基于合同管理角度的水利工程施工人工费调差分析

黎朋雄，王勤学

(北京峡光经济技术咨询有限责任公司，北京100120)

1 引言

近几年，随着引汉济渭工程、大藤峡工程、引绰济辽工程等172项节水供水重大水利工程相继进入施工高峰期，诸多水利工程建设项目主体建安工程承包人反映工程资金紧张，影响着工程建设。经过初步调研、分析，发现水利工程施工用工成本较大幅度上涨是导致工程资金紧张的重要原因之一。

2 人工费调差背景

一方面现场施工用工成本增加；另一方面这些水利工程主体建安工程招标文件，在“物价波动引起的价格调整”相关章节中，均阐述一个本质问题：不对人工费进行价格调整(调差)。

在合同执行过程中，承包人均不同程度受到了人工费价格上涨的影响，并对人工费调差提出相关诉求。各建设单位在对建设项目进行精细化、规范化、科学化管理的同时，宜积极主动面对合同管理中遇到的新问题，研究当前水利工程施工人工费不足的相关诉求，认真分析劳动力市场变化对水利建筑市场的冲击，重视人工工资上涨等外部环境变化和国家法律法规、行业政策调整对工程建设的影响，以对工程、对企业和社会的高度责任心，实事求是、重视民生，积极探寻合理解决问题的方法和途径。

3 人工费调差可行性分析

3.1 行业规范文件

1997年，水利部、电力工业部和国家工商行政管理局联合颁布《水利水电土建工程施工合同条件》(GF-97-0208)，其中第37.1条约定：因人工、材料和设备等价格波动影响合同价格时，可调整合同价格。

2000年，水利部、国家电力公司和国家工商行政管理局联合颁布《水利水电工程施工合同和招标文件示范文本》(GF-2000-0208)，其中第37.1条约定与《水利水电土建施工施工合同条件》(GF-97-0208)约定一致。

2009年，水利部发布了《水利水电工程标准施工招标文件》(2009年版)，其中第16.1条补充了“由于物价波动原因引起合同价格需要调整的，其价格调整方式在专用合同条款中约定。”

2007年，国家发展改革委、财政部、建设部、铁道部、交通部等九部委第56号令发布了《〈标准施工招标资格预审文件〉和〈标准施工招标文件〉试行规定》，其中第16.1条约定：因人工、材料和设备等价格波动影响合同价格时，可对合同价格进行调整。住房城乡建设部和国家工商行政管理总局制定的《建设工程施工合同(示范文本)》(GF-2017-0201)中也有这类似的约定。

由此可见，国家各部委历年来发布的各类规范性文件均将人工费视为可进行价格调整的因子。

3.2 行业施工合同约定

经查阅历年来水利水电工程资料，三峡左岸一期工程(1993年11月)、小浪底大坝工程(1994年5月)、江垭大坝工程(1995年5月)、三峡右岸大坝和厂房(2001年3月)、尼尔基坝体填筑工程(2001年12月)、南水北调丹江口大坝加高左岸工程(2005年5月)、引汉济渭秦岭隧洞TBM施工段(2011年12月)等工程均对人工费进行调差，南水北调中线一期工程总干渠漳河北至古运河南段(2009年12月)、大藤峡左岸泄水坝段及左岸厂房工程(2015年8月)、引汉济渭黄金峡工程(2016年1月)、引绰济辽输水工程隧洞段(2018年6月)等工程均不对人工费进行调差。

究其原因，部分招标人因设计概算没有价差预备费或其他原因，在合同中约定不对物价波动引起的价格进行调整。因初步设计概算没有价差预备费，就在施工合同中约定不进行调差显然是不合理的。

3.3 行业类似情况处理

南水北调中线一期工程总干渠主要标段于2009年招标，招标时约定“进入投标报价的人工、材料和设备的价格(除发包人指定材料的暂定价格之外)均由投标人自行确定”，合同执行过程中不进行人工费调差。2011年8月，国务院南水北调工程建设委员会办公室下发了《关于抓紧开展南水北调工程价差调整工作的通知》(国调办投计[2011]219号)，通知中注明“近年来，南水北调工程建设建筑材料价格和人工费用等涨幅较大。为满足工程建设，保证工程建设进度和质量，尽快组织开展价差调整工作十分必要。”2012年8月，国务院南水北调工程建设委员会办公室下发了《关于南水北调工程价差调整有关意见的通知》(国调办投计〔2012〕207号)，通知规定“南水北调工程价差调整范围包括人工”。

3.4 法律法规依据

《中华人民共和国合同法》第七十七条规定“当事人协商一致，可以变更合同”。最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释(二)中第二十六条也作出说明：“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。”

工程合同是基于合同签订时的静态承包范围、设计标准、施工条件为前提的，发承包双方权利和义务的分配也是基于此。近年来，人工费价格上涨的幅度较大，已经超出了承包人可承受的范围，合同签订时的静态前提被打破，若继续履行合同，对承包人明显不公。

