“双循环”下海南自由贸易港的特殊定位与实现路径

摘要：在加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局背景下，海南自由贸易港作为自由开放的新高地，在国内层面形成区域经济发展增长极，在国际层面推动全球化发展进程，能够发挥激活港内经济、联动国内经济和链接国际市场的独特功能，是国内和国际的双向连接点。但与此同时，海南自由贸易港面临双重危机，制约其充分发挥双向连接的功能：一方面，自由贸易港港内市场竞争不足致使国内大循环受限；另一方面，国际形势发生变化，逆全球化浪潮席卷世界，也阻碍了国内国际的双循环。政府干预中立、市场公平竞争是自由贸易港高质量发展的关键，作为双向连接点的海南自由贸易港要想成为对外开放的高地，需要首先成为公平竞争的高地。公平竞争的实现，可以激活海南自由贸易港港内市场活力，也可以通过向国际输出中国版公平竞争的基本规则扭转逆全球化趋势。因此，海南自由贸易港需要内外兼修，协调自由贸易港的竞争政策与产业政策，确立以《海南自由贸易港法》及配套性法律制度为基础的竞争立法框架，持续推动自由贸易港竞争法实施机构的改革，并以提升港内经营者公平竞争意识、积累竞争政策国际谈判经验等方式向国际传递自由贸易港公平竞争规则，从而让竞争政策基础地位得以确立，真正发挥海南自由贸易港在新发展格局中的关键性作用。

关键词：自由贸易港；“双循环”；公平竞争；竞争政策基础地位；竞争规则输出

中图分类号：F752文献标识码：A文章编号：1007-8266（2021）11-0012-11

近年来，国内外政治与经济形势面临重大变化。在特殊的国际形势背景下，党中央做出了“当今世界正经历百年未有之大变局”的论断。“十四五”规划明确提出，要“畅通国内大循环”“促进国内国际双循环”，构建新发展格局。新发展格局是在我国外部环境发生不利变化、内部已经初步具备内循环基础背景下提出的，以供给侧结构性改革为战略方向，以自主创新为重点突破方向。这一转向标志着，我国发展路径从市场和资源两头在外的“世界工厂”模式转变成为以内循环为主体、国内国际双循环的新发展模式。

根据“国内大循环为主、国内国际双循环相互促进”的核心理念，在国内大循环层面，我国经济发展应该深挖和构建本土经济优势，打破地方保护和垄断，坚持供给侧结构性改革，形成国内经济的良性循环；在国内国际双循环层面，则应通过发挥内需潜力，使国内市场和国际市场更好联通，更好利用国际国内两个市场、两种资源，实现更加强劲更可持续的发展。这种构建新发展格局的发展目标，在建设中国特色自由贸易港的战略中也有着深刻体现。《海南自由贸易港建设总体方案》指出，建设中国特色自由贸易港是党中央着眼国内国际两个大局，推进高水平开放、深化市场化改革、贯彻新发展理念和支持经济全球化的重要战略决策。

国内关于自由贸易港的研究主要分为三个阶段：第一阶段，主要偏向于总结世界自由贸易港的建设经验；[ 1 ]第二阶段，逐步提出了构建中国特色自由贸易港的概念，并围绕什么是中国特色自由贸易港进行了初步研究，重点整理了全球主要自由贸易港的政策特点并进行对比；[ 2 ]第三阶段，中国特色自由贸易港建设的路径和模式得到更深入的探讨，研究命题从宏观走向微观。[ 3 ]随着新发展格局理念的提出，学界开始认识到，海南自由贸易港既能够承担畅通国内大循环的重任，也可以在“一带一路”等通道建设中架起桥梁，成为畅通国内国际大循环的重要枢纽。[ 4 ]进而，海南自由贸易港应从提升消费供给、优化产业结构、打造经济集聚高地等方面实现与新发展格局的有效对接。[ 5 ]这些前期研究为海南自由贸易港建设奠定了坚实的基础。

