而竞争”的模式导致各地的资源要素配置不够优化，影响产业结构高级化进程［3］。近年来，财政分权造成地方政府事权和支出责任的不匹配，财权上移，具体事权却在下移，逐步削弱了地方政府对经济的供给能力。而地方官员在晋升激励下必然倾向于投资基础设施建设行业，形成严重的产业结构低水平复制，地方政府的竞争逐步由竞优转向竞次［4］。分权制度的外部成本在经济转型和结构优化的阶段不断递增，成为阻碍产业结构高级化进一步发展的瓶颈，与当前我国经济高质量发展的诉求背道而驰。

在此背景以及突发疫情的影响下，优化顶层设计以实现产业结构高级化，探索经济高质量发展的有效路径具有重要的理论和现实意义。本文以新时代降低财政分权的外部成本为研究的逻辑起点，尝试回答如何明确央地政府在产业结构转型中的权责范围，以充分发挥制度比较优势。

相关研究文献涉及两方面内容，一方面是分权制度宏观经济效应的研究，目前学界对财政分权影响产业结构升级的结论存在一定分歧，主要有促进论和抑制论两种不同的观点。支持促进论的文献主要从信息不对称的视角进行理论和实证分析，刘雷等认为分权显著降低了委托代理成本，这时分权的收益大于成本［5］。唐松等的研究表明财政政策对于我国产业结构调整发挥了诱导、辐射与示范作用［6］。黄显林利用省级面板数据构建计量模型发现，财政分权越大，越能促进地区产业结构高级化发展［7］。王立勇基于双重差分法的准自然实验发现县域层面上财政分权度的提升有助于促进地区产业结构升级［8］。支持抑制论的学者如赵文哲则认为，财政分权所降低的信息成本不足以抵消其对经济绩效的冲击［9］。李新的研究结果表明，财政政策在促进产业结构合理化的过程中可能导致三次产业结构失衡、产业重复建设等问题［10］。魏福成等基于新政治经济学视角分析认为，政府为实现税收最大化，将会阻碍产业结构升级进程［11］。崔志坤和李菁菁的研究结论也支持财政分权不利于产业结构高级化的观点［12］。

另一方面是纵向财政分权体制下，地方政府行为对产业结构升级的影响也会扩散并超出辖区范围进而产生溢出效应，但已有文献较少关注。刘建民和胡小梅通过空间杜宾模型的实证研究发现，一方面，财政收入分权未能显著地影响本地区的产业结构高级化，而支出分权对本地区产业结构升级的促进作用非常明显；另一方面，财政收入分权和支出分权均不利于邻近地区的产业结构升级发展，产业结构高级化在空间上确实存在正向溢出效应［13］。邹璇等对财政分权本地效应与溢出效应的分析也支持上述结论，但认为产业结构高级化在空间上存在负向溢出效应［14］。

现有文献为进一步研究奠定了基础，但也存在几方面不足：第一，现有文献并未严格区分横向政府竞争和纵向财政分权对产业结构高级化的作用，实际上纵向财政分权属于中央政府和地方政府的制度安排，横向政府竞争属于地方政府间的讨论范畴；第二，现有财政分权与产业结构高级化的空间效应研究中，大多忽视纵向财政分权对产业结构高级化溢出效应的作用机制，并未从央地政府责任划分的角度提出政策建议。基于此，本文的扩展之处在于：一是将纵向财政分权与产业结构高级化纳入统一框架，从央地政府纵向博弈的视角对财政分权影响产业结构高级化的效应进行实证检验；二是构建空间面板模型，探究本地区财政分权对邻近地区和经济发展程度相近地区产业结构高级化的溢出效应。

二、财政分权对产业结构高级化的作用机理分析

（一）财政分权对产业结构高级化的作用机制

1.地方财政既有财力的作用机制

在产业转型发展过程中，地方政府既有财力发挥着越来越重要的作用。一方面，地方政府依靠政策工具进行财政体制安排，根据地理位置特征定向引导各种资源要素由低层次产业流向高层次产业，对推动区域产业结构高级化发展具有引导作用。另一方面地方政府既有财力的多寡也会影响中央政府的下拨财力，进而影响地区的产业结构转型升级。

2.中央政府下拨财力的作用机制

分权制下的中央政府赋予地方政府一定的财政资源充裕程度，故以财政分权为核心的财政体制安排通过配置资源影响政府行为［15］。我国纵向财政分权制度激发了地方政府的竞争活力，在一定时期确实提高了社会的经济发展水平，但随着经济的发展，地方政府对公共投资方向的过多干预会引发企业创新动力不足、地方政府由竞优转向竞次等问题［16］，进而导致严重的地区产业结构低水平复制。

