我国生活垃圾分类地方立法的可操作性研究——基于28部地方性法规的文本分析

蒋云飞

（1.重庆行政学院 法学教研部，重庆 400041；2.华东政法大学 博士后流动站，上海 200042）

2017年国务院办公厅转发的《生活垃圾分类制度实施方案》（以下简称《实施方案》）指出，加快完善生活垃圾分类方面的法律制度，推动相关城市出台地方性法规、规章，明确生活垃圾强制分类要求，依法推进生活垃圾强制分类。2019年10月31日，十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》将“普遍实行垃圾分类和资源化利用”作为推进国家治理能力现代化的重要内容之一。生活垃圾分类治理的现代化，“需要公众的参与和政府、企业的积极配合，更离不开一系列行之有效的法律作保障”[1]。北大法宝收录的数据显示，截至2020年1月，全国范围内已出台28 部生活垃圾分类地方性法规，对有序推进生活垃圾强制分类发挥了重要作用。然而，这些地方性法规的立法质量究竟如何？实施效果如何？能否实现立法预期？诸如此类问题均非常值得我们追寻与探求。事实上，一部地方立法的质量如何、能否得到充分的贯彻和执行，以及最后能否收获预期的实施效果，都要落脚到地方立法的可操作性上来[2]。如果制定的生活垃圾分类地方立法不够精良或不具备可操作性，那么生活垃圾强制分类将无从谈起，立法亦将成为一纸空文。基于此，本研究试图对现行28 部生活垃圾分类地方性法规的可操作性进行分析，探寻这些地方立法的内在规律和现存问题，并提出对策建议，以期为现行生活垃圾分类地方立法的完善和其他省市的立法提供经验参考，为深入推进生活垃圾分类提供法律保障。

一、生活垃圾分类地方立法的概况及其可操作性评价

当前，垃圾强制分类制度已成为新时代生态文明建设的“排头兵”[3]，生活垃圾分类工作也已成为“衡量一个地区生态文明水平的重要指征”[4]。在此背景下，有关生活垃圾分类的地方性法规呈“激增”态势，成为推进生活垃圾分类的最基本保障。

（一）生活垃圾分类地方立法概况

自2011年《北京市生活垃圾管理条例》颁行至今，国内（港澳台除外）已出台有关生活垃圾分类的地方性法规共28 部（表1），其中省级地方性法规有5 部，占19.2%；设区的市地方性法规有20 部，占76.9%；经济特区法规有1 部，占3.9%。以2017年2月颁布《实施方案》为分水岭，在《实施方案》之前颁布的地方性法规有6 部，占23.1%，分别为北京、广东及地级市杭州、沈阳、银川和云浮等地出台的生活垃圾分类管理条例。对比而言，绝大部分生活垃圾分类地方性法规是在《实施方案》之后制定的，申言之，以甘肃、上海为代表的20 个地区均是在《实施方案》颁布后陆续出台各自的生活垃圾分类地方立法。已出台的28 部生活垃圾分类地方立法中，只有《杭州市生活垃圾管理条例》进行修改，《北京市生活垃圾管理条例修正案（草案送审稿）》正公开征求意见。在其他未出台生活垃圾分类地方性法规的地区中，江苏、河北、海南、天津、成都、南宁、合肥等已将生活垃圾分类条例的研制起草纳入人大立法预案或者未来两年的立法工作计划。

