双循环战略、政府-市场关系与国家治理现代化

王曙光 王彬

〔摘要〕构建双循环新发展格局是一个基于对全球化新趋势的审慎判断而做出的中长期发展战略，其本质要求是聚焦内部阻碍生产力进一步发展的各种障碍和矛盾，打通要素循环流动各环节，构建统一、平整的国内大市场，从而以更高的发展质量引领未来的内外循环。双循环战略内在地要求厘清政府-市场关系、建立法治化环境、严格保护市场主体产权、打造公平竞争宽松有序的营商环境、有效激发国内有效需求。双循环战略的核心在于“畅通其流”，而“畅通其流”的关键在于构建新型的政府-市场关系，实现国家治理现代化。

〔关键词〕双循环新发展格局;政府-市场关系;国家治理;产权;营商环境

〔中图分类号〕F120.4 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2021）01-0122-07

双循环新发展格局的核心和基点在于国内大循环，以国内大循环带动国际循环，即利用国内丰富的资源与产业优势，立足内需，以建设国内完善统一的大市场为重点来引领对外贸易，使其服务于国内市场，改变以往对外贸易与全球分工决定国内产业结构的格局。双循环战略的提出，是一场深刻的革命，意味着要从开放带动改革转变为内部改革引领开放格局，从世界经济秩序的遵循者、跟随者的角色转变为构建者的角色。这一战略目标的实现需要系统的制度创新为支撑，以实现未来更高质量、可持续与均衡的发展。而以建设完善统一大市场为目标的制度创新中，最重要的是政府与市场关系问题。本文从探讨政府-市场关系的内在逻辑出发，提出在当前双循环战略目标之下构建新型政府-市场关系和实现国家治理现代化的具体路径，并对未来释放改革红利、推动制度创新的总趋势进行了展望。

一、认清全球化新趋势是实施双循环战略的前提

从二战结束到21世纪初期的六七十年时间里，全球经济发展历程大体可以概括为美国主导话语权的全球化过程，在这一过程中，世界上大部分国家都被卷入全球分工的历史潮流当中。而美国推动自由贸易理念、推行全球化的本原动力则与英国霸权时期的殖民与贸易行为如出一辙，其本质都是在国内完成原始积累而强大起来的工商业资本家谋求更广阔的市场与更丰富廉价的要素。从政府-市场关系的角度讲，美国的这一发展路径是以成熟的企业为代表的市场主体主导，政府利用国际关系与军事力量进行挟持，为本国市场主体打开全球更广阔市场的模式，但在国内市场却以“自由放任”为主、政府只有在危机时期实施必要干预和救助政策的模式。事实上，这并非美国发展历程中的一贯模式。在英国取得全球霸权从而推行自由放任政策的19世纪，美国则基本采取的是以强政府干预为特征的保护主义政策，实行高关税并致力于“内部改善”，使得国内工业迅速成长起来。尽管“美国学派”的政策思想被后来的美国经济史学家刻意淡化，但是这一主张强政府干预和保护主义的“美国学派”的政策框架才真正奠定了美国成为新一任霸权国家的经济基础。〔1〕“美国学派”具有技术乐观和孤立主义特征，认为自然科学与技术可以使得生产呈现报酬递增，因此不主张扩展边疆与国际贸易。然而，当两次世界大战之后，美国工业在将近一个世纪的保护主义政策之下已经发展成熟，取代英国占据了霸权国家的地位，巨大的海外利益诱惑使得“美国学派”的思想被抛弃，为资本帝国主义全球扩张而辩护的自由主义思想重新占据主流，美国自此才进入了新自由主义学派主导的历史阶段。