但是，正确理解新发展格局，要从完整准确理解和全面落实新发展理念开始。[ 6 ]理解自由贸易港与新发展格局之间的关系，也应该从更本源的角度出发，理解“竞争政策基础性地位”对于协调区域发展的重要意义，同时在此基础之上，更全面地思考其中的潜在危机与应对方式，从而完成系统性分析。本文将论证自由贸易港在新发展格局中的特殊定位，总结“双循环”下海南自由贸易港面临的危机，并以自由贸易港公平竞争的实现为目标来构建危机应对的具体方式，从而为新发展格局下自由贸易港的发展提供相应的理论支持。

依照联合国贸易发展委员会（UNCTAD）1992年提出的港口代际划分标准，第一代自由贸易港的港口功能是海港，主要定位于运输中心；第二代自由贸易港在经济全球化和科技革命的推动下，增加了较强的工业制造功能，衍生了与工业相关的服务业；第三代自由贸易港依托信息技术，业务范围延展至散货、成组货和集装箱散货等，国际贸易和国际物流中心的定位更加鲜明。在此基础之上，UNCTAD提出了第四代港口的概念，在原本的物流和贸易基础之上融入了城市功能的概念，城港融合、增值性業务比重增加的特点凸显。[ 7 ]自由贸易港发展至今，国际物流中心、商务金融中心、信息服务中心、现代产业中心成为自由贸易港的定位方向。

而在我国，从经济特区到自由贸易港，反映在不断变化的特殊经济功能区背后的，是我国渐进式改革开放的演变轨迹。渐进式改革开放的有益经验是，分解矛盾、先易后难，以特殊政策突破体制束缚，从而为经济从封闭向开放转型开辟道路。经历40多年发展，我国的特殊经济功能区终于向国际自由贸易区的最高形态——自由贸易港迈进。中国经济越来越自由，越来越开放，越来越成熟，自由贸易港不是简单升级，而是突破了金融、税收等以往从未涉及的一系列制度底线，跨越式地开展离岸贸易、离岸金融等新业态。纵向来看，特殊经济功能区的开放程度按保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区、综合保税区、自由贸易试验区和自由贸易港依次提高，功能的复杂程度也随之递增。海南自由贸易港作为对外开放的新高地，在新发展格局中有其独特功能和定位，是国内和国际的双向连接点，这种双向连接体现在以下两个方面：

（一）国内层面

在国内层面，自由贸易港的建立是当地经济和区域经济发展的积极因素。一方面，自由贸易港可以带动当地经济发展。自由贸易港功能的综合化和复杂化，能够给当地经济发展带来更多的机会和可能。吸收新的投资和资本流入一直被认为是建立完善基础设施、更新旧技术和创造就业机会的国家的主要目的，而自由贸易港可以达到这一目的。[ 8 ]自由贸易港的港口功能有助于降低交易成本，制造业和转口加工带来了产业繁荣和产品增值，外贸往来增加了进出口规模和外汇收入，各类行业的发展和基础设施建设需求也创造了更多的就业机会，与此同时带动了物流、保险、金融、交通运输和信息通信等依附于实体经济的现代服务行业。事实上，巴拿马科隆、新加坡自由贸易港、中国香港等全球知名的自由贸易港已经成为集多元素于一体的多功能复合型港口。另一方面，自由贸易港可以促成当地形成区域经济发展增长极。在辐射效应和协同效应下，区域城市化和城市群的发展都能够得到极大的促进。根据法国经济学家朗索瓦·佩鲁的增长极理论，通过增长中心的相应政策，能够营造一个新的集群生产与交换中心，打破传统的作用网络或者打破对外围的依赖和隔离。[ 9 ]增长极依托于良好的区域间分工与合作，发挥核心地位的功能，对区域内的整体经济产生资金、人才、交通、市场等方面的综合影响。根据世界海关组织2019年研究报告，免税区的收益和风险并存，免税区是国家和地区经济的“增长极”。[ 10 ]从我国实践来看，长三角和珠三角都是区域快速增长的典范。

