区域经济一体化下政府合作治理及其制度权威建设

曾 鹏

(三峡大学 法学与公共管理学院，湖北 宜昌 443002)

面对中国经济社会发展的新形势，党的十九大报告指出：“实施区域协调发展战略”，“建立更加有效的区域协调发展新机制”(1)习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第32-33页。。党的十九届四中全会提出：“构建区域协调发展新机制，形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的区域经济布局。”(2)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日，第5版。党的十九届五中全会再次强调，坚持实施区域重大发展战略、区域协调发展战略，健全区域协调发展体制机制，推动区域协调发展(3)《中共十九届五中全会在京举行》，《人民日报》2020年10月30日，第2版。。加快推进区域经济协调发展，是国家适应区域经济一体化趋势(4)区域经济一体化包括国家与国家之间的经济一体化及一国之内的经济一体化。本文特指一国之内的区域经济一体化。、推动区域社会整体协调发展的重要举措。

“区域经济一体化发展是未来中国经济发展动能再造的重要特征，通过区域间的合作、融合与创新，可以大大提高区域总体资源的利用效率，进而扩大经济发展的广度和深度”(5)刘伟：《走向共同体的路径创新——粤港澳大湾区演进的逻辑》，《中国社会科学报》2019年11月20日，第12版。。2019年12月14日中央经济工作会议指出，要进一步推进京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设。在国家战略的引领推动下，各地区也都在大力推动围绕中心城市和核心产业的城市圈、产业集群建设。但不可否认的是，我国区域经济一体化在稳步推进的同时，也出现了不少问题：大量具有“外溢性”和“区域性”特征的公共问题不断涌现，地方政府间的矛盾日益成为区域经济一体化发展的负累，并呈现出复杂化、多元化和规模化的态势，地方保护主义和跨区域公共事务治理失灵现象依然严重(6)“治理”一词为公共管理学概念。治理不同于传统的单一政府管理行为，而是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。本文主要从政府治理的角度探讨问题，不涉及其他治理主体。。传统政府行为以严格的行政区划为边界，具有“画地为牢”和“各自为政”的特质，无法有效应对日益复杂的区域公共事务。虽然有中央政府的统一领导，但面对日趋复杂的区域公共问题，地方政府难以形成强大的治理合力，难以走出“公用地悲剧”(7)又称作“公地悲剧”、“公共地悲剧”或“公共资源悲剧”，是一种涉及个人利益与公共利益对资源分配有所冲突的社会陷阱，意为人类对公共资源的自由(任意)使用会逐步毁灭所有的公共资源。在现实中，地方政府对于区域公共服务的需求往往不会主动作为，它们更倾向于从本地利益出发，采取机会主义策略，企图通过“搭便车”、“成本外部化”等策略坐享他人治理成果。在这种“零和博弈”思维模式下，区域公共事务必然出现治理失灵。参见金太军：《从行政区行政到区域公共管理——政府治理形态嬗变的博弈分析》，《中国社会科学》2007年第6期；倪咸林、杨志云：《跨区域公共服务探源：理论脉络与政策演化》，《天津行政学院学报》2019年第2期。。

随着区域经济一体化的推进，学界也兴起研究区域经济的热潮，但多以经验描述为主。当前的区域经济一体化往往被看成是区域经济协调发展的有效途径。用区域经济一体化代替区域协调发展，这本是一个误区(8)区域经济一体化与区域协调发展本是两个概念。区域经济一体化是通过提高一体化区域内的贸易自由度，使生产要素能在经济区内自由流动，达到最优配置，这必然带来经济活动的集聚，集聚伴随的是总体经济效率的提高，产生利益分配的不均衡。而区域协调发展要求区际利益分配实现最大化公平。参见祝国平：《贸易自由度、资本溢出效应与区域经济增长的收敛性》，《社会科学战线》2013年第9期。。推动区域社会协调发展，不应单从经济层面展开，而应将经济一体化区域看成是一个命运共同体，在“共建共治共享”理念下推进社会治理层面的合作共治，才能在区域经济社会形成有效的治理合力，推动区域经济一体化健康发展。区域合作治理以其治理视野的开阔性、手段的合作性、资源的节约性等特点，逐步推进“行政区行政”向“区域公共治理”转变，是经济一体化区域政府推动社会全面协调发展的必然选择。在“命运共同体理念”指导下，推进经济一体化区域的合作共治，搭建良好的制度机制，克服以往软法治理的不足，彰显合作治理的制度权威，才能有效推进区域经济一体化向纵深发展。