然而，跨国公司的全球布局对以美国为代表的发达国家而言绝非有利无害。2008年金融危机爆发、制造业衰落和大量外移导致产业空心化，由此产生了大量失业人口，失业率、贫困发生率和贫富差距的不断增大使美国开始反思，促使其实施高端制造业回流政策，其他发达国家为推动经济复苏与促进就业，也相继确立了产业扶持政策。在特朗普执政期间，“逆全球化”的保护主义与民粹主义战略再次成为主导，美国开始对处于竞争关系中的国家频频发起贸易战和技术战，同时美国政府以平衡国内发展、缓解内部矛盾为主要目标，开始对跨国公司的全球产业布局实施频繁的干预，有时甚至不惜以破坏自由竞争原则和市场法治原则为代价。这些都标志着美国在新的全球化趋势下“政府-市场关系”的重要转折。与此同时，全球化趋势在进入21世纪之后出现了明显的变化，国际上出现了大量“去全球化”的呼声，全球化的话语体系出现了严重分化。〔2〕

中国自改革开放加入全球分工体系以来，得益于土地辽阔、人口密集、资源丰沛以及对外资的优厚政策，成为各国资本竞相投资的沃土，迅速发展成为“世界工厂”。市场机制的不断完善和市场活力的不断激发为中国带来“增长奇迹”，然而这种增长也存在着结构不平衡和可持续性弱的内在问题。2005-2007年中国对外贸易依存度达到60%以上的峰值，然而在全球产业链的分工中仍处于低附加值环节，依靠低工资和廉价资源获取竞争优势。2010年之后，中国开始进入人口红利释放转折点的“新常态”时期，在这一新形势下，中国致力于转变增长方式，提升产业层级，鼓励技术创新，努力促进产业链向高端演进并实现经济的高质量发展。但由于传统发展路径的高度惯性，体制改革和经济转型的进程始终较为缓慢，出口依赖仍然是中国经济增长的主要特征，自主创新动力始终不足，高质量发展和产业高端化面临瓶颈制约。当前全球化新趋势既对我国经济增长形成了一定的压力，但同时更为我国经济体制改革和增长机制转换提供了“倒逼机制”，中美贸易战的不断升级叠加新冠疫情造成的全球产业链中断，导致 “逆全球化”趋势凸显，为我国提供了进行彻底的內部变革的历史契机和内在动力。在这一节点上，中央提出“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的双循环新发展格局，旨在把握这一历史契机，将内部改革进行到底，彻底消除影响中国高质量发展的体制机制上的弊端，从而在更高的起点上推动现代化经济体系的建立，并在更高的层级上参与全球产业链的布局与竞争。〔3〕

二、厘清政府-市场关系是实施双循环战略的基础

双循环新发展格局是我国基于对全球化新趋势的审慎判断而做出的中长期战略决策，这一战略的实质乃是国家运行机制的深刻转型，是经济增长动力的深刻转换。双循环以国内大循环为主体，然而这一大循环的构建，是在两个前提下展开的。第一，国内大循环的构建，是基于一个开放的全球市场环境。尽管全球化出现了崭新的趋势，尽管中国经济发展遭遇一些发达国家的不公平的经济打压和技术封锁，然而中国未来参与全球竞争的基本态势没有改变，因此国内大循环之构建，乃是“开放环境下的”国内大循环，而不是“封闭环境下的”国内大循环。构建这一国内大循环的目的是为了以更高的竞争力参与全球竞争，而不是企图在一个封闭环境中规避全球竞争;国内大循环的最终目标是以更高的产业层级，更大的比较优势，更积极地参与甚至引领全球产业链的布局，而不是自外于全球产业链而谋求“自我封闭式发展”，这也是国家决策者一再强调的基本立场。第二，国内大循环的构建，乃是我国既定的社会主义市场经济体制的制度框架的进一步深化和完善，而不是改变这一框架而复归旧有的体制。这也就意味着国内大循环为主体的双循环战略的基本指向，乃是社会主义市场经济体制改革的深化，是要进一步革除阻碍社会主义市场经济体制运行的各种弊政，从而使我国的社会主义市场经济体制更完善、更有效率，更能适应未来中国经济社会的长远发展与可持续发展。强调第一个前提，是要警惕“关起门来搞建设”的错误观念，而强调第二个前提，是要在我们继续发挥制度优势的同时警惕在构建国内大循环过程中传统体制的复归。