（二）纵向财政分权对产业结构高级化的溢出效应分析

当纵向财政分权制度对地方政府行为的影响持续扩散并超越辖区边界时，就会对周边地区的产业结构调整产生溢出效应，溢出效应的正负决定了纵向财政分权制度对邻近地区产业结构升级产生了促进还是抑制作用。正向溢出主要表现为某地区的既有财力相对较为雄厚，地方政府投资中基础设施建设类项目所占份额就会过大，而对高新技术产业的投资支持相对较少，故当地高新企业用脚投票会选择“迁移”到能更支持其发展的地区，这种“迁移”无形中提高了邻近地区的产业结构高级化水平。负向溢出则表现为当邻近辖区的地方政府采取某种政策手段来吸引流动性要素时，基于标尺竞争的驱动，本辖区的地方政府也会为了避免要素流出而“刻意模仿”类似的政策［17］［18］，这样的竞争方式使得地方政府有限的财政资源被损耗，或者被干预投向不利于产业结构升级的部门和产业，最终表现为抑制邻近地区的产业结构高级化发展。

（三）产业结构高级化的空间效应

一方面，McMillan M等研究发现地区经济增长的影响因素不仅包括该地区自身的资源和地理要素禀赋，也应涉及周边地区的经济增长水平［19］，而地区的产业结构发展与经济增长息息相关，故也存在一定的空间相关性。另一方面，技术进步和部门生产率作为产业结构高级化的主要影响因素，在空间上具有明显的正向溢出效应［20］。比如，某地区的产业结构发展水平由于技术进步得到了提高，同时外溢性的存在使得周边地区也能享受到技术进步的便利，进而促进产业结构区域协同发展。

三、变量选取及分析

（一）变量定义及度量

本文选取2009—2017年作为研究时段，剔除数据缺失较多的西藏，以全国30个省、自治区和直辖市为样本，数据来源于国家统计局网站、EPS数据库、中国统计年鉴等。本文中的数据都进行了对数化处理，表1是各个变量的统计特征。

表1 面板数据描述性统计

FAI INF OPEN TECH固定资产投资基础设施贸易开放度科技投入0.7665818 2.62159 0.2835886 0.0040944 0.2336 0.3576 0.3310 0.0025 0.236562 1.396245 0.016857 0.001355 1.47954 3.251149 1.54816 0.01431

1.产业结构高级化

财政分权与产业结构高级化是本文研究的关键变量，对其进行合理有效测算能够更好地反映财政分权对产业结构高级化的溢出效应。刘伟等将产业结构高级化的度量方法归纳为三类①一是静态直观比较方法，即将所考察区域的产业比例关系与发达国家或者所谓的“标准结构”的产业比例关系作比较，进而确定所考察区域的产业结构高级化水平。二是动态比较判别方法，即构建某些特定的量化指标，用另一个区域的产业结构系统作为参照系与所考察区域的产业结构高级化水平进行判别，以结构相似系数法（夹角余弦法）、相关系数法及距离判别法最为常见。三是指标法，即通过构建一种或多种指标判定经济的产业结构高度。参见：刘伟，张辉，黄泽华.中国产业结构高度与工业化进程和地区差异的考察[J].经济学动态，2008(11)：4-8.，由于产业结构高级化发展是一个动态演变的进程，故参考付凌晖改进的夹角余弦测度方法［21］，按照三次产业的贡献把GDP划分为三个部分，空间向量中的分量由每一部分增加值与GDP的比值表示，从而构成一组三维向量 X0=(X1.0，X2.0，X3.0)，在此基础上分别计算 X0与产业由低到高的向量X1=（1，0，0）X2=（0，1，0）X3=（0，0，1）的夹角θ1，θ2，θ3：

2.财政分权

现有研究中衡量财政分权的方法包括三类②一是财政支出指标，衡量的是与中央政府相比，地方政府承担的支出责任以及配置和使用的财政资金规模的大小；二是财政收入指标，衡量的是与中央政府相比，地方政府拥有的可支配预算收入的大小；三是财政自由度指标，表示地方政府对中央转移支出的依赖程度。，由于财政支出指标通过政府投资影响产业结构高级化，故本文参考郭庆旺、贾俊雪提出的方法［22］，用人均省级财政支出除以人均中央财政支出，再乘以省级和中央的生产总值比值，以消除经济发展水平的影响，用公式表示为：