一、区域经济一体化视野下政府合作治理的新趋向

区域经济一体化的实质是从行政区经济向经济区经济转变，即打破经济发展的行政区划刚性束缚，在经济一体化区域形成统一的大市场，确保生产要素在不同行政区域之间自由流通，从而实现资源优化配置。相对于行政区经济而言，区域经济具有整体性和开放性的特征。“这首先是一个市场一体化的过程，同时也是规则协同的过程……最终会形成一个利益共同体、责任共同体乃至于命运共同体”(9)刘伟：《走向共同体的路径创新——粤港澳大湾区演进的逻辑》。。区域经济一体化地方政府面临的现行任务是积极倡导命运共同体理念，促进经济合作与政府合作协调发展，推动区域社会整体进步。传统行政理念以行政区划为载体，实行“内向型行政”，注重自身经济社会发展，追求自身利益最大化，以在地区竞争中获得比较优势。虽有合作理念的输入，但将区域经济一体化与政府合作理念割裂，区域合作治理实际效果并不理想。在区域经济一体化背景下，地方政府在面对共同经济发展要求和任务的时候，具有诸多的利益关联，实际上已然形成一个命运共同体。推动区域经济一体化发展，必须严格遵守中央政府的统一领导、规划和指导。经济一体化区域的地方政府作为执行者，必然要统一遵循共同的目标。这就要求区域经济一体化政府摆脱传统的“碎片化”治理思维，树立治理共同体理念，追求区域发展的整体速度和质量，从而也使个体利益实现最大化。

(一)区域经济一体化对传统行政区行政的挑战

区域经济一体化要以完备的市场经济为基础，最大限度地消除行政壁垒，合理配置和利用资源，实现产业结构优化升级，提升区域经济综合实力。不仅如此，还要实现一体化区域在公共政策制定、社会公共管理和公共服务供给等方面的有效对接，推动区域法治发展，实现区域社会治理现代化，为区域经济一体化创造良好的发展环境。在这一过程中，地方政府发挥着主导作用。

区域经济一体化是一把“双刃剑”，经济一体化在加强区域融合、推动区域经济快速发展的同时，也随之出现了诸多亟待解决的社会问题：诸如区域市场秩序的监管、跨界环境污染的治理、突发性区域公共事件的应对、区域社会治安状况的维护等。这些日益复杂的社会问题，仅仅靠单个政府的力量是难以应对的。这就要求地方政府跳出行政区划的刚性束缚，把自身利益与区域整体利益挂钩，把自己主动纳入到治理体系中来，坚持区域公共利益价值取向，注重合作协调，主动发挥比较优势，打破行政壁垒，避免重复建设，形成治理合力，高效解决区域公共问题，推动区域社会整体进步。由此可见，区域合作治理并不是刻意跳出传统思维去寻求标新立异，而是为走出经济一体化的现实困境所做的一种有益探索。

区域经济一体化具备整体性、系统性和统一性的特征。传统行政区行政分散化的执法模式无法应对区域经济一体化的整体性特质，其实质是行政区划“碎片式划分”与区域经济一体化整体发展之间存在着的固有矛盾的体现：区域经济一体化就是要化解区域经济的“无界性”与行政区划“有界性”之间的冲突，但行政区划因国家治理稳定性的需要不可任意变动，只可加强沟通，因此合作是必由之路。

(图1) 传统行政区行政模式图

政府合作体现在多个层面，作为政府行动的重要表现形式，行政机关的执法行为扮演着重要角色。区域统一社会秩序的构建及良好市场秩序的形成，离不开行政执法部门的打造和维护。但现实的情况是，行政执法部门以特定行政区划为载体、以传统的科层制为基础、以属地管辖为原则，决定了执法的“碎片化”和封闭性。这种典型的“行政区行政”模式的主要特点就在于通过设立官僚制的组织体系和层级制的权力运作来解决行政区域内部事务，“但对于行政区域之外的区域与区域之间的公共事务的治理，却是难能为力的”(10)高建华：《区域公共管理视域下的整体性治理：跨界治理的一个分析框架》，《中国行政管理》2010年第11期。(见图1)。

区域经济一体化看似经济主体之间的交流合作，实质则是国家引导下的市场化制度创新和沟通协调，尤其在市场分割和地方保护主义根深蒂固的我国更是如此。所以，必须重视政府在推动区域经济一体化中的引领作用，在区域间建立共同遵循的机制和制度、互相协调的法律规则以及统一执法标准；在此基础上形成良好的合作机制、提高行政效能。只有这样，才能有效整合经济区域发展资源，遏制地方保护和部门保护，创造良好的经济发展环境。在这一进程中，政府毫无疑问起着主导作用。当然，区域政府推动经济一体化进程的行为，是基于行政公权而进行的活动，这种活动也理应遵循依法行政这一基本法治原则。正如美国著名法学家庞德所指出的：“在一个发达社会中法就是社会控制的最终有效的工具。”(11)罗·庞德：《通过法律的社会控制、法律的任务》，沈宗灵、董世忠译，北京：商务印书馆，1984年，第89页。这与传统社会有明显区别：在经济不够发达、社会资源流动不频繁的年代，社会事务相对简单，只需政府部门严格执行法律即可；而经济一体化发展迅速的社会，也是信息化高度发达的社会，社会资源流通日趋频繁，行政的边界性日趋淡化，诸多社会问题诸如公共卫生事件、环境污染事件、食品安全问题、社会治安等问题跨界特质日益明显，且涉及面广、影响力大、辐射区域远。如果政府固守传统行政区行为模式，就难以有效化解复杂的跨界社会公共事务危机和提升经济要素的自由流通性。政府的合作治理可以优化经济一体化区域的公共资源，降低公共事务的处理风险，节约社会成本，从而提高行政效率。