双循环战略的基础是正确认识政府和市场各自的边界和优劣势。应该说，在中国特色社会主义市场经济体制中，政府起到了特殊的重要的作用。在四十年改革开放过程中，政府不断地通过制度创新引入市场机制，鼓励市场的发育，并通过持续的法治建设为市场主体提供越来越严格和规范的产权保障;同时政府在协调市场主体之间的关系、动员资源和执行长期发展战略方面也发挥了任何国家政府难以发挥的作用。从这个意义上说，中国经济增长中政府的作用是不可替代的，然而这一作用的核心和实质乃是政府始终是市场机制的促进者，是市场微观主体的鼓励者，而不是以政府来取代市场;在中国，经济发展越好的地区，这一特征就越是明显，而经济发展表现越是不佳的地区，却往往与“市场增进型”政府模式背道而驰。政府的最大功能是保护市场主体，保护公平竞争，营造公平市场。政府的一切努力，都旨在增进市场的作用，而不是替代市场甚至抛弃市场。政府和市场的边界不清，政府越位或缺位，都会带来发展中的一些问题。

当然，我们也不要将政府和市场的关系简单地理解为一种绝对的、僵化的关系。政府和市场，是经济发展的两种不同的推动力量和要素。一种力量在经济发展中发挥的作用过度了，就必然引发经济发展中各个层面的问题，从而逼迫经济体制发生变革，以纠正这种过度不均衡。比如一个阶段政府发挥的作用太多，抑制了市场的作用，从而导致体制僵化、人民福利下降、经济增长效率受到损失，因此就必须加强市场调节，减少政府干预，矫正政府过度介入的情况。同样地，如果一个阶段任由市场力量过度发挥作用，市场的自发作用导致社会经济发展极其不均衡，出现了社会公正方面的问题，导致垄断、贫富不均、公共品供给不足、社会混乱、经济社会二元结构突出，则应该进一步发挥政府的作用，加大社会公共品支出，防止垄断和社会不公，对市场力量进行矫正和规范。政府和市场之间要保持一种动态的平衡，政府和市场各司其职，发挥各自的作用，政府不缺位也不越位，有为而不乱为。

在双循环战略中，一方面，我们应继续加大市场化的力度，进一步降低准入门槛，让更多的民间资本参与市场公平竞争，最大限度释放市场活力，激发微观主体的创新动力。另一方面，我们也要警惕“市场神话”，防止过度市场化带来的弊端，尤其是近年来我国在养老、健康、医疗、教育等公共品领域，过度市场化的弊端已经引起了决策者和国民的高度重视和关注，政府在这些公共品领域不能缺位，公共品领域不能过度市场化和产业化，以保障国民的基本福祉，保障民生，维持社会的基本稳定。

三、深化改革、实现国家治理现代化是实施双循环战略的重要着力点

双循环战略的重点在于畅通国内大循环。所谓循环，即要素与商品的生产、流通、消费、再生产和扩大再生产的动态平衡与螺旋上升，使产业结构和消费结构在长期的互动中伴随制度与技术创新而得到结构优化和层级提升的过程。应该强调指出的是，这一国内大循环是“整个国家范围内”的经济大循环，即对外以国家为边界、重点进行内部制度创新，从而实现整个国家经济增长机制的转换;而对内要打破区域间的发展壁垒、打破区域内部“小循环”的格局，构建全国统一平整的大市场，使要素、商品与技术在全国大市场的范围内流动起来，实现更大范围的规模经济。这样统一、平整的大市场，产业链条完整、规则完善，具有很强的对外张力，既最大限度减少对外依赖，又具有足够的能力与包容性融入国际大循环，使内外循环相互促进。在当前国情之下，这一目标的实现迫切要求通过新型政府-市场关系的構建，实现国家治理现代化，彻底解决由体制障碍造成的发展壁垒与规则不健全造成的治理失效。