表1 生活垃圾分类地方立法的基本概况†

在法规名称和立法模式上，各地生活垃圾分类立法呈现出差异化特征。法规名称是地方立法的形式要件，折射出立法者的立法追求和视野。考察28 部生活垃圾分类地方性法规（表2），名称为“生活垃圾管理条例”（简称“条例”，如《上海市生活垃圾管理条例》）的有26 部，占92.9%；名称为“生活垃圾管理办法”（简称“办法”，如《海口市生活垃圾分类管理办法》）的有2 部，占7.1%。尽管以上“条例”和“办法”均由地方省（市）人大常委审议通过，但“条例”较之“办法”更符合立法法对法规的形式要求，更能体现生活垃圾分类的立法意图。除法规名称外，立法模式也是法律文本的直观形式要件。现行28 部生活垃圾分类地方性法规在法律文本上呈现两种模式：一种是“直接立法”模式，即法律文本名称直接冠之以“生活垃圾分类条例”，直接凸显“垃圾分类”之立法目的，如《宁波市生活垃圾分类管理条例》。另一种是“嵌入立法”模式，即将“生活垃圾分类”作为生活垃圾管理的内容之一，法律文本名称体现为“生活垃圾管理条例”，如《福建省城乡生活垃圾管理条例》。当前，“嵌入立法”模式是生活垃圾分类地方立法的主流，以北京、上海为代表的17 个地区均采取此种立法模式，占总数的60.7%。

表2 生活垃圾分类地方立法的名称与模式

以上数据大体展现了我国生活垃圾分类地方立法的基本概况，亦表明了立法者对生活垃圾分类法治化推进的重视。诚然，制定了生活垃圾分类地方性法规的地区，其生活垃圾分类工作的推进无疑更有保障、更有力度。然而，已出台的28 部生活垃圾分类地方性法规的可操作性究竟如何？能否实现其立法预期？这些问题有待回应。

（二）地方立法的可操作性及其评价标准

法的可操作性是立法品质的重要评价指标，是“中国法学进入20世纪90年代以来对立法品质影响最重要的‘命题’之一”[5]。一部法律能否从“纸面上的法”变为“行动中的法”，能否将立法理念和立法宗旨落地生根，相当程度上取决于这部法律是否具有可操作性。何谓法的可操作性呢？2015年修正的《立法法》第六条规定“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性”，将法的“可执行性”等同于“可操作性”。2017年修订的《行政法规制定程序条例》第六条规定“行政法规应当备而不繁，逻辑严密，条文明确、具体，用词准确、简洁，具有可操作性”，该条款间接将“条文明确、逻辑严密、用词准确和简洁”作为法的可操作性的基本要件。在学术领域，汪全胜认为，法的可操作性即“法律规则、法律具体制度的设计能够具体执行、遵守”[6]；李高协认为，可操作性的法“要有针对性、适用性，要管用、实用，能解决实际问题”[7]。综合现行立法和学者们的认识，不难发现，地方立法的可操作性就是指法的针对性和可执行性，能够解决现实问题。

法的可操作性实质上是一种价值尺度评判，带有较强的主观性，这也是迄今为止立法对可操作性没有具体标准的原因之一。在学术界，学者们对可操作性的评价标准也是见仁见智、莫衷一是。李新建认为，法律可操作性评价指标是“易执行、能落实、针对性和明确性等”[8]。王沁认为：“法律条文是否明确，条文之间是否存在冲突，与同位法是否冲突，是否完备，解释是否到位，是否符合实际情况，是否具有前瞻性，有无配套措施，法律漏洞有无及时修补等可作为评价法律法规可操作性的标准”[9]。结合学者的定义和地方立法的性质，地方立法的可操作性评价标准大致有：第一，条文内容是否清晰。立法调整的范围、对象和权责关系应当具体、明确，条文表达规范、严谨和精练，尽可能减少条文上的模糊、晦涩甚至抵牾之处。第二，是否昭彰地方特色和回应地方需要。地方立法的本质特征在于“不抵触、有特色”，即以不抵触上位法为前提，以彰显地方特色为核心要义，以解决地方实际问题为价值旨归。若地方立法照抄照搬上位法或者其他省市的同位阶立法，将难以体现地方特色，也无法有效解决地方实际问题，势必导致立法不具备可操作性或可操作性较弱。第三，是否具有针对性和实用性。地方立法是对上位法没有规定但地方确有需要的事项予以补充、完善和创新，因此地方立法对所要解决的问题以及采取的措施必须具有针对性，实践中易于执行、能够落地。第四，是否具有灵活性和前瞻性。法律适用的难题之一在于解决“条文确定性与问题不确定”的矛盾，为有效因应新问题或不确定问题，立法条文的设计必须具备一定的灵活性、前瞻性和解释张力，如此才能更好地将法律落于实处。

