比较法视野下的航空旅客黑名单制度研究

张可

【摘 要】 航空旅客黑名单制度是维护航空安全的有力武器，设立航空旅客黑名单对于我国民航运输业的健康有序发展具有重要意义。文章针对我国航空旅客黑名单存在法律依据位阶较低、具体规制内容不完善等问题，对比分析国外航空旅客黑名单法律依据及实施现状，建议我国通过修订民航上位法提高航空旅客黑名单法律依据位阶及设立分层管理的航空旅客黑名单来完善航空黑名单制度。

【关键词】 航空旅客运输;黑名单;比较法

【中图分类号】 D993.4 【文献标识码】 A 【文章编号】 2096-4102（2021）06-0069-03

20世纪80年代黑名单制度开始应用于航空运输业，并为越来越多国家所采纳。2009年，因与厦门航空公司劳务纠纷中存在过激言行，范后军被厦门航空作为有潜在威胁的人而剥夺了乘坐该公司飞机的权利，成为国内航空旅客“黑名单”首案。虽然判决厦航胜诉，但该案涉及的航空旅客黑名单问题却引起了学界、业界的不小争议。2012年春秋航空将对其提出航班延誤索赔的旅客列入该公司黑名单，再一次引发公众对航空旅客黑名单的争论。这一系列案例的出现，一方面预示着我国航空旅客黑名单制度的萌芽和发展，另一方面也说明该制度的建立在理论和实践中均有许多值得探讨的地方。本文通过剖析我国航空旅客黑名单制度涉及的法律问题及其与域外发达国家存在的差距，揭示目前我国在相关立法和实施中存在的问题，提出完善措施，以进一步保障我国航空安全。

一、我国航空旅客黑名单制度涉及的法律问题

首先，我国航空旅客黑名单制度实施在国际法层面缺乏法律依据。原因在于：一方面，虽然设立航空旅客黑名单符合《防止对民用航空非法干扰行为的保安手册》第4.2条“明确授权经营人对航空器和飞行安全存在潜在威胁的人拒绝运输的权力”规定，但其作为标准和建议措施附录的内容，不属于规范性文件，没有强制力和法律约束力。另一方面，虽然航空旅客黑名单制度在实践中得到了国际社会的广泛认可，但尚未经过长期实践而在国际社会一定程度上形成“通例”;在行为主体、限制措施等法律确信方面也不够成熟，缺乏固定内容和约束力，无法以国际习惯作为其法律依据。

其次，从国内法层面看，我国目前还没有航空旅客黑名单制度直接的上位法依据，涉及到该制度的有《中华人民共和国民典法》和《中华人民共和国民用航空法》。其中，前者在第810条规定通过推定得知旅客的运输请求不属于通常合理范围时，可免除航空承运人的强制缔约和履行义务，可视同为允许拒载;后者虽规定了拒绝与旅客订立航空运输合同的具体合法事由，但并未指明承运人是否有权将其认定或怀疑对其他乘客人身及其财产安全、飞行秩序和航空安全构成或可能构成不利影响的旅客拒载或列入黑名单。不过，拒载权并不能完全等同于航空旅客黑名单——拒载权往往意在“当下”，而航空旅客黑名单制度更多针对“未来”。

再次，从规章层面看，航协和民航局也对航空旅客黑名单制度进行了相关规制。

航协颁布的《民航旅客不文明行为记录管理办法（试行）》规定自2016年2月起开始实施民航旅客不文明行为记录。目前已将十六批共401名旅客纳入了该记录。但其为行业协会所颁布的自律性文件，仅对中航协会员具有指导作用和约束力，无法作为设立航空旅客黑名单的法律依据。