（一） 完善划定政府-市场功能边界的法律规范

长期以来，政府有效的宏观调控对经济平稳增长起到了重要作用，但是也造成一些地方政府干预经济的相对任意性、政府-市场边界模糊不清以及一些以行政干预为名的寻租问题，使得市场的资源配置能动性受限。当下，中国的市场经济已经具有相当规模，社会主义市场经济运行机制相对成熟，构建适应时代发展的新型政府-市场关系，首先应当以法律规范为政府的权力边界划定界限，遵从市场的契约精神，避免任意性的行政命令干预。在资源配置领域，政府的行为应当限制在市场难以解决的公共服务领域以及市场难以提供的具有公共性的商品供给上;另外作为国家的代理人，以国有资产投资者的身份参与市场竞争，尊重市场秩序。政府是规范市场的法律制定者，也必须是这一法律秩序的遵守者，政府的行为必须有法可依，遵循法治原则。这要求政府加强部门之间的监督、管理与制约，特别是对地方行政机关的监督与制约，来保证相关法律的权威性和有效性，才能真正起到以立法消除政策任意性的作用。

（二） 充分尊重与保护市场主体的产权

产权包括合法财产的所有权、占有权、使用权、收益权和处置权，是经济主体参与市场活动的“入场券”，也是市场交易的主要内容。如果产权得不到保证，那么生产行为与要素和商品的购买行为就是具有高度风险的，因为市场参与者无法确定用于交换的资源是否会因为标的物产权的不确定性而损失掉，也无法保证生产投入所获得的产出、带来的收益能够属于自己。在经济循环当中，任何一个环节的交易中产权的不确定性都会导致循环受阻。此外，经济大循环的螺旋发展与结构提升依靠知识积累与技术攻坚，因此知识产权的保护具有至少和其他产权一样重要的作用。而技术经验的积累则是在重复多次的经济循环中产生的，因此更加需要产权的稳定性，这就要求产权保护的长期性。

中国自改革开放后加入国际分工以来，作为后发国家，大部分产业领域的技术进步路径是以学习、模仿外资带来的先进技术为主的追赶道路，自主研发与创新虽然在软件和互联网服务等方面赶超效应显著，但在众多关键前沿领域依然依赖国外的高端技术模块化集成。而国外的技术输入是有选择性的，当中国企业的技术发展达到一定阈值，使得发达国家中掌握技术核心、处于全球产业链高附加值端的既得利益者受到竞争威胁时，就必然引发我们今天看到的“技术战”。经济循环中既有的技术积累路径受阻，因此当下自主知识创造与技术攻坚成为中国技术向前推进、产业链升级与经济循环走向高级化的必由之路。这更加突显了当前保护产权的重要性：在知识创造与技术攻坚的过程中，基础学科的研究投入作为公共品应由政府来提供，而具有竞争性和排他性的应用性技术应由市场主体自发产出，但在技术产权模糊或得不到可靠保护的情况下，市场主体不会选择技术攻坚这样的高风险投资行为，使得知识与技术的发展止于研究领域。

然而，在实践中国家法治环境还有非常大的改善空间，特别是在市场环境发育不足的区域，地方政府为完成某项任务指标而侵犯市场主体产权的行为依然时有发生。而当市场参与者发生产权纠纷，尤其是知识产权纠纷时，维权困难的现象也经常出现，导致产品仿冒行为频发。这就促使投资者在选择投资地时进行产权风险规避，选择产权更具有保证的地方，这也是一部分企业在市场选择中更倾向于面向海外市场、面向外需的原因之一。另外，对仿冒行为的宽容也非常不利于本土品牌的打造，也直接影响产业链升级。可见，只有充分尊重和保护市场主体的产权，才能使经济具有循环流动、动态上升的自生动力。政府作为市场秩序的监督和维护者，应当改善法治环境并自觉遵守法律，畅通市场参与者维权途径，重视经济主体的产权诉求。