二、生活垃圾分类地方立法的可操作性比较分析

以国内已出台的28 部生活垃圾分类地方性法规为分析样本，运用前述四种评价标准，可以从整体上把握我国生活垃圾分类地方立法的可操作性及其现存问题，为后续立法和法律修订提供借鉴。

（一）立法设定的权利、义务和职责关系

地方性法规是以调整特定权利义务关系为内容的行为规范，主体明确和权利义务清晰是其基本要求。考察28 部生活垃圾分类地方性法规（表3），发现各地立法规定的生活垃圾分类主管部门和监督部门不尽一致。在生活垃圾分类主管部门上，广东、海口等7 个地区将环境卫生行政主管部门（简称环卫部门）作为主管部门；广州、常德等6 个地区将城市管理行政主管部门（简称城管部门）作为主管部门；还有些地方将住房和城乡建设（简称住建）、市容环卫等部门作为生活垃圾分类的主管部门。对比发现，部分地方性法规对生活垃圾分类主管部门的规定存在矛盾之处。以广东为例，2016年出台的《广东省城乡生活垃圾处理条例》将环卫部门作为生活垃圾分类的主管部门，但2018年出台的《广州市生活垃圾分类管理条例》却将城管部门作为主管部门。按照《立法法》第七十二条的规定，设区的市制定的法规不能抵触省级地方性法规的规定，故广州对生活垃圾分类主管部门的规定抵触了上位法的规定。在生活垃圾分类监督部门上，绝大部分地方立法将政府作为监督部门，即要求各级政府建立健全生活垃圾分类综合考核制度，以督促各职能部门主动承担生活垃圾分类管理职责。除各级政府外，地方立法还将相关职能部门如住建、环卫、城管、环保等纳入生活垃圾分类的监督部门范畴，以提升监督力度。

推进生活垃圾分类，政府负有主体责任，故现行地方性法规设定大量的政府监管职责条款。与之形成鲜明对比的是，28 部生活垃圾分类地方性法规中有关公民参与、市场激励的条款并不多见。以《杭州市生活垃圾管理条例》为例，该条例共有74 条，有关政府监督的条款多达32 条，而有关公民参与和市场激励的条款分别为3 条、9 条。公民参与、市场激励与政府监管在条款数量上的悬殊比例，说明生活垃圾分类地方立法“重政府监管，轻公民参与和市场激励”，实践中将难以有效引导民众和市场主体参与生活垃圾分类，无法实现对生活垃圾分类的协同共治。有学者指出：“公民环境义务的虚置，预示着生活垃圾分类义务难以突破既存的格局扎根于法律体系的一般结构中，也难以出现在文化秩序、日常生活行为秩序中”[10]。作为生活垃圾的产生者，居民应当承担起生活垃圾初始分类义务，若现行立法虚置公民生活垃圾分类义务，那么《实施方案》中的“全民参与”原则将难以落地，垃圾分类将无法成为“全民时尚”。再者，若现行垃圾分类地方立法不注重发挥市场激励作用，那么将无法透过市场的资源调配功能来提高生活垃圾分类效率和效果，还会大大加剧政府的监管成本。基于此，以“重政府监管，轻公民参与和市场激励”为特征的生活垃圾分类地方立法可能难以得到有效执行，也无法实现其立法预期。