(二)区域合作治理与区域经济一体化的契合

区域经济一体化其实质是帕累托最优选择的结果，旨在通过区域主体之间的各种交流，实现资源效益的最大化，从而推动区域经济的健康发展。但是长期以来，我们只重视了区域经济主体之间是命运共同体，而忽视了作为推动区域经济发展源动力的地方政府之间的关系，其实质也应是一种命运共同体。为了推动区域经济的可持续发展、促进城市间优势互补、体现区域经济的规模效应，地方政府之间应增强命运共同体意识，通过区域协作立法、区域公共政策制定等手段，构建城市协调机制，畅通决策体制，提升区域整体经济发展实效。

目前，我国经济区域的合作主要遵循“互惠互利、合作发展”的原则，采取“政策引导、市场运作，社会参与、政府推动”的模式。但是，我国当前市场经济尚不完善、公民社会不够成熟、法治精神尚未深入人心，完全寄希望于市场的自发和政府的自律来构建良好的区域法治及市场发展环境是不现实的。政府转变传统“各人自扫门前雪”的执法理念来化解区域经济发展中的难题，是解决区域经济一体化矛盾的当务之急。区域合作治理以其主体的多样性、行为的跨界性和灵活性承担了这一历史使命。

(图2) 区域合作治理模式图

与传统行政区行政模式不同，区域合作治理突破了行政区划的刚性束缚，打破了长期以来形成的以“地方割据”为特征的“碎片化治理”(12)“碎片化治理”主要是指在社会治理中的不同部门形成的各自的部门价值和文化，集中表现为“政府部门利益化”倾向，导致“部门利益追求”替代了“公共利益关怀”。模式，将参与区域发展的城市或地区视为互惠互利的“命运共同体”，强调地缘经济发展的重要性、社会治理的协力性，共同解决经济区域发展中的公共问题，共同化解区域发展中的社会难题，以节约社会成本，提高公共治理效能。区域合作治理涵盖三个方面的内容：其一，加强经济区域内公共政策制定和地方立法协作，以构建统一的“市场游戏规则”；其二，以合作治理方式将统一的“游戏规则”运用于经济区域内社会事务的服务与管理，通过公共事务治理的相互渗透，实现资源优化配置；其三，通过行政调解和司法协调化解区域发展中的矛盾，构建和谐稳定的区域经济发展环境(见图2)。

作为区域合作的重要形式，区域合作治理是政府及其执法部门在针对区域内共同事务治理过程中所采取的信息沟通、执法协助、联合执法等活动，以及对各执法主体的法律地位、职责权限、执法标准与程序、协作形式以及监督机制等予以规范的总称(13)杨桦：《论区域行政执法合作——以珠三角地区执法合作为例》，《暨南学报》(哲学社会科学版)2012年第4期。。其旨在用以“协作、开放、协调、统一”为主要特征的行为模式代替刚性的、封闭的行政区行政模式。在区域经济一体化进一步加快、市场机制逐步成熟的同时，由于政治体制改革相对滞后，适合区域经济一体化的管理体制尚不完善，跨界问题日益突出，这就形成了区域经济快速发展与管理体制相对落后之间的矛盾。要保障区域经济一体化中政府合作的连续性、稳定性，并实现规范化和常态化，必须将这种合作纳入法治的轨道，以制度权威保障区域政府在区域市场经济秩序及公共秩序的维护和监管、区域环境治理、区域公共服务供给等方面发挥主导作用。

二、共同体理念下区域政府合作治理对区域经济一体化的新效用

在共同体理念下推进区域政府的合作治理，有利于在经济一体化区域形成利益共同体、责任共同体及命运共同体理念，建构公平合理的治理新秩序、推动区域经济健康发展。具体而言，共同体理念下的区域合作治理之于区域经济一体化的新效用，主要表现在如下方面：

首先，有利于增强区域经济一体化建设的整体协同性。区域经济一体化要求在市场运作方面采取一致的行动规则，建立无壁垒、无障碍、公平公正的区域共同市场，通过整体行动实现区域内各行政区利益最大化。这就要求打破传统行政区行政的惯性思维模式，在区域共同体理念下建立一体化区域统一的市场规则、加强合作主体之间的沟通和合作，及时化解社会治理冲突，为区域经济一体化创造良好的外部环境。经济一体化区域政府通过签订政府间合作协议等形式搭建良好的磋商机制，有利于达成合作共识、落实府际合作项目、拓展合作领域，构建经济一体化区域的经济社会新秩序，推动区域经济一体化向纵深发展。具体而言，要在一体化区域增强整体行动、规范执法标准、健全跨界公共事务治理规则，构建区域内公共行动准则，从而为区域经济一体化的发展提供坚实的制度基础和良好的法制保障。