3.5 分析结论

人工工资的变化主要受到政策变化、物价变动和其他因素三部分因素影响。政策变化属于国家宏观调控行为，物价变动一般受经济增长、货币供应量、财政支出、生产成本等诸多因素影响，这两种因素均属于社会风险，对承包人来说是不可预测且不受控制。通常来讲，人工工资只涨不跌，政策性和社会性强，类似于价格法中的政府指导价性质。发包人既是工程建设的决策者，也是收益者，根据风险共担的原则，人工费价格波动风险应由发包人承担。《建设工程工程量清单计价规范》(GB 50500-2013)第3.4.2条也有相关约定：国家法律、法规、规章和政策及省级或行业建设主管部门发布的人工费调整影响合同价款时，其风险应由发包人承担。

综上，若施工合同约定不对物价波动引起的价格进行调整，是不合理的。为保证后续工作的有序开展，妥善处理人工费价格波动给承包人造成的损失，合法合规、公平合理地解决合同经济问题，发承包双方在协商一致的前提下，签订补充协议，变更合同价格调整的条款，将人工费纳入价格调整范围的做法是可行的。

4 人工费调差必要性分析

4.1 符合造价管理行业改革方向

建筑行业定额及取费标准是发包人、承包人作为市场主体，在市场机制下获得公平、公正竞争的标准红线。我国建筑行业定额是从计划经济模式的计价体系中衍生而来的，是国家指令性计划来配置资源的经济定价形式。在计划经济时代，机械化程度较低，工程建设以人工施工为主，辅以生产率较低的施工机械和简易的作业工具。定额反映计划经济时代平均生产力水平，人工资源消耗量大，人工单价低。从计划经济到市场经济，建筑行业定额历经多次修编，人工资源消耗量减小、人工单价提高，但仍未能改变“以量补价”的人工费定价模式。

随着社会进步和市场经济的不断发展，建筑行业机械化施工程度越来越高，从事体力劳动的施工人员大幅度减少，高技能技术工人增多。现行建筑行业定额未实现资源配备市场化，特别是在劳动力消耗定额和人工单价与市场供需矛盾越来越大，以“量”不可能再弥补日益上涨的建筑市场劳务工资上涨幅度。

近十年，建筑行业发包人、承包人要求大幅度上调建筑行业定额人工单价呼声高涨。2015年12月，住房和城乡建筑部标准定额司发布“关于调查定额人工单价的函”(建标造函〔2015〕178号)，要求各省、自治区住房和城乡建设厅，直辖市建委，有关行业工程造价管理机构等单位广泛征求建设、施工、咨询等企业意见，认真查找建筑行业定额人工费(包括人工消耗量和人工单价)存在的问题，分析原因，提出解决建筑市场中反映的定额人工工日单价与劳务市场单价相比偏低的意见和建议。在此之后，工业民用建筑、市政、交通等建筑行业上调定额人工费及人工单价，基本解决了人工费相对不足的问题，水电行业定额站也正着手研究定额修编及人工单价上调方案，以期解决人工费不足问题。

4.2 可促进工程安全、高质量可持续建设

水利工程尤其是172项重大水利工程，其建设质量、安全、进度关系企业形象和国计民生。近年来随着生活水平的提高，水利水电施工从业人员逐步减少，劳动力稀缺，水利水电建筑行业市场人工单价大幅度上涨；随着新技术、新工艺、新型施工机械设备的应用，对工人文化及技术素质要求较高，技术工人工资也随之“水涨船高”。市场人工单价远高于合同单价，承包人的人工成本大幅度增加，人工费的不足对施工安全、质量及连续作业生产带来负面影响。人工费调差将促进工程安全、高质量可持续建设。

4.3 有助于稳定施工队伍

水利工程规模大、工期长、所需的劳动力资源多，人工费的不足将可能导致劳务协作队伍结算不及时，进而造成施工人员流失，人工费调差对稳定施工队伍起到至关重要的作用。

4.4 不进行人工费调差可能导致的不利影响

近年来，人工费价格上涨幅度较大，已经超出了承包人可承受的范围，若在不进行人工费调差的基础上继续履行合同，对承包人明显不公。对此承包人可以选择诉讼，但诉讼的周期较长，对工程建设进度不利。另外，结合水利工程招投标市场行情，考虑到对后续项目投标的影响，承包人也可能会有所顾虑选择不诉讼，但人工费价格上涨带来的亏损可能导致承包人消极怠工，对工程建设进度仍会产生不利的影响。若不进行人工费调差，无论承包人如何抉择，都将影响工程建设进度。

5 结语

人工费上涨由多种因素导致，包括宏观因素、生产工人工资大幅增加、现场施工条件复杂及承包人自身管理原因等，各种因素交织在一起，经过数年的矛盾积累导致施工单位资金链日益紧张，在当前水利工程建设过程中，对主体建安工程施工人工费调差十分必要。

合同管理时，应具体问题具体分析，具体合同条件具体分析。充分考虑不进行人工费调差导致的停工损失、工期延长损失及按期完工效益；高度重视因资金紧张导致合同无法实质性履行的风险，进而引起工程建设系统性风险；全面测算进行人工费调差的各自利益和损失；从水利工程建设项目综合成本低、双方损失小甚至社会效益大的角度；经过专题研究测算分析(如符合性分析)，完善合同管理程序，寻求一种相对稳妥、各方均易接受的方案。