2018年，民航局等八部委发布《关于在一定期限内适当限制特定严重失信人乘坐民用航空器推动社会信用体系建设的意见》，其规定了特定严重失信人乘坐民用航空器的限制范围、信息采集、发布执行和权利救济、移除机制等内容，仅2020年就有5946名旅客被限制乘机。不过，该《意见》是部门规章，如作为航空旅客黑名单制度国内法层面的法律依据，则其位阶较低。况且，只有被公安机关处罚或者被追究刑事责任的旅客才会被列入名单，对一些尚未达到公安机关处罚或者被追究刑事责任程度的其他不文明行为并未进行规制。处罚方式也仅为限制乘机，对于如何限制并未进行说明。

综上，可以看出，目前设立航空旅客黑名单制度的法律依据位阶较低，具体规制内容还不够完善。

二、国外航空旅客黑名单制度法律规定及实施现状

（一）国外航空旅客黑名单制度的法律规定

美国将航空旅客黑名单制度分为禁飞名单及航空公司行使拒载权两类。禁飞名单制度作为恐怖分子筛选数据库的组成部分，针对的是危害国家安全的已知或可疑的恐怖分子。广义的禁飞名单分为禁飞名单和选择名单两部分，并进行实时更新。禁飞名单旅客将被剥夺乘机自由，而选择性登机名单旅客将被限制乘机自由，其只有通过更严格、全面的安检才得以乘机。在49U.S.C§44903中对禁飞名单制度进行了规范，明确了禁飞名单实施主体、规制对象及数据审查、收集、删除、更新的指导方针和操作程序等各项具体措施。同时，49U.S.C. §44902（b）明确规定“航空承运人、州内航空承运人或外国航空承运人可以拒绝运输其认定或怀疑对安全构成不利影响的乘客和财物。”该条款为航空承运人设立黑名单提供了直接的法律依据，各航空公司根据该条款将拒载权写入其运输总条件，从而实施各自的航空旅客黑名单制度。

加拿大《航空安全法》第11条8-10款明确指出：政府有权将有合理理由怀疑从事或企图从事威胁交通安全行为、在加拿大犯下涉及恐怖主义相关罪行或为实行恐怖主义罪行而乘机的旅客纳入专门名单，并对其个人信息进行列明;加拿大公共安全部作为制定旅客保护计划的主体，有权将可能威胁航空安全的旅客列入黑名单;交通部、皇家骑警和安全情报局等部门有对该名单进行公开披露及该名单内人员的移除等具体协助义务。同时，该《航空安全法》还明确航空承运人应采取特定、合理和必要的行动以拒绝相关人员登机或对其进行人员甄别，为航空公司设立航空旅客黑名单提供了法律基础。

（二）国外航空旅客黑名单制度实施现状

国外相关法律较为完善，从上位法层面明确规范了航空旅客黑名单制度。首先，出于维护国家安全的目的，在政府层面设立航空旅客黑名单用于规制潜在的恐怖分子。航空公司一旦发现有名单内人员的旅客，需立即通知有关政府部门采取相应行动。其次，明确了航空公司层面黑名单的法律依据，从而使得航空公司在运输总条件中对黑名单的规制作出规定也有法可依。如：汉莎航空公司在运输总条件中不仅规定了传统的拒载情形，还明确其可以拒绝前次搭乘航班违反行为规则的旅客搭乘其航班且并未规定撤销情形，即一旦旅客被记入该公司的航空旅客黑名单，就将终身在册;阿联酋航空公司规定如果旅客有过实施被禁止行为的历史且有可能还会做出此类行为，及旅客曾因其不轨或不文明行为被其他航空公司拒绝承运，阿联酋航空有权拒绝承运。总的来看，国外航空公司对航空旅客黑名单的有关规定来自于其运输总条件，一般由其“拒绝运输”和“机上行为”条款所规制，航空公司通过法律授权，明确黑名单制度的具体条件，对曾实施不轨或不文明行为的旅客有权拒绝运输，使得航空公司实施黑名单制度依据有章可循。