其次，有利于形成公正合理的经济一体化发展新秩序。区域经济一体化旨在通过促进经济要素有序自由流动、资源的合理配置和市场的高度融合，推动发展战略和经济政策协调，协调经济区域内各地区长期存在的管理冲突，共同打造公正合理的区域治理新架构，推动区域合作机制创新，提升经济发展品质。由于地理环境、人文环境及发展状况的不同，即便是在同一经济区域内部，地区之间的差异也在所难免。区域合作治理既要在经济区域内形成统一的法治环境，其本身又是实现经济区域内法制统一的重要手段，这就要求尽量减少地域差异和规则冲突，有效衔接法律规则、化解政策冲突，使执法和社会治理标准走向统一。

最后，有利于按照共商共建共享原则打造区域合作主体之间的利益共同体和责任共同体。经济一体化区域以政策沟通、资金融通、经济融合和资源共享打造利益共同体，从而为打造一体化区域命运共同体奠定坚实的基础。从区域政府合作治理的内容来看，主要包括区域行政立法(包括公共政策及行动准则制定)合作、区域行政执法合作及区域公共矛盾的化解等。区域行政立法及公共政策制定合作是区域政府化解经济区域内规则冲突的重要手段，目前在我国的一些经济区域得到了广泛应用，并取得了不小的成绩(14)东北三省早在2007年就达成了立法协作框架协议。后来，我国比较发达的经济区域如长三角区域、泛珠三角区域等都在立法方面展开了协同立法的合作探索。2018年7月，江苏省、安徽省、浙江省及上海市四地人大签署了《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》。。这样的立法及公共政策制定方面的协作实质是政府建立区域公共规则的一种沟通和交流，是一种相互学习和借鉴的过程，有利于化解地方立法及政策冲突，为经济一体化发展创造良好的法治和政策软环境。区域执法合作是区域法治建设中的重要环节，是推动区域经济一体化在法治层面的具体表征，它既有利于有效整合社会资源、形成执法合力，又有利于优化经济区域内的执法结构、提高执法效能，促进区域经济协调发展，是提升区域经济一体化法治水平的有效举措。只有这样，才能既实现共同利益的最大化，又保障区域经济发展中责任分担机制的公平性。

当然，思想是行动的先导，利益是行动的目标。经济区域内政府合作是建立在双方或多方主体共识基础之上的，而达成共识的前提是基于共同的价值和利益。正如有学者指出：“人们所以苦苦进行博弈……是为了形成最好的制度，这个制度能够保护那些使人们获得最大利益的所有合作关系，而合作关系是安全、幸福等等各种最大利益的必要条件甚至是充分条件。”(15)赵汀阳：《坏世界研究——作为第一哲学的政治哲学》，北京：中国人民大学出版社，2009年，第17页。问题的关键是，各地方政府作为相对独立的主体，相互之间既存在着共同利益(如基础设施建设、生态环境保护、区际公共事务治理及公共矛盾化解等)，也存在着利益冲突(如市场准入之争、招商引资竞争、税收政策博弈等)。这些利益冲突实质上是由相应行政主体代表所在地方的利益博弈。

要实现区域内政府合作的预期目的，必须建构起良好的法治环境、合理的组织安排和完善的合作机制，即将各自的“局部利益”尽量延展，从而实现1+1>2的整体效益最大化。这就要求在经济一体化区域突破传统的行政理念，站在区域共同发展的高度，强化治理共同体理念，加强沟通合作，尽量统一执法标准，提高执法效能，实现互惠共荣，即在经济一体化区域实现“区域合作治理”。在经济一体化区域建立良好的合作治理机制，有利于对社会资源进行跨行政区配置，实现资源的优势互补和合理利用，并对外溢性公共事务进行管理，保障一体化区域经济社会的和谐与稳定(16)曾鹏：《论从行政区行政到区域合作行政及其法治保障》，《暨南学报》(哲学社会科学版)2012年第5期。。具体而言，以共同体意识推动合作治理，对于化解跨界治理难题、提高行政效率，提升一体化区域行政协调及合作水平具有重要意义：

一方面，通过构建有效的合作机制，搭建稳定的合作平台，减少政府合作治理的随意性，提高经济一体化区域行政合作效能。政府合作行政理念早已有之，只是因为涉及到地方利益竞争，长期以来形式多于内容。建立健全的合作机制之所以具有根本性作用，是因为我国宪法和组织法对地方政府间关系规定阙如，地方横向或斜向的府际关系之间，本身缺乏具有法理性和制度性的约束关系。正因如此，这种地方政府间合作机制的构建更显重要。如果不构建起有约束力的、稳定的、制度化的合作机制，口号总是多于行动，则会产生合作的随意性和短期化现象，从而使合作最终流于形式。区域经济的关键是要在不同行政区划之间形成统一、协调、稳定的大市场，而不同行政区划之间往往存在政策甚至法律规则冲突，从而导致市场规则的不统一。构建稳定的合作规则、搭建良好的合作平台，可以尽量减少不同区域之间因各种政策和制度的不统一而带来的地域摩擦，从而消除行政壁垒、维护市场的统一性，保障经济区内和谐稳定，推动区域经济健康发展。