表3 生活垃圾分类地方立法设定的职责、权利和义务关系†

（二）与上位法、同位法的同质化程度

考察28 部生活垃圾分类地方性法规发现，地方立法“互鉴”及循守上位法规定有余，创造性回应地方需求明显不足。在立法体例上，地方立法为追求“大而全”，大多直接照搬上位法或者其他地方立法的结构体例。以广东省出台的五部生活垃圾分类地方性法规为例（表4），2015年出台的《广东省城乡生活垃圾处理条例》采取“七章体例”（即总则；分类与投放；清扫、收集、运输与处置；建设与保障；监督管理；法律责任；附则），后续出台的广州、揭阳两市的地方性法规基本沿袭了《广东省城乡生活垃圾处理条例》的结构体例。在立法内容上，生活垃圾分类地方立法重复上位法的偏多，自主创新、回应地方实际需要的偏少，缺乏特色和创意。根据表4 的梳理，《广东省城乡生活垃圾处理条例》对生活垃圾分类治理“三大机制”（即行政管制机制、市场激励机制和社会参与机制）作了明确规定，但是作为下位法的《广州市生活垃圾分类管理条例》《云浮市农村生活垃圾管理条例》等在内容上予以大量重复、“抄袭”，缺乏创新和特色。譬如《广东省城乡生活垃圾处理条例》将失信惩戒、派驻监督员、信息公开等机制作为生活垃圾分类行政管制机制的内容，广州、揭阳、云浮和河源的立法也予以照抄、照搬。按照《立法法》第七十三条的规定，制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。然而，广州、揭阳、云浮与河源的立法大量复制《广东省城乡生活垃圾处理条例》的内容，不仅会架空上位法，还可能因缺乏针对性而无法操作。需要指出，广州、揭阳、云浮与河源之间的立法也存在一定的同质性，诸多条款在内容（如生活垃圾分类的媒体监督）上“互鉴”较多，适用于地方实际的创制性立法并不多见，这难免影响各地方立法的可执行性。

表4 广东省5 部生活垃圾分类地方性法规的关联

（三）倡导性、宣示性、号召性条款偏多

任何一部法律都不可避免地充斥着倡导性、宣示性、号召性等条款，此类条款旨在从宏观层面引导各义务主体积极作为或者不作为，往往具有“软法”引导的价值功能。考察现行28 部生活垃圾分类地方性法规，发现其中大量出现“鼓励”“指导”“加强”“支持”等模糊或弹性词汇，这些词汇大多具有宣示性、号召性和倡导性，但是对义务主体并不具备强制约束力。以5 部省级生活垃圾分类地方性法规为例（表5），法规中出现“鼓励”“指导”“加强”等词汇的频率分别为45 次、28 次和24 次，尽管出现频率较“应当”“不得”具体性、实质性词汇的频率低，但却占据了条文内容的一大部分。2015年《立法法》第六条第二款规定“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性”，而“鼓励”“加强”“指导”等弹性语言既不明确、具体，也不具备针对性，实践中大多仅具备象征性意义，缺乏规范价值。以《上海市生活垃圾管理条例》为例，该条例第四十二条规定：“鼓励通过积分兑换等多种方式，促进单位和个人形成生活垃圾分类投放的良好行为习惯。”问题在于，鼓励生活垃圾分类投放的方式（除积分兑换外）有哪些？哪些主体可以进行鼓励？单位和个人对鼓励置之不理的影响是什么？若无法回应这些问题，前述鼓励性条款在利益复杂多元的生活垃圾分类实践中，将无法得到有效操作和执行。作为促进型或保障型立法，生活垃圾分类地方立法中的“鼓励”“加强”等弹性语言较多固然可以理解，但“过于原则性的规定不利于垃圾分类义务人履行分类义务，更对违反垃圾分类的违法行为无法给予有效地法律制裁”[11]，导致生活垃圾分类地方立法的可预期性和可执行性被严重弱化。