（三） 构建公平竞争自由有序的地方营商环境

政府作为公共品的提供者与市场的规范者，起到环境与制度供给的作用。营商环境这一概念概括了市场主体在经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件的总和，包括基础设施、社会服务、商务成本、生态和审批流程等多方面的内涵，而这些体制机制条件正是难以内生于市场的公共领域，只能由政府来提供。区域内好的营商环境可以在经济循环的各个流程上降低市场交易成本与企业的生产成本，提高经济循环的整体运行效率，也因此能够吸引更多的投资者进入，使市场主体更加丰富，市场更为健全。而区域之间以吸引要素流入与市场主体进入的营商环境竞争则为各地持续改善营商环境提供了有效激励。〔4〕

当前，阻碍国内统一大市场形成的一个重要因素就是区域之间发展的不平衡，这一发展不平衡的制度根源在于改革开放初期国情要求之下所必需的国家宏观区域政策，其历史遗留问题就是地方政府之间制度供给的极大差异，在今天表现为地方营商环境之间的差异。粤港澳大湾区研究院2017年和2018年的《中国城市营商环境报告》显示，石家庄、郑州、太原、乌鲁木齐和哈尔滨等省会城市的营商环境评估指标连续两年都在所选取的全国35个重点城市之中处于垫底水平，北上广深、成都、杭州和武汉则在地区间的竞争中注重营商环境，指标水平处于前列。①而这些省会与重点城市往往代表着对应省份与区域的整体发展情况，区域之间的差距主要表现在市场化水平、基础设施环境和社会服务环境这几个方面。地区营商环境之间的差距使得经济主体虽然在法律上具有在任何地区从事经济活动的权利，但是在经济上却由于交易成本和风险只能选择营商环境好的区位，从而形成隐性的市场进入壁垒。

① 参见粤港澳大湾区研究院.《2018年中国城市营商环境报告》，粤港澳大湾区研究院网，http：//www.dawanqu.org/science/science/

各个区域高水平营商环境的良性竞争可以为市场主体提供更广阔的投资与居住地域选择，有效打破营商环境地域差异所带来的隐性市场壁垒，促进要素与商品在更大范围内的流动，有助于国内统一、平整的大市场构建，形成经济的国内大循环。因此，应当调整对于地方政府政绩考核的评估指标，注重营商环境构建与改善的考核，促进地方政府积极构建良好的地方营商环境，降低市场的交易成本。

（四） 通过挖掘内需，提升市场潜在发展空间

第一，城镇化尚有较大潜在空间可以挖掘。截至2019年，中国常住人口城镇化率为60.6%，户籍人口城市化率仅为44.38%①，而人均GDP在1万美元水平的其他大型经济体城镇化率平均超过65%，表明我国城市化水平仍然偏低。与农业现代化并行发展的城市化能够推动农民转移就业、提高收入，从而提高农民的消费水平，产生更多消费需求;成为城市人口之后，原有的农村生活模式被打破，有助于农民群体的消费升级。此外，城市化的过程中必然伴随着配套住宅、基础设施和公共服务建设的大量需求。因此，进一步在更广泛的区域内推进新型城镇化、进行市场培育是提升市场广度的有效措施。

第二，中国持久而深入的反贫困与民生建设将极大地拓展内需增长空间。〔5〕近年来，中国反贫困事业突飞猛进，每年减少贫困人口1000万人以上，不仅极大地改善了贫困人群的生活，而且还促进了贫困地区的总体经济发展。在2021年消除绝对贫困之后，中国将会在缓解相对贫困上进一步努力，以彻底改变中国的贫困状况。反贫困和民生建设也是扩大内需的重要抓手。截至2019年底，以每人每年2300元（2010年不变价）的农村贫困标准计算，还有551万人属于农村贫困人口。②对贫困人口的对口帮扶与脱贫攻坚可以与新型城镇化措施相结合，切实提高贫困者的劳动能力和收入水平，进而改变贫困人口的生活模式，同样是增加有效需求的重要途径。