另一方面，有利于理顺经济区域内各种关系，统一法律和公共政策的执行标准，强化制度权威的威慑力，为区域经济一体化提供良好的制度环境。区域经济一体化使得市场要素流动更快，人际交流更为频繁，因而更需要政府等公共行政部门进行规范化的管理、提供优质的公共服务。经济区内的公共合作治理牵涉面大，涉及的主体多，内容纷繁复杂，不仅涉及地方落实中央关于推动区域经济发展的改革要求，也涉及到经济区内地方政府之间合作机制的构建，关涉到区域经济一体化的有效推进，是一项复杂的系统工程。还应认识到，尽管经济一体化区域在地域位置上相互毗邻，但经济发展程度、民众权利意识、社会文化氛围、历史传统依然存在差异。更关键的是，区域内各行政单元都是独立的利益主体，如果不在达成共识的基础上构建起良好的合作机制，合作就无法深入推进，合作目的就难以实现。我国现阶段经济一体化主要还是靠经济主体的自主探索和实践，尚处于“摸着石头过河”的阶段。在经济一体化进程中，区域政府应当担纲引导作用，倡导合作治理理念，在经济区域内构建统一的市场规则、建立统一的政府行动标准，从而推动政府合作治理的有效开展。比如，通过税收等优惠政策吸引招商引资，在执法方面统一执法标准，保证生产要素和商品要素的自由流通，实现良性竞争和公平交易，从而搭建真正平等的市场交易平台、避免恶性竞争，促进区域经济健康协调发展。

三、区域经济一体化下政府合作治理的模式及现实困境

在经济一体化区域推进政府合作治理，是改革传统行政区管理模式的重要尝试。通过一定的协商、合作或协作形式构建经济一体化区域经济和社会发展新秩序，是实现区域行政整体思路的重要路径。区域合作行政的目的就是要化解一体化区域内行政区划间的法制矛盾，打破一体化区域内的行政壁垒，建立适合区域经济一体化发展的统一市场，构建和维护良好的经济社会秩序，推动区域经济的健康发展。

(一)区域经济一体化下政府合作治理的模式

从总体上看来，区域合作治理有两种模式：即制度化的合作与非制度化的合作。这两种合作模式具有不同的特点，主要表现在：

首先，运行方式不同。“任何制度体系都体现着一定的价值理念和价值取向，而价值的贯彻落实也需要有效的制度做保障，两者统一于社会行动之中”(17)伲永贵：《区域公共治理合作中的价值困境及其策略选择——以长三角区域为例》，《燕山大学学报》(哲学社会科学版)2019年第1期。。制度化的区域合作行政模式即在统一制度框架下通过缔造共同的行为准则来进行合作，对合作各方具有拘束力，一旦建立合作机制，会形成比较稳定的合作关系。主要是合作政府在某些领域统一进行规划、建设和管理的制度协调，强化合作的过程管理，从而增强合作实效。通常而言，制度化的合作模式更有利于推进区域紧密型合作与发展，但这需要有畅通的中央和地方关系、和谐的地方政府关系以及完备的行政体制框架，具备良好的外部市场环境以及和谐的内部经济关系。此外，制度化合作方式还非常注重加强区域政府合作的法治化建设。尽管区域合作各方主体应遵循市场主体合作所秉承的信赖保护原则，但如果缺乏相应的法律保障，一旦出现社会治理冲突或政府消极应对的情形，则无法用法律手段来约束各方的行为。如果仅仅靠中央的政策协调，面对全国范围内如此众多的经济一体化区域，会提升中央政策的供给难度。所以必须引导合作进入法制的框架，以推动合作治理关系的固定化、规范化和系统化(18)2018年11月18日，中共中央、国务院授权发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》。《意见》强调要“按照建设统一、开放、竞争、有序的市场体系要求，推动京津冀、长江经济带、粤港澳等区域市场建设，加快探索建立规划制度统一、发展模式共推、治理方式一致、区域市场联动的区域市场一体化发展新机制，促进形成全国统一大市场”。。

非制度化合作以领导的集体磋商及政府承诺为主要形式，合作过程缺乏法律意义上的监督制约机制，主要靠高层领导的个人意志及政府的自觉来推行。相比于制度化合作而言，非制度化的合作一般缺乏较强的稳定性和连续性，因为相关领导可能在短期内出现更替现象，而个人的管理和发展理念往往存在较大差异。但是，制度化合作与非制度化合作方式各有利弊，选择何种方式，必须基于客观情况，既不能好高骛远，也不能过于保守，而要因地制宜、有序推进。

其次，组织结构存在差异。制度化合作模式通常会成立专门的合作组织或合作机构，主要用来协调各方关系，有的合作组织甚至可以履行部分行政职能。在单一制国家结构形式下，中央掌握了大量的资源配置权，对地方享有绝对的领导权，因此中央的统一领导及协调功能可以在区域政府合作中发挥重要作用。但目前我国中央尚未建立专门的区域协调机构，协调的专业化程度尚需提升。非制度化合作主要采取联席会议、高层互访、专题合作等形式来推行。以各种联席会议为例，它既不隶属于任何部门，也不是社会团体，更不是组织机构，而是一种自愿发起、各方响应的交流机制。为便于比较，可参考表1。