（二）国际层面

在国际层面，自由贸易港可以帮助作为东道国的发展中国家对接世界经济，参与全球化进程，实现经济发展赶超。大多数发展中国家也确实依靠自由贸易港摆脱发展不足，实现了经济外向型升级。美国经济学家赫希曼[ 11 ]的不平衡成长理论认为，创办自由贸易区（港）有助于发展中国家突破贸易保护主义束缚，实现与世界经济体制和国际惯例的快速接轨，参与世界资源的利用和分配，进而提高本国国民的实际收入和生活水平。例如，为我国经济发展做出重大贡献的经济特区，是以市场为导向的改革试验，最终成为有效分配国内和国际资源的催化剂。经济特区通过吸引国际资本、技术和管理专长，深化了经济开放，刺激了工业发展，让中国进一步融入全球经济。同时，自由贸易港可以克服贸易保护主义的弊端，推动全球化发展进程。全球化意味着生产要素、货物和服务具有更大的流动性，不同行业的跨界相互依存不断加深，全球一体化程度不断提高。事实上，自由贸易港只有通过减少贸易保护的负面影响才能增加贸易。自由贸易港间接增加了全球出口，这一结果证实了自由贸易港对全球价值链的贡献。相对于其他经济特区的发展形势，自由贸易港有利于改善双边和多边贸易往来仍存在的限制和阻碍问题，提升贸易交往和贸易谈判的效率。在我国，建立自由贸易港被认为是实现与世界经济更深入融合、应对外部需求疲软和欧美贸易保护主义带来的严峻挑战的有效手段。[ 12 ]

（一）国内大循环受限：市场竞争不足制约发展

作为中国经济持续、高速发展的关键，改革开放可以看作政府不断限缩和放权、市场不断成长和发展的动态过程，但是，如果从经济和社会不平等增长的深层次角度观察，政府干预的广泛存在仍然是显而易见的。早在20世纪就有学者指出，导致中国地区收入差距拉大的主要原因，是传统体制下以扭曲要素和产品价格为特征的宏观经济政策。[ 13 ]中国经济改革的反复性和不彻底性显著，导致长期以来行政权力干预交易活动、国有企业市场化缓慢、寻租条件广泛存在。命令经济、行业垄断和区域封锁等痼疾难除，要素市场的形成严重滞后，行政机关直接配置资源、违背行政比例原则而不当干预的行为屡见不鲜，政府缺位与越位现象并存，加之实施对区域和产业的差异化不平衡发展战略，必然导致区域发展和产业发展的不平衡。顺应经济急速发展的新收入分配机制未能及时改进，贫富差距愈发明显，中等收入陷阱不得不防。因此，尽管对外开放给中国经济带来了蓬勃的活力，但中国现代化更需要实现区域、行业、领域之间的“对内开放”。[ 14 ]

对于海南自由贸易港而言，作为经济发展一直相对落后的地区，经济发展的落后性和市场化程度的滞后性之间呈现比较明显的正相关关系。为了更准确地把握海南自由贸易港的现状，在2020年10月至2021年1月间，笔者展开了一系列调研活动，以问卷调查和实地访谈两种形式进行调研，共获得741份有效答卷，其中452份是海南本地答卷。2021年1—2月间，笔者走访了海南省海口市、万宁市、儋州市的部分药品零售、非金属矿物制造、房地产企业，就企业基本情况、企业所属行业的市场竞争状况、企业销售产品的行为模式、企业与上下游企业之间的交易模式、企业与竞争对手之间的合作模式、企业所属行业协会的组织模式、政府主管部门的管理模式、典型的行业反垄断案件对企业的影响、企业合规的方向和措施、对海南自由贸易港反垄断和优化营商环境的建议等十个方面进行详细的访谈（参见表1），发现海南自由贸易港确实存在本土竞争意识薄弱、市场竞争受限严重等方面的问题。

在实地访谈中，有部分企业对公平竞争的主张不太理解：海南好不容易迎来了政策红利的高光时刻，又要主张竞争政策的基础性地位，主张普惠性的产业政策，这不是又将海南捆起来了吗？事实上，秉持这种态度的经营者不在少数，甚至存在部分经营者即便受到了政府或其他企业的不正当压迫，也没有意识到这样的行为是损害市场公平竞争的。同样，问卷调查的结果也呈现出相似的趋势：海南本地受访者对自由贸易港的熟悉程度更高，但对竞争法和竞争政策的了解程度却更低（参见表2、表3）。