第三，制造业升级与自主品牌构建尚有较大潜在空间可以挖掘。在参与国际分工的40年里，“两头在外”的产业链格局使得国内很大一部分中等以上收入水平的消费者习惯使用国外品牌的消费品，但这些消费品的生产流程可能大部分甚至全部都是在国内完成的，国外企业只是出售“贴牌权”。鼓励、扶持具有竞争力的前沿制造业企业自创品牌、搭建与消费者之间的商业平台，可以将产业链后端的价值内化于国内经济体系当中，使得国内经济循环链条更加完整，也是更充分地利用内需的重要方式之一，有助于提升市场深度，并且使企业在国际大循环中处于有利地位。

①② 數据来源：国家统计局.《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》，国家统计局网，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913.html

第四，收入分配调节有较大的潜在空间可以挖掘。收入分配调节既有利于解决收入分配不平等问题，又有利于通过低收入人群的收入增长而实现内需的扩大。以基尼系数为衡量指标，中国的收入不平等程度以2008年为拐点开始下降，但是在2015年之后又出现了进一步上升趋势（如图1所示），其中一个很重要的原因就是2015年后房地产价格的多次翻番，房产所有者的财产性收入急剧增加。由于消费具有边际效用递减的性质，调节不合理的收入分配格局有助于增加有效需求。为调节当前收入不平等程度加剧的趋势，政府一方面应依法继续采取适当的限购措施，防止房地产领域的金融投机行为，另一方面稳步推行房产税，调整财产性收入带来的不平等程度。另外，由于房屋具有必需品的性质，稳定房价还可以起到使消费结构合理化与多元化的重要作用。

第五，大规模基础设施建设将极大地拓展国内需求空间。近十几年来，我国在基础设施建设方面成就显著，不仅极大地缓解了基础设施方面的瓶颈，促进了经济增长和区域经济平衡发展，同时也极大地促进了不发达地区居民的收入增长和就业，可谓一举多得。国内基础设施建设既包含传统基建，更包含新基建，既要继续加大传统基建的建设力度以持续改善基础设施，同时又要着力于5G、大数据中心、人工智能、新能源汽车充电桩等新型基础设施建设，为中国未来一个时期的智能化、信息化发展提供助力，这对于提升内需是有极大帮助的。

四、结论：在双循环战略目标下不断释放改革红利

在国际形势日益复杂的今天，中国提出构建双循环新发展格局这一战略目标，本质上要求更加立足国内、聚焦内部阻碍生产力进一步发展的各种矛盾和积弊，以深化国内改革来破除体制羁绊，实现经济增长动力转换和产业升级，增强自主创新能力和我国产业的国际竞争力，从而能够在未来的国际格局中具备更高的竞争力。以国内大循环为核心的双循环体系构建绝不意味着要大兴保护主义和旧有体制的复归，相反应该是政府行为的进一步规范和为市场进一步赋能，打破阻碍要素与商品流动的制度壁垒，从而构建更加竞争有序的社会主义市场经济体制，为未来长期的高质量发展提供动力。为此，我们应该进一步打破制度藩篱，进行制度创新，释放改革红利，实现国家治理现代化。

当前中国在全球主要经济体中既具备特殊的增长优势，同时也面临着巨大的增长不确定性和复杂的外部环境。中国应不失时机地以构建国内大循环为契机，持续深化改革，完善体制机制，及时调整政府-市场关系，使市场获得不竭的动力，使微观主体充满创新动力，促使中国经济走向更加成熟、更加均衡与可持续的发展，从而在未来全球的产业竞争中占据更为有利的地位。

〔参考文献〕

〔1〕 〔美〕 迈克尔·赫德森.保护主义：美国经济崛起的秘诀（1815-1914）〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2010：287-293.

〔2〕 王曙光，王丹莉.全球化视角下的双循环战略〔J〕.新疆农垦经济，2020，（9）.

〔3〕 陈甬军.复工达产与“一带一路”：稳定全球供应链产业链〔J〕.党政研究，2020，（4）.

〔4〕 王曙光，王彬.竞争中性与区域经济发展差距研究〔J〕.社会科学战线，2020，（7）.

〔5〕王曙光.中国扶贫——制度创新与理论演变（1949-2020）〔M〕.北京：商务印书馆，2020：35-40.

【責任编辑：刘彦武】