(表1)

(二)区域经济一体化下政府合作治理的现实困境

虽然区域经济一体化进程日趋加快，但促进区域经济发展的软环境仍需改善，区域政府合作治理尚处在摸索阶段，缺乏健全的规则体系，尤其突出表现在合作的随意性较大，稳定性缺乏，依然是“摸着石头过河”。导致这一问题的根本原因在于合作治理的价值理念缺位、现实利益诱导、制度建构缺失。

首先，合作治理长期以来缺乏正确的理念引导。区域经济一体化背景下的合作治理，需要政府树立社会治理共同体理念，摆脱长期以来自上而下的管理思维，在政府、社会组织、公众之间实现整体行动、以利益共赢的目标形成相互关联、相互促进且关系稳定的群体，形成强大的治理合力，共同解决区域经济发展中的社会问题，回应治理需求的共同目标。早在20世纪90年代我国就开始爆发区域公共问题，尤其是跨界公共卫生事件频发(19)如2007年5-6月的太湖蓝藻事件、2013年3月的黄浦江漂浮死猪事件、2018年9月的洪泽湖水污染事件等。。直到近期的频繁再发才引起中央高度重视，合作治理才得以展开，但合作治理效果依然不够理想。其根源是地方政府及其职能部门的重心仍然放在管理本行政区内部事务层面，缺乏对合作治理公共价值理性的集体关注，因而一直未构建起良好的政府合作治理机制。

其次，现实利益诱导使得合作治理难以深入开展。虽然地方政府对区域合作青睐已久，但由于长期以来的政绩考核机制和地区利益博弈，合作和竞争依然呈胶着状态，竞争明显强于合作。尽管经济一体化区域往往会通过签订合作框架协议等形式来增进合作，但大多数框架协议比较空洞，缺少对双方权利义务的明确约定，更缺乏一套制度化的议事和决策机制，联席会议结束后依然各就各位，合作名存实亡。这种合作主要是靠地方党委和政府高层领导来推动，一旦发生人事变动，则容易使合作机制架空。西方有一些国家建立了区域政府等类似的区际合作机构，便于理顺区际公共事务管理和政府公务之间的关系，提供适应区域经济一体化发展的区际公共服务和公共产品。

最后，制度构建的“碎片化”使得合作缺乏统一的行动指导。对于政府合作治理，尚存在一些体制机制方面的障碍，虽然有一些零星的制度建设，但尚未形成完整的制度体系。这主要表现在：一是地方及部门利益的法制化程度不足。政府行动虽然从整体上体现着公共利益属性，但无法否认其本地区和本部门的利益追求。受地区利益和部门利益影响，合作过程中往往会自发追求自身利益而合理规避自身责任和义务，导致难以实现合作各方利益的最大化。二是合作组织或机构的设置往往具有被动性。如在执法合作过程中，除既定行政部门之间的直接合作外，往往还通过设立一些合作组织或机构(如协调委员会等)来进行协调。这些机构的设置往往具有被动性，且没有真正的执法权力。三是合作的程序规范不足。程序是法治的生命。跨行政区划政府部门之间的合作也应遵循正当的法律程序，但现实中的政府合作往往缺乏法律程序的规制，难以通过程序正义来体现合作的规范性。四是责任机制不健全。比如合作中的开支如何承担、法律责任如何落实、合作效果如何评价等核心内容目前尚缺乏明确的法律依据，主要靠合作双方自发遵守，具有一定的随意性。

总之，面对经济区域日益复杂的竞争格局，在共同体理念指引下形成合作治理理念、夯实制度基础、强化制度管理，推进合作向纵深发展，将是我国区域合作治理发展的重中之重。当然，制度化的合作方式和非制度化的合作方式虽然有异质性，但也有互补性，并非非此即彼的关系，应根据经济区域内政府合作治理的基础和经验，选择合适的合作方式，实现相互交融。从总体上看来，以制度化合作方式为基础、以非制度化合作方式为补充来搭建区域政府合作治理平台，是推动经济区域内政府合作治理的理性选择。

四、区域经济一体化下政府合作治理的制度权威建设

“制度环境，是一系列用来建立生产、交换和分配基础的基本的政治、社会和法律基础规则”(20)L·E·戴维斯、D·C·诺斯：《制度变迁的理论：概念与原因》，R.科斯、A.阿尔钦、D.诺斯等：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海：上海三联书店/上海人民出版社，1994年，第270页。。良好的制度环境是实现改革和创新的基本保障。制度权威建设之于区域经济一体化下政府合作治理的价值，主要体现在通过从中央到地方合作治理的制度体系建构，实现制度化保障，从而解决合作理念缺乏、行为失范、制度权威“碎片化”的现实困境。为了构建治理共同体理念下良好的政府间关系，应着重加强制度建设，推进区域合作的立法和公共政策的制定，依托中央集中统一领导和党的整体性治理优势体现合作治理的制度权威。