同时，在走访的三个城市中，均出现了不同程度的损害市场公平的竞争行为。例如，某市在以环保要求强行关停了十几家企业的同时，却又对同行业未经环保部门审批的新企业不闻不问，有涉嫌滥用行政权力扶持特定经营者的嫌疑，致使当地企业群情激愤；又如，在同一行业，仅有部分对象享受优惠价格，造成不同主体所面对的价格差异显著；再如，有政府官员通过排他性竞买条件获取违法收益，雖受到了刑事处罚，却可能遗漏了相应的行政性垄断行为后果处理……如此种种，不胜枚举。问卷调查的结果也得出了相似的结论：68%以上的样本认为政府行为限制了企业市场准入、商品要素流动、外地经营商的参与度；超过半数的样本（>50%）认为政府行为对企业生产经营有时会带来消极影响，政府的某些干预行为影响了自由贸易港的发展。

总体来说，本次实践调研活动仅仅针对海南省的部分地区和部分行业，但依然发现了很多损害市场公平竞争的问题。作为一个经济相对落后的地区，海南想要建成高质量发展的自由贸易港，成为国内大循环中的关键点，就必须首先消除市场竞争方面的壁垒和限制，从制度层面予以强化，推动自由贸易港市场经济的发展。

（二）国内国际双循环受阻：逆全球化浪潮席卷世界

19世纪末，全球化引领全球经济发展，全球分工的历史浪潮席卷世界大部分国家。[ 15 ]贸易自由和全球化被认为是对国家整体有利的，当每个国家在其具备比较优势的领域增加产量时，贸易收益也会增加，即国民收入会增加。经济全球化带来了自由贸易和资本流动、移民可能性、技术进步，并在很大程度上改变了全球增长和发展模式。但是，随着全球化进程的加深，以美国为代表的发达国家面临产业空心化、制造业衰退等现象，金融危机和贫富差距促使其开始反思，高端制造业回流，贸易保护主义和“逆全球化”趋势显现，贸易战和技术战成为近几年的国际贸易主旋律，自由竞争和市场法治的原则被频频打破，国际上“去全球化”的呼声渐显，全球化的话语体系受到重大冲击。

逆全球化并不是近年才出现的，由于全球化规则的推行人是少数人，全球化的受益人当然也只属于部分人，未被考虑进去的群体自然会反对。经济全球化和逆全球化各有利弊，本身并无善恶之分，每一个国家都是本着自身的国家利益而做出自己的政策选择，世上并不存在为了全人类共同利益而全然不顾本国根本利益的事情。[ 16 ]但是，这并不代表全球经济应该顺应逆全球化的趋势。诺贝尔经济学奖得主斯蒂格里茨[ 17 ]认为，即使存在诸如技术变革和经济结构变化等其他重要因素，全球化也发挥了核心作用。全球化带来的不利结果并非不可避免，而应归结于全球化管理不善。考虑到全球化的重要性以及二战之后建立的全球秩序，全球化的体系应该尽可能公平和有效。戴维·格伯尔[ 18 ]也指出，需要从保护竞争的角度去调和全球竞争的巨大潜能，使之满足所有参与者的需要。

毋庸置疑，中国是全球化浪潮中的受益者。享受到全球化红利的中国政府，继续努力在全球化方面做出贡献，通过亚洲基础设施投资银行、新开发银行或金砖国家银行和“一带一路”倡议等，成功地倡导了一种全新形式的多边主义。“一带一路”式的中国主导型全球化成果斐然，区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）也标志着多边主义的胜利，将对于区域各国贸易投资增长具有积极作用。2021年9月16日，中国正式申请加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP），成为“第二次入世”的标志性行为，将会在一定程度上优化中美关系。整体来看（包括美国在内），经济全球化的利远大于弊。各国与国际贸易的法律、规则、机构紧密相连，在一个日益一体化的世界，国家不能退出全球贸易体系，正如一个人不能退出人类群体一样。[ 19 ]尽管如此，全球化面临的挑战依然非常严峻，保护主义和单边主义的声音甚嚣尘上，给各国对外贸易带来巨大阻碍。作为对外开放的关键连接点和重要战略部署，海南自由贸易港的建设面临更为严峻的考验，必须对逆全球化中隐含的陷阱予以清晰辨认和识别。