总体而言，国外航空旅客黑名单制度法律依据更健全，同时也十分注重政府和航空公司、政府部门之间的通力合作。反观我国，不仅法律依据位阶较低，也未授权相关航空公司建立实施该制度，这在实践中造成的困惑和问题不言而喻。

三、我国航空旅客黑名单制度的完善措施

通过上文中外航空旅客黑名单制度的比较分析可以看出，我国航空旅客黑名单制度的法律依据、实践运用方面均存在一定不足。对此，我国应在完善设立航空旅客黑名单法律依据的基础上，提出航空旅客黑名单制度可行的一系列具体措施。

（一）提高航空旅客黑名单法律依据的位阶

首先，我国应从法律层面明确航空旅客黑名单制度，提高其法律依据位阶。如在民航法修订中增加有关航空旅客黑名单制度的规定，明确设立航空旅客黑名单的法律依据。此外，应从法律角度完善航空旅客黑名单在实施、执行方面的具体规定，形成一套完整的制约和补充制度。我国可以借鉴国外航空承运人实施黑名单的制度，明确授权航空公司设立航空旅客黑名单的法律依据;在借鉴国外立法的基础上，进一步明确通知方式、限制期限、申诉救济等关键问题。不仅致力于确保旅客和公众的安全，同时应维护所有公民的隐私和出行自由。通过立法角度对航空旅客黑名单制度的完善，不仅使其有充分的法律依据，也具有实践可操作性。

（二）设立分层管理的航空旅客黑名单

我国可在借鉴国外相关实践的基础上，将航空旅客黑名单制度分为政府层面及航空公司层面两类。政府设立的航空旅客黑名单主要针对的是恐怖分子，航空公司的航空旅客黑名单主要针对不轨旅客。两类航空旅客黑名单在保护法益、规制对象、威胁程度和性质等方面均存在差异，应将其区别设立，明确两类黑名单在处罚力度和处罚方式等方面的差异。

设立政府层面航空旅客黑名单制度，应明确其设立的法律依据及规制范围，参考加拿大政府各部门间及政府与航空公司间合作的经验、美国禁飞名单和选择名单并存的具体分类等国外相关经验，注重协同合作，根据其威胁程度和情形对该黑名单内旅客进行进一步划分，针对不同的程度及行为具体分为禁止乘机及限制乘机等不同类别，避免“一刀切”现象，明确纳入政府层面黑名单的条件、期限、救济等具体规定。

同时，设立航空承运人层面的航空旅客黑名单制度。我国航空公司应借鉴在国外航空公司黑名单的基础上，立足本土化，进一步完善运输总条件关于对航空旅客黑名单的规定，明确纳入情形、撤销期限、救济途径等问题。航空公司不仅需明确列入黑名单的情形，还应明确撤销黑名单旅客的条件，如将经过一定期限的拒绝运输及作出文明乘机承诺的黑名单旅客从航空旅客黑名单中撤销。为防止黑名单侵害当事人自由出行权等权益，应设立一些限制措施来防止侵害的发生。如航空公司应明确其告知义务，通过充分的告知保护当事人的知情权，即航空公司对黑名单的各项规定在运输总条件中应提前予以告知，对被列入黑名单的旅客也应及时通知。此外，也应确保被列入黑名单的旅客事先听证的权利及陈述、申辩的权利和途径。

四、总结

综上所述，针对我国航空旅客黑名单制度存在法律依据位阶较低且具体规制内容还不够全面等现实问题，我国应在对比、借鉴国外相关经验的基础上，规范与完善现行的航空旅客黑名单制度。一方面，需要提高航空旅客黑名单法律依据的位阶，并对其具体规定进行完善，从法律层面明确黑名单分级分类管理制度。另一方面，我国在实施中应逐步设立、完善政府和航空公司两个层面的航空旅客黑名单制度，由政府和航空承运人分别对危害或潜在危害国家安全及飞行秩序的旅客进行规制。从理论和实践角度进一步完善我国航空旅客黑名单制度，保障我国民航运输的安全运行。

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