3.控制变量

除上述的解释变量和被解释变量外，本文还加入了以下控制变量：一是技术进步（CREAT）。技术进步促进新兴产业形成，是产业结构高级化发展的驱动力，本文选用地区研发经费占GDP的比重这一指标来衡量技术进步。二是基础设施（INF）和科技投入（TECH）。地方政府对于基础设施和科技的投入影响企业用脚投票的机制行为进而影响产业结构高级化水平。本文分别采用人均道路面积和财政科技支出占GDP的比重衡量基础设施和科技投入。三是固定资产投资（FAI），本文用固定资产投资来表示投资因素。四是贸易开放度(OPEN)，贸易开放可以通过增加物质资本积累、刺激消费需求、提升技术进步等方式间接加速产业结构高级化发展。下表是控制变量的取值说明。

表2 其他控制变量说明

（二）空间权重矩阵选取

空间计量经济学中，通常引用空间权重矩阵来反映其他地区对某一地区的相对重要程度。本文分别基于地理邻接及经济特征角度建立空间权重矩阵，综合测度产业结构高级化的空间相关性。

1.地理邻接权重矩阵（W1）

W1的元素表示地区i和地区j的地理相邻关系，赋值规则如下所示：

2.经济距离权重矩阵（W2）

该权重矩阵的元素用两个地区之间人均GDP差额的倒数表示［23］，如下是其度量规则：

四、模型建立与结果分析

（一）模型选取

1.空间相关性检验

在空间统计中一般通过Moran’I值的大小来判断变量空间相关性的存在和方向，如表4所示，在95%的置信水平上，2009—2017年份的产业结构高级化都存在显著的空间正相关性。

表3 Moran’I值

2.LR检验

Lesage和Pace指出，LR检验可判断SDM①SDM表示空间杜宾模型，SAR表示空间自回归模型，SEM表示空间误差模型。模型退化为SAR或SEM模型的假设是否成立②当δ=0和δ+λβ=0同时被拒绝时，采用SDM模型是最优选择；当δ=0时认为SAR模型更加适用，采用SAR模型；当δ+λβ=0时认为SEM模型更合适，采用SEM模型。参见：LESAGE J，PACE K R.Introduction to Spatial Econometrics[M].Boca Raton：CRC Press，2009：30-33.，由下表的检验结果可知，空间自回归模型和空间滞后模型的LR检验统计量在1%的水平上均显著，拒绝原假设，说明空间杜宾模型并不能简化，因此本文采用空间杜宾模型是最优选择。

表4 LR检验结果

（二）建立空间杜宾模型

由表4可知，本文认为空间杜宾模型综合考虑了解释变量在不同空间范围内的效应，是最合适的模型，故借鉴刘建民的做法建立如下模型［24］：

其中，SG表示产业结构高级化，FD表示财政分权程度，X为控制变量（包括技术进步、固定资产投资、基础设施、科技投入、贸易开放度），C为常数，εit为随机扰动项。实证结果如表5所示：

表5 空间杜宾模型实证输出结果

注：*、**、***分别表示在10%、5%、1%的统计水平下显著，括号中为t统计量。

在考虑了空间关系后，样本数据服从空间杜宾模型，邻接和经济距离空间权重矩阵①文中的空间权重矩阵均进行了标准化处理。下财政分权的影响系数均为负，即财政分权程度的提升不利于本地区产业结构高级化水平的提高。在我国当前“财权上移、事权下移”和官员晋升激励体制下，财政分权度越高，地方政府配置的资源越多，投向基础设施建设的资金越充足，相应的，对于促进产业结构升级的部门和行业的投入将会减少，不利于其发展水平的提高。

进一步分析财政分权的空间滞后系数发现，基于邻接地理和经济距离的空间权重矩阵，本地区财政分权在10%的水平上能显著促进邻近地区和经济发展程度相近地区的产业结构高级化发展。主要表现为某地区财政资源充裕程度较高，地方政府投资项目中基础设施建设类项目所占份额就会过大，而对高新技术产业的投资支持相对较少，故当地高新企业用脚投票会选择“迁移”到能更支持其发展的地区，即基础设施对产业结构高级化的本地效应为负而溢出效应为正。对迁入地政府而言，本身产业结构水平较高，同时为支持和留住迁入企业，也会增加对促进产业结构升级的产业和部门的投资支出，从而进一步促进迁入地也就是邻近地区和经济发展程度相近地区的产业结构高级化发展。