（一）畅通国内大循环：以实现公平竞争秩序激活港内市场

国内大循环的畅通源于市场活力的焕发，作为连接点的自由贸易港要想成为对外开放的高地，需要首先成为公平竞争的高地。

公平竞争能够激发市场活力。早在《欧洲经济共同体条约》签订初期，各成员国就将“公平竞争”作为其运行的基本原则之一，并提出共同体应当建立有效机制确保共同体中的竞争不被扭曲和阻碍。而从一国的国内市场来看，对于民营企业而言，享有和国有经济平等的市场准入，形成各自依据禀赋进行的公平竞争格局，并在公平竞争审查制度的刚性约束之下突破招投标的隐形壁垒，是其得以焕发生机的重要保障。与之相反，如果市场缺失公平竞争，那市场活力必将受到严重的影响。

自由贸易港并不会因其享有的政策优势和区位优势而在政府与市场的经典难题中幸免，反而由于其自由贸易和高度开放的市场本质而激发对市场机制更为迫切的高度需求。对于自由贸易港而言，形成公平竞争的市场环境是激活港内市场经济的关键。一方面，自由贸易港与国内其他地区遵循的市场规律并无二致，公平竞争的保障是激发市场活力的必要条件，这一事实不因自由贸易港的特殊发展定位而有所改变；另一方面，纵观全球，设立自由贸易港意味着政府一般会给予各类市场主体充足的经营自由，在不干涉市场自由、有序运作的基础上，为自由贸易港发展保驾护航。通关便捷、税收优惠、要素自由流动往往成为各大自由港的典型特征。因此，政府干预中立、市场公平竞争就成为自由贸易港高质量发展的关键。

美国作为世界上建立自贸区最多的国家，非常重视维护市场公平，其一些做法可资借鉴。1934年，美国国会正式通过《互惠贸易协定法》，标志着自由贸易政策开始在美国占据主导地位。同年，《对外贸易区法案》正式颁布，这主要源于当时美国国内贸易保护主义对开放国门的强势阻挠。从某种程度上来说，美国对外贸易区的发展始终伴随着美国对外贸易政策的演变，对外贸易区也丰富了美国的对外贸易政策，促进了美国对外贸易的发展。历经贸易保护时期和自由贸易时期，随着1974年《贸易改革法》通过，美国对外贸易政策的侧重点出现了新的变化，原本的“互惠思想”被冠以“公平贸易”之名加以实施，凡与美国存在外贸联系的国家均被加以“公平”的新要求。这一转变使受到多边贸易协定冲击而一度发展停滞的对外贸易区焕发新的生机，进入新的高速发展阶段，公平贸易政策也深刻地影响了各国的外贸战略和相关制度选择。[ 20 ]此外，美國联邦政府对外商直接投资实行的是中立政策，对外贸易区与此相一致，不反对和歧视外国资本流入美国，也不以任何方式对外资实行倾斜和优惠政策，让外资企业不会因身份而受到设立障碍；国民待遇排除了外资企业获得更重负担或更大优惠的可能，充分保障外资在美国的自由进入与公平发展。

（二）联通国内国际大循环：输出公平竞争规则扭转逆全球化趋势

逆全球化浪潮与贸易保护陷阱紧密相联，应对逆全球化壁垒，首先需要准确剖析贸易保护背后所隐含的陷阱，以公平竞争规则输出的方式形成对抗之力。

美国国家安全事务方面的公共政策报告《国家情报评估》曾在2011年一份的报告中指出：当今财富不仅是从西方流向东方，而且更集中于国家的管控。很多国家并没有选择西方的自由经济模式，而是选择了一种截然不同的模式——国家资本主义。[ 21 ]但实际上，所谓“自由资本主义”和“国家资本主义”之争是个伪命题，实质是中心国家想向新兴经济体国家转嫁经济危机、维持旧的国际经济秩序。与这一份报告内容息息相关的，是中国国有企业、国有资本对美欧企业及经济体制的冲击，引发了美欧政府和企业极大的危机感。[ 22 ]为了应对中国国有企业的挑战，美欧政府通过多种手段对中国国有企业的国际贸易、海外投资和并购进行打压，比如使用反补贴、反倾销、技术壁垒和国家安全审查等措施。