构建区域合作治理的良好发展环境，首先要有良好的制度保障，这在很大程度上取决于中央政府的制度创新能力。2018年11月18日，《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》强调要“建立健全区域协调发展法律法规体系”，“明确地方政府在推进区域协调发展中的责任和义务”(21)《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，2018年11月29日，http://www.gov.cn/zhengce/2018-11/29/content_5344537.htm,2020年7月25日。，这体现了中央政府在提升区域政府合作治理能力方面的方向和决心。因此，认真检视区域行政协调和合作治理机制，明确政府部门在推进合作治理中的职责权限以体现“制度权威”，提升合作的规范化与制度化水平，是推动区域经济一体化发展的当务之急。这就要求：在经济区内加强立法合作和政策对接，统一执法标准、搭建合作平台、健全合作机制，提升执法的相互认同感，从而提高社会治理效果，为区域经济一体化提供法治和政策保障。

走在前列的经济一体化区域积极探索区域合作之路，提供了诸多有益经验，如泛珠三角区域合作尝试建立“两大平台”和“四项协调机制”，在数十个领域进行广泛合作，取得了一些可喜成就(22)“两大平台”即泛珠三角区域合作与发展论坛和泛珠三角区域经贸合作洽谈会。“四项协调机制”分别为：内地省长、自治区主席和港澳行政首长联席会议制度；港澳相应人员参加的政府秘书长协调制度；日常工作办公室工作制度；部门衔接落实制度。。要消弭地域间的规则冲突，必须在维护现行宪法和法律框架稳定性的同时，加强经济区域内的政府合作的制度构建，建立良好的区域合作规则，更好地为区域经济一体化保驾护航。正如有学者所言：“区域内各地方政府是否愿意服从制度的引导、规范和控制，合作治理的目标能否实现，关键在于制度权威。”(23)周伟：《地方政府间区域合作治理中的制度权威建设》，《理论月刊》2018年第5期。

(一)国家层面加强区域合作治理立法，引领和规范合作治理

区域经济一体化的发展需要良好的法治保障。然而，我国在国家层面缺乏规范区域政府合作方面的一致性的规则，缺乏规范政府合作的法律规范。在依法治国的大背景下，区域合作中的诸多问题，不能仅仅靠中央与地方高层领导的一时决策，必须深入贯彻宪法与法律精神，以立法形式形成长效的、稳定的、规范的合作机制，从而保障区域经济一体化的稳定发展。只有从国家层面解决这个问题，经济一体化区域的政府合作才能固定化、规范化和系统化。“未来国家层面统一立法统摄下区域间的立法协作与创新才是适应区域经济一体化发展需要并有效促进区域合作的治本之道”(24)陈婉玲：《中国区域经济法制发展的现状与未来》，《北方法学》2020年第6期。。

为实现经济区域内政府合作的“固定化、规范化和系统化”，可以通过两种途径提升政府合作的法治化水平：(1)国家出台有关规范区域合作行政的法律，对经济一体化区域内政府及其职能部门的合作关系予以明确，如制定《区域经济合作法》、《区域经济发展协调法》或《地方政府关系法》之类的专门法律，以规范地方政府合作，推动全国范围内的经济区域开发。成立于1950年7月的保护莱茵河国际委员会(ICPR)虽然仅是一个民间组织，但它却能实现莱茵河沿岸的有效治理，其根本原因不在于这个机构本身享有多大权力，而是其成员国都是法治国家，都能在法治的框架内实现制度供给、提供行动支持。相互独立的国家与国家之间合作治理尚能如此默契，作为同一主权国家之内的地方政府理应更有效地实现合作，其关键在于提升合作的法治化和规范化水平，形成长效的合作机制，而不仅仅停留于政治口号。不过笔者认为我国当务之急是制定一部《地方政府关系法》，界定各级地方政府间组织的法律地位、职责权限，准确界定各级政府组织之间的权利义务关系。(2)加强对地方立法的指导，防止或尽量减少经济区域内地方政府之间、地方与中央立法产生冲突。可以考虑三种路径：一是强化区域合作章程的规范作用，在章程中明确行为责戒条款，建立程序明确、操作性和约束力强的监督约束制度体系，预防和制止成员的不当行为；二是制定相关政策法规，规范区域合作关系，对区域合作中不法、不当行为的惩戒作出制度安排；三是建立调解和裁决制度，由中央管理机构对区域内难以协调的问题召集各方协商解决，或进行裁决并督促执行，以维护区域行政执法的公正与效率。

(二)在经济一体化区域加强地方合作规则建构，化解行政规则壁垒

由于在行动规则上的差异，经济一体化区域政府在信息共享、技术开发、环境保护及公共服务等领域存在着诸多不同的做法。制定统一的行动规则，一方面可以为合作提供足够的制度激励，另一方面可以对违反“游戏规则”的行为提供惩戒依据。因此，需要以共赢的眼光来构建良好的区域利益平衡机制，这主要靠经济一体化区域的立法及政府部门加强地方合作立法和政策对接，化解行政壁垒，推进地方与地方之间优势资源的合理转移，从而实现利益最大化。