空间相关系数ρ为正且显著，表明产业结构高级化在空间上确实存在正向溢出效应。一方面，中央政府发挥宏观调控职能，力图缓解区域间产业发展不均衡问题，通过专项转移支付、税收返还等优惠政策推动各地区知识创新和技术进步，共同向高层次产业发展。另一方面，区位的相邻性及经济发展水平的相似性便利了知识技术的创新与扩散，进而使资源要素在辖区间可以充分流动，促进产业结构高级化在地区间的正向溢出。

在控制变量中，基础设施的本地效应为负而溢出效应为正，解释了企业用脚投票影响产业结构高级化的作用机制，而科技投入的本地效应和溢出效应均为正，原因可能在于科技发展产生的正外部性大于企业用脚投票行为的溢出效应。技术进步能促进本地区的产业结构高级化发展，但对邻近和经济发展程度相近地区的溢出效应却为负，原因可能是地方政府“标尺竞争”下的刻意模仿行为导致产业结构低水平复制。与预期不同的是，贸易开放度的本地效应和溢出效应均为负，表明对外开放程度越高，越抑制本地和邻近地区的产业结构高级化水平，原因可能是在进出口贸易较开放的地区，地方政府为了实现经济增长目标而忽视资源优化配置。

（三）稳健性检验

本文的稳健性检验主要从两个方面展开：一是在空间权重矩阵的选用上，分别选用基于邻接的地理矩阵和经济距离矩阵，由表5可知通过了稳健性检验。二是仅仅依靠SDM模型中的空间滞后系数判断变量之间是否存在溢出效应，容易导致模型输出结果被错误解释。根据Lesage＆Pace的思路，将影响效应进一步分解为直接效应、间接效应和总效应，其中，间接效应表示的是解释变量通过空间溢出效应对其他地区被解释变量的影响。由下表可知，相对于表5而言，邻接权重矩阵下的间接效应并不显著，原因可能是变量之间存在时间滞后效应。

表6 SDM模型直接效应、间接效应和总体效应分解

现实中，宏观经济变量往往具有一定的路径依赖特征，即前期水平不可忽视地影响着当期结果。技术水平作为影响产业结构高级化的重要因素，由于存量特征，其调整本身就具有较为明显的滞后性，从而可能使得产业结构高级化的预期变化也存在滞后性。因此，在对地区间产业结构高级化的空间滞后分析中加入时间滞后变量成为可能的研究方向。

五、政策建议

基于本文的实证研究结论，从中央和地方政府关系的视角为新时代继续推进中国财税体制改革、实现国民经济持续高质量发展提出政策建议。

首先，在控制了技术进步等潜在影响产业结构高级化的因素后，发现现阶段的财政分权不利于本地区产业结构高级化发展，随着经济的发展，分权制度所降低的成本不足以抵消其对经济绩效的冲击。这一结论提醒我们：一是转变地方政府竞争模式，构建科学衡量民生绩效的指标体系，优化对地方官员的激励设计，引导地方政府间开展良性竞争。二是确保地方财政收支行为符合产业发展需要并有利于地区经济的长期可持续发展，弱化地方政府在基础设施建设领域的过多干预作用，强化其对高新企业和部门发展的扶持作用。

其次，各地区产业发展的受益范围并不仅仅局限于政府辖区内，而是持续扩散至周边地区。这一结论提醒我们：地区之间尤其是相邻地区之间并不是相互独立的，而是存在明显的空间溢出效应，财政分权体制下，地方政府对资源要素的争夺会引发相邻地区之间的产业连锁反应。因此地方政府应最大化利用自身资源和地理位置优势，因地制宜地制定产业发展政策，从实际出发，不盲目竞争效仿，降低分权制度的外部成本，以期实现地区经济的高质量发展。

最后，财政分权显著促进邻近地区和经济发展程度相近地区的产业结构高级化发展，这表明地方政府在推进产业结构转型中的责任归属模糊。党的十九大报告指出，要建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。省级层面上隶属关系简单，辖区范围划分清晰，界定辖区范围外的溢出效应相对可行，因此应根据溢出效应的大小灵活决定相关制度安排。对于扩散出辖区范围的政策溢出效应，若外溢额较大，应根据具体数额重新设计政府间的权责划分；反之，可形成全国统一的责任划分和转移支付制度安排。