事实上，国有企业的发展确实有可能扭曲自由和公平竞争的市场环境。政府的不当介入和干预会扭曲市场的竞争环境，在此环境中获得成功的国有企业，并不是基于公平竞争，而是由于倾斜性财政支持、税收优惠、政策优待等所获得的不平等的竞争优势。但是，西方鼓吹的贸易自由，往往也并非真正意义上的自由。西方国家推动贸易自由化是为了出口它们的产品，同时也继续保护那些由于发展中国家的竞争而可能对其经济造成威胁的部门。虚伪的、不公平的贸易自由，无助于真正实现贸易自由，反而会造成全球化的不利后果。对发展中国家来说，贸易自由化的过早催熟直接带来的后果是管理不善，此时的自由带来的不是效率和增长，而是不稳定，尤其是针对建立起成熟的政府监管机制之前过早实施的自由化。[ 23 ]在这种背景下，在针对中国国有企业和所谓国家资本主义指控的背后，不难看到一种以“贸易自由”之名、行“贸易保护”之实的流氓逻辑。因此，美国推动竞争中立，主要是以中国等国家普遍存在的国有企业作为打压对象，保护美国的利益，一方面推动其他国家的自由贸易，从而为本国商品和资金打开市场；另一方面又加强对本国产业的保护，抑制别国竞争。

当然，“竞争中立”是一个中性概念的名词，为实现市场的公平和无歧视，打造政府与市场的合理边界，约束造成竞争优势差异的任何制度和措施，与我国优化营商环境的基本理念相契合。辩证来看，如果自由贸易港缺失公平竞争的市场环境，将彻底丧失经济发展和繁荣的基础，在西方国家对我国“国家资本主义”的指责面前毫无反驳能力，也无法发挥其制度优势，真正链接全球，打造全球化开放型经济；而另一方面，如果自由贸易港对标饱含“心机”的美国版竞争中立制度，那势必也会陷入贸易保护的陷阱，难以打造中国特色的自由贸易港，难以发挥中国力量和中国优势。因此，正如学者所言，对美国所呼吁的竞争中立，无须亦步亦趋，也不必谈虎色变，可取其精华，为我所用。[ 24 ]

由于自由贸易港致力于打造我国深度融入全球经济体系的前沿地带，竞争中立与自由贸易港的发展存在绕不开的关系。[ 25 ]在建设自由贸易港的过程中，形成公平竞争的市场环境，可以打破西方国家对我国莫须有的指责，助力形成繁荣的自由贸易港经济，进而推动全球化进程。同时，在打造公平竞争的市场之时，自由贸易港可以通过总结成功经验，形成有利于全球化、有利于市场发展的竞争理论，并借助其面向全球的交易平台，将中国版竞争规则推向世界，从而撕破虚伪的贸易保护面纱，扭转逆全球化的不利趋势。

自由贸易港在新发展格局中特殊功能的实现，有赖于自由贸易港港内市场公平竞争的实现。因此，如何实现自由贸易港的特殊定位，需要进一步聚焦于如何实现海南自由贸易港港内市场的公平竞争。具体来说，为了应对“双循环”轨迹中的“双危机”，自由贸易港需要内外兼修，从政策协调、法律保障、机构改革、国际输出四个方面予以系统性展开。

（一）协调自由贸易港的竞争政策与产业政策

长期以来，政策对国家经济发展都起到了直接的指引功能，尤以产业政策和竞争政策为代表。2008年金融危机时，欧美就是通过协调竞争政策和产业政策以回应社会重大经济危机。竞争政策和产业政策虽都能促进国家经济的发展，但两者调节市场的方式大相径庭，广义的竞争政策被认为是政府制定促进和保护竞争、确保市场竞争机制发挥作用的一系列政策、法律法规和制度，是以保障市场公平自由竞争而优化资源配置的方式。正是因为如此，在我国，“竞争政策的基础地位”这一重要论断应运而生，成为不可逆转的趋势。随着经济的全球化，企业的跨国活动带来全球性影响，一个国家的竞争政策也可以给国际经贸活动产生重大影响。在多边贸易体制和框架中，竞争政策也起到了重要作用。[ 26 ]竞争政策在海南自由贸易港的经济政策体系中占据基础地位，将意味着海南自由贸易港位于区域发展战略中的制高点，意味着在保障市场公平竞争时有了坚实的制度原动力。