表5 5 部省级生活垃圾分类地方性法规中不同类型条款统计

（四）部分条文模糊、粗疏且缺乏针对性

法律条文应当具备实定法的“精准”“明晰”“确定”等特征，否则“语焉不详”的模糊性、粗疏性的条款将沦为不好用、不能用的“僵尸条款”。诚如有的学者所言，我国的立法长期存在“浪漫色彩与粗犷的线条，这种浪漫性与粗犷性使我们的法条晦涩、空洞及缺乏足够的现实可操作性”[12]。考察28 部生活垃圾分类地方性法规发现，地方性法规中普遍存在模糊性、粗疏性等条款，这些条款在实践中难免造成适用障碍。以“监督管理部门”条款为例，28 部生活垃圾分类地方性法规中规定“等部门”的有16 部，占总数的57.1%，该概念的出现频次共有44 次；规定“有关（相关）部门”的法规有27 部，占总数的96.4%，只有《广州市生活垃圾分类管理条例》未在“监督管理部门”条款中规定“有关（相关）部门”。28 部生活垃圾分类地方立法中，“有关（相关）部门”的出现频次高达115 次，其中《太原市生活垃圾分类管理条例》就出现9 次。诚然，“等部门”“有关（相关）部门”都属于不确定法律概念，若以这些概念来界定生活垃圾分类的监管部门，结果可能无法找到生活垃圾分类监管的责任主体，也可能造成监管上的“九龙治水”现象。

除了条文模糊和粗疏，生活垃圾分类地方性法规中还存在立法针对性不强的问题。以垃圾分类标准为例，实践中存在“三分法”（即分为可回收垃圾、有害垃圾和其他垃圾）、“四分法”（即分为可回收垃圾、餐厨垃圾、有害垃圾和其他垃圾）、“五分法”（即可回收物、有害垃圾、易腐垃圾、大件垃圾、其他垃圾）之划分标准。考察28 部生活垃圾分类地方性法规发现，其中23部采取“四分法”，2 部采取“三分法”，1 部采取“五分法”，还有2 部并未规定分类标准。在采取“三分法”“四分法”“五分法”的26 部地方性法规中，有些地方如上海、北京等地明确了每项垃圾类别的范畴及分类要求，而有些地方如无锡、金华、云浮等地仅仅象征性作了分类标准，垃圾类别的内容及分类要求则语焉不详。“大类粗分”的标准缺乏明确的细化分类，造成生活垃圾产生者不知道哪些属于“不可回收垃圾”“可回收垃圾”，哪些属于“干垃圾”“湿垃圾”[13]。这种现象不仅反映出生活垃圾分类地方立法在设定垃圾分类标准方面缺乏足够的创造性和针对性，折射出地方立法的“惰性”，其后果在于，大大弱化生活垃圾分类地方立法的指引性、预期性和可执行性。

三、对提升生活垃圾分类地方立法可操作性的建议

原全国人大常委会委员长张德江曾指出：“地方性法规是中国法律体系的重要组成部分。地方立法的关键是在本地特色上下功夫、在有效管用上做文章”[14]。生活垃圾分类地方性立法能否实现其立法预期，能否昭彰地方特色，能否创造性设计制度回应地方需要，不仅决定立法品质，而且从根本上影响着生活垃圾分类的有序推进。为提升生活垃圾分类地方立法的可操作性，未来立法应当重点解决以下问题。