我国实行“一元多层级”的立法体制，有权国家机关在本行政区划内可以进行相应地方立法活动。区域经济一体化突破了行政区划的范畴，区域行政具有跨界性质，靠传统的地方性立法模式已无法满足区域一体化的发展，任何固步自封、闭门造车都无法形成区域间公平合理的规则，推动区域经济发展事务的立法必须打上合作的“烙印”。经济一体化区域加强立法协作，能够化解区域间法律冲突和规则壁垒，形成便于执行的区域性法律规则。美国甚至有针对某一地域开发进行专门立法的实践，如战后美国林登·贝恩斯·约翰逊政府于1965年3月9日通过了《阿巴拉契亚地区发展法案》，就该地区土地改良、矿区建设、水资源和木材资源开发以及旅游业的合作开发问题进行了专门立法，并在此基础上建立了阿巴拉契亚地区委员会这一地域合作组织，有力促进了这一地区经济社会事务的发展。我国在这些方面已经有一些成功的范例，如辽吉黑三省于2006年就签署了《东北三省政府立法协作框架协议》。这是我国首个区域立法协作框架，是一次成功的尝试。该协议在全国率先打破地方政府立法隔阂，消弭地域间的立法冲突，节省各地立法资源，有效促成了地方政府间的合作，有力推动了区域经济社会的健康发展。2019年12月10日，首届淮海经济区立法协作联席会议召开，淮北、菏泽、济宁等十市共同签署《淮海经济区立法协作框架协议》，就协调发展规划、区域自然资源和生态环境保护、交通基础设施建设等事项开展立法协作(25)《淮海经济区十市签署立法协作协议》，《新华日报》2019年12月16日，第9版。。当然，这些立法协作关键在于立法信息分享，从而减少立法冲突，畅通经济发展渠道，但依然存在诸如立法合作法律依据缺失、立法权限范围限制、立法程序障碍等诸多问题。更重要的是，在我国现有宪法框架与法律体系内并不能给区域立法找出一个合宪性与和合法律性的明确依据。所以，有学者认为，在维持现行行政区划划分和保障《立法法》稳定性的前提下，将人大授权作为区域立法合作的模式选择，彰显区域立法合作的制度性约束力(26)参见宋方青、朱志昊：《论我国区域立法合作》，《政治与法律》2009年第11期。。

(三)在合作治理主体之间推进合作协议落地实施，提升合作治理品质

目前区域经济一体化遇到的困境，很大程度上源于政府间缺乏具有高度约束力的约束机制，通过政府协议(或条约)建立科学有效的利益关系协调机制，是区域政府开展合作的有效法律实践。要使协议对各方主体真正起到制约作用，须在平等自愿、充分协商、互惠互利的基础上达成共识，以协议的形式确定推动协同发展的组织机构、确定权力范围及其执法标准，实现执法信息共享，解决区域政府间的矛盾冲突，创造良好的市场环境。更为重要的是，要在行政协议中构建起协议履行的保障、监督、纠纷解决以及违约责任机制，提升协议的执行效能。以粤港澳三方合作为例，其最为典型的方式就是粤港、粤澳签订的府际行政协议，如《2016—2020年粤港环保合作协议》和《2017—2020年粤澳环保合作协议》，大大加强了双方在环境保护规划、环境监测、固体废物处理、环保产业等方面的交流合作。

鉴于通过第三方机构更有利于合作主体之间的协调沟通，可以考虑通过区域合作组织就本地区的开发和合作制定具体规则，用以规范区域内合作成员的行为，降低交易成本。因为交易成本是影响制度性集体行动的关键因素，区域合作的有效开展需要降低交易成本(27)锁利铭、杨峰、刘俊：《跨界政策网络与区域治理：我国地方政府合作实践分析》，《中国行政管理》2013年第1期。。通过对合作主体、合作内容、合作程序、权利义务、争议解决等内容进行约定来规范合作行为，提高合作实效。再者，有必要对于违反合作规则、背离现代法治政府行为理念的一些行为，如合作成员对其他成员的过度干预、“搭便车”、不严格履行合作承诺等进行约束。当然，要使合约得到真正执行，需要建立完善的运行机制，如互惠互利的利益协调机制、公平合理的磋商机制以及平等自愿的吸纳与退出机制等。

另外，笔者认为在区域合作治理的法治化建设进程中，必须正确处理好几对关系：既要尊重国家既定的区域发展方针政策，又要不失时机地将方针政策上升到法律规范；既要重视纵向管制型法律调整模式，又要注重横向平等协商型法律调整模式；既要加强区域合作实体方面的立法，又要重视对合作程序的规范性立法；既要重视政府合作治理的制度权威建设，更要重视将这些制度上升到实践中以推动区域经济的健康发展。