2019年6月，国家市场监督管理总局批复同意中国（海南）自由贸易试验区实施强化竞争政策试点和有关方案，海南成为全国第一个强化竞争政策试点省份，先行先试，打造公平竞争新高地。但是，海南自由贸易港的急速发展也必然伴随着巨大的产业政策需求，如何协调竞争政策和产业政策之间的关系就成为至关重要的命题。竞争政策与产业政策发生冲突一般体现在两个环节：一是产业政策的制定直接违反了竞争政策的基本要求，此时需要把握的是竞争政策的基础性、优先性或产业政策的例外性；二是竞争执法与产业政策实施之间出现冲突，此时需要把握的是合理构建竞争执法豁免和除外适用制度。其中，公平竞争审查制度作为我国市场经济体制走向成熟的决定性制度，能够成为产业政策制定之前的“守门人”，最大程度阻止与竞争政策冲突的政策文件出台；同时，公平竞争审查制度的例外机制，也给产业政策制定留有合理的空间。因此，更细化的、进阶版的公平竞争审查制度应该在“强化竞争政策试点”的海南自由贸易港创新性地落实下来，成为自由贸易港实现公平竞争的重点机制，从而更好地协调自由贸易港的竞争政策与产业政策。

（二）海南自由贸易港的竞争立法框架设计

第一，需要在作为基本法的《海南自由贸易港法》中确立公平竞争的基本原则。在市场经济体制下，公平竞争是大道至简的基本规律和不言自明的根本原则。在以公有制为主体的我国，发挥中国特色社会主义的优势，也是在公平竞争的基本原则下平等对待各种所有制企业，并在此基础之上发挥国有经济的优势。公平竞争原则内生于我国改革开放、经济体制转型和竞争法治发展，是在我国市场经济发展和竞争法治演进中的规律把握和制度共识，已经成为构建我国统一开放、竞争有序的现代市场体系的指导原则，在推动政府规制变革中发挥重要指导作用。[ 27 ]2021年6月，《海南自由贸易港法》正式颁布，从内容来看，总则部分第16条和17条正是对公平竞争原则的彰显。除此之外，还应该在其他条文中全方面体现公平竞争的基本原则。其中，“贸易自由便利、投资自由便利”对公平竞争原则已经有所体现，“财政税收制度、生态环境保护、产业发展与人才支撑”部分则还应该有所加强。

第二，出台科学、合理的配套性法律制度。作为国内第一个强化竞争政策试点的省份，2021年9月30日，海南自由贸易港正式颁布了《海南自由贸易港公平竞争条例》（以下简称《条例》），以制度创新保障竞争政策落地，以竞争政策保障自由贸易港发展。从公开征求意见至今，《条例》经过了一年多的打磨，充分结合了自由贸易港实际，在第8条和第9条中分别确立了自由贸易港在公平竞争领域工作的国内协同和国际合作，彰显了自由贸易港在新发展格局中促进国内大循环和推动国内国际双循环的关键性作用。同时，《条例》融合了《中华人民共和国反不正当竞争法》和《中华人民共和国反垄断法》的基本内容，还将公平竞争审查的内容单章陈列，成为国内整合各类与公平竞争相关法律法规的立法首创之举。这一将反不正当竞争和反垄断法律合并立法的形式，有益于公平竞争整体价值的实现，有益于整体执法权限的厘清和整合，有益于市场主体竞争意识的提升。但是，出于各种因素的考量，《条例》无法面面俱到。例如，曾在征求意见稿中出现的“行业竞争评估”最终未被保留，虽昙花一现，却难掩其重要性。因此，《条例》的出台不代表工作的完结，还需要在未来法律实践过程中不断探寻配套法律制度的完善之路。