（一）准确定位地方立法与上位法、同位法的关系，确保地方立法效能

前文已述，现行28 部生活垃圾分类地方性法规与上位法、同位法存在较为严重的同质化问题。在地方有限立法权的前提下，生活垃圾分类地方立法要真正管用、实用，就需要重新审视并准确定位地方立法与上位法、同位法的关系。从法理上看，地方立法属于“二次立法”，其价值在于它能根据地方实际对其上位法进行细化和补充，以达到“拾遗补缺”的效果。若地方立法仅仅限于“上传下达”，简单重复甚至“抄袭”上位法的规定，不仅徒增立法成本，而且贬损立法质量，最终沦为立而无用的“花瓶法”。因此，生活垃圾分类分地立法应当着眼于对上位法的“细化落实”与“补充完善”上来，主要体现在两方面：一是完善地方政府推进生活垃圾分类的主体责任。应当突出政府在生活垃圾分类实施中的法律关系主体地位，充分发挥政府在垃圾分类和资源化利用中的统筹作用，明晰和规范各级地方政府及其主管部门的职权、职责，细化生活垃圾分类监督部门的监管方式和监督内容。二是健全生活垃圾分类全民参与和市场激励机制。2017年《实施方案》将“全民参与”作为生活垃圾分类的基本原则，并提出“充分发挥市场作用，形成有效的激励约束机制”，这些基本原则和精神均需要在生活垃圾分类地方性法规中有效落实。在不抵触上位法的基础上，地方立法应当细化公民生活垃圾分类义务，明晰公民参与方式，同时完善生活垃圾分类市场激励机制，如差异化收费、第三方回收与运输等市场激励机制，藉此实现多元主体协同推进生活垃圾分类的目标[15]。

相较于上位法，地方立法与同位法之间的关系更多的是一种“相互参考、借鉴”关系。从立法法的角度看，省级地方性法规之间、设区的市地方性法规之间均属于同位阶立法，不存在效力位阶高低关系。但目前我国生活垃圾分类地方性法规之间存在“过度借鉴”问题，如广州、河源、揭阳和云浮的生活垃圾分类立法存在较多内容的雷同，4 部立法在生活垃圾分类计量收费、社会参与和媒体监督、市场激励、信息公开等机制的规定上几乎一致。地方立法与同位法本质上属于平行的“参考、借鉴”关系，立法者固然可以充分借鉴其他省（市）同位阶立法的先进经验和制度设计，但无论如何借鉴，均应当立足本地，以解决本地的问题为价值目标。譬如2019年修正的《杭州市生活垃圾管理条例》第十六条第三款规定“建设工程配套生活垃圾分类设施应当与建设项目主体工程同步设计、同步建设、同步验收”，确立了生活垃圾分类设施建设“三同步”制度。该项制度这对优化生活垃圾分类投放、运输、回收和处置体系大有裨益，因此也值得其他地方立法借鉴。

（二）正确把握保守性立法与创制性立法的关系，凸显地方立法特色

地方立法不应当只是落实上位法的“宣言书”，而应成为昭彰地方特色、解决地方实际问题的“路线图”。地方立法要有特色、真管用，要把实践中的好经验、好做法固定下来，通过制度设计和创新举措激发社会活力[16]。目前，我国现行28 部生活垃圾分类地方性法规总体上显得较保守，存在循守上位法和同位法有余，创造性解决地方实际需要不足的共性问题。“保守性”立法现象的普遍存在，不仅徒增法律运行成本，而且损害了中央立法权威，贬抑了地方立法权的应有功能[17]。事实上，国内各地在气候特征、发展水平、生活习惯、垃圾成分等方面存在较大差异，地方的差异性为生活垃圾分类地方立法提供了足够的拓展空间和创新机会。

未来生活垃圾分类地方立法加强立法的针对性和创制性，提升各地生活垃圾分类治理的法治化、现代化水平。其一，立法名称应更显立法意图，结构体例更多元开放。生活垃圾分类地方立法无论选择“条例”还是“办法”，都应当表现出立足地方、服务地方的立法意图。若单纯为贯彻上位法，生活垃圾分类地方立法宜以“办法”为名；若不仅仅为贯彻上位法，特别是为解决地方生活垃圾分类的实际需要，则应当以“条例”为名，如此更能宣示地方立法的目的或意图。在结构体例上，未来生活垃圾分类地方立法应当在独立性上有所突破，即不限于上位法的“六章体例”“七章体例”或“八章体例”，应结合本地实际情况和现实需要，探索独创具有地方特色的文本结构体例。其二，立法内容更具地方特色。在生活垃圾分类标准上，立法者应当在充分的前期调研和论证的基础上，制定科学的、行之有效的且适应地方实际的垃圾分类标准，而不局限于目前通行的“三分法”“四分法”或“五分法”。在生活垃圾分类的激励约束机制上，应当健全生活垃圾分类的第三方治理、押金返还、以旧换新、政府购买服务等市场激励机制，同时明晰市场参与主体的权利义务以及违法义务所承担的责任。日本生活垃圾分类成功的重要经验在于“通过构建长效激励约束机制，与问责等约束机制配合，以达到有效调动全社会共同配合垃圾分类、保护环境的积极性之目的”[18]。总之，惟有在立法特色和创新上下足功夫，生活垃圾分类地方立法赖以存在的根基和价值才能展现，其可操作性才能得以保障。

（三）科学规范“硬法”规制与“软法”引导的关系，增强地方立法适用性

任何一部法律既应当包含具体性、实质性、强制性等“硬法”条款，又应当包含宣示性、倡导性、原则性等“软法”条款。生活垃圾分类地方立法中的“软法”条款主要体现为对上位法立法精神的重申以及结合地方实际作出的原则性规定，因此在地方立法中不可或缺。然而，过多的“软法”条款也会贬损生活垃圾分类地方立法的可操作性，严重影响地方立法的质量。因此，未来生活垃圾分类地方立法应当科学规范“硬法”规制与“软法”引导的关系，增强地方立法适用的灵活性。首先，科学调整“软法”条款在法律文本中的位置，适当减少其数量比例。应当将“软法”条款放置在生活垃圾分类地方立法的“总则”中，以凸显其对立法宗旨、立法精神的宣示价值。同时，适当减少倡导性、号召性、原则性等“软法”条款的数量，对于可写可不写的“软法”条款，应当尽量不写。其次，减少模糊性、弹性等法律语言的适用。生活垃圾分类地方立法中应当尽量减少“鼓励”“支持”“加强”等法律语言的运用，适当增加一些具体性、实质性、强制性等“硬法”条款，确保地方立法易于操作、便于执行。最后，在“硬法”与“软法”条款之间注入灵活性。以生活垃圾分类标准为例，部分地方性法规均要求生活垃圾分类义务主体严格执行垃圾“三分法”“四分法”或“五分法”，如此规定难免“强制性有余而灵活性不足”。值得称赞的是，以上海、北京、海口等11 个地区地方性法规在明确生活垃圾分类标准的基础上规定，可根据情势变化对垃圾分类标准予以适当调整，这无疑有助于增强生活垃圾分类地方立法的灵活性和回应性，其可操作性也才能得到保障。

四、结语

2017年《实施方案》提出：到2020年底，基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式。要实现以上目标，地方立法需要广泛探索实践，发挥示范作用，为国家层面的生活垃圾分类立法提供经验借鉴。诚然，生活垃圾分类制度是“一个全面的严密的系统，需要配套的法律作保障”[19]，如此才能有效推进生活垃圾分类治理的法治化与现代化水平。但是纵观28 部生活垃圾分类地方性法规，这些法规的可操作性与地方实际需要尚有差距。为促进我国生活垃圾分类地方立法由“有”转“优”，未来立法需要坚持地方需求导向，加强对本地区生活垃圾分类的前期立法调研和论证，确保地方立法成为一部能够真正符合地方实际、解决地方实际问题的法律。在具体内容的设计上，亟需创制性地健全生活垃圾分类行政管制机制、社会参与机制和市场激励机制，尤其是构建生活垃圾分类多元主体合作共治模式以及信息公开和交互机制[20]，同时“通过法律的形式赋予政府、市场和社会组织的权责，发挥其在环境治理中的协同共治效应”[21]，确保生活垃圾分类地方立法真正管用、有用和够用，真正实现生活垃圾分类地方立法的“良法善治”。