（三）海南自由贸易港竞争法实施机构改革

制度对经济发展至关重要，这样的观点基于一个假设：制度框架会激励人们的行为，从而导致不同的结果。制度和程序上的差异很可能会产生广泛不同的实质性结果，即使有相似的立法授权。[ 28 ]竞争法的优劣往往取决于（也只能取决于）负责执行这些法律的机构，机构设计是一个成功的竞争法和竞争政策体系的重要组成部分，法律执行的行为反过来为新竞争制度的建立和旧制度的完善提供契机。经济合作与发展组织（OECD）在2016年《机构设计变革圆桌会议的要点》报告中指出，竞争主管机构应该具备一般事务的管理职能、竞争和消费者的保护职能，以及协调产业监管政策、抵抗监管俘获等特殊职能。在此基础之上，竞争执法的职责常受到一些二元价值冲突的影响，如独立性和问责制、专业性和超脱性、透明度和保密性、行政效率和正当程序、可预测性和灵活性，以及一些程序性事项的影响，如委员会或首长负责、独立机构或附属机构、一家或几家执法、单一或多重目标、司法模式与行政模式。[ 29 ]关于机构设计的决定是复杂的，许多竞争主管机构以非常不同的设计取得了成功，但在一个法域获得成功的办法却可能在另一个法域并不适合。因此，在机构设置和职能赋予的时候，必须逐一考虑上述影响因素，并结合我国的实际情况构建行之有效的竞争执法机构。

《条例》曾经在征求意见稿中设置了一个特别的机构——公平竞争委员会，但是具体如何设置这一机构的职能存在较大的模糊性。《条例》最后将保障实现自由贸易港公平竞争的责任部门调整成为“公平竞争议事协调机制”，并明确了具体的负责事项。相比此前“公平竞争委员会的组成和职责由省人民政府规定”而言，显著提高了明确性。但是，从职能范围来看，公平竞争议事协调机制并未被赋予如同预想般的行政地位。中国香港的竞争制度采用司法执行模式，将调查和执行的权力（竞争委员会）与裁定涉嫌违法和施加处罚的权力（竞争法庭）分开。[ 30 ]香港竞争委员会集多种功能于一体的职能设置，给竞争执法提供了极大的便利。而自由贸易港的“公平竞争议事协调机制”显然并不具备这样的职能。

自从国内大陆地区反垄断执法机构“三驾马车”合一之后，反垄断执法的权力已经相对集中于市场监督管理局，且我国大陆地区采用的是执法和司法并进的方式。如果将市场监督管理中的反垄断执法等与竞争相关的职权剥离出来，继续与反垄断委员会的相关职能整合之后统一放在自由贸易港公平竞争委员会之中，这样的机构设置变动幅度大、影响主体多，其中的利益博弈和权衡势必会非常复杂。但是，不管如何复杂的利益博弈，都不能掩盖集多种功能于一体的竞争委员会给市场竞争带来的积极影响。国内反垄断执法机构整合到市场监督管理局，正是为了节约执法成本、提高执法效率和减少执法冲突。因此，“公平竞争议事协调机制”依然难以满足需求，自由贸易港一体化的竞争主管机构应该整合海南自由贸易港反垄断委员会和竞争执法机构的现行职责内容。具体来说，竞争执法关注私人限制竞争，竞争倡导则针对政府干预限制竞争的行为，后者是前者之外的所有改善市场竞争状态的行为，两者应该并行成为竞争主管机构干预和引导市场经济的主要方式和手段。

（四）海南自由贸易港公平竞争规则的国际传递

從国际通行惯例来看，一国向国际传递相关规则往往通过双边或多边协定实现，我国自然也可以以此作为主要的规则传递渠道。在全球经贸治理中，中国应该积极参与新规则的构建，成为主动的规则引领者，而不是被动的规则执行者。这有两个重要前提，一是以自由贸易港战略为重要抓手深化国内改革；二是辅助国际谈判的开展，在国内法治与国际规则间形成良性互动。海南自由贸易港具有不同于国内其他区域的“境内关外”的制度优势，势必会吸引大量外企外资，在自由贸易港内平等适用自由贸易港的竞争规则。海南自由贸易港向国际输出竞争规则的第一种方式，就与这种特殊区域发展战略相关：通过提升海南自由贸易港的竞争法律实施水平，提升港内经营者的市场获得感和公平竞争感，从而帮助提升我国在国际舞台上的领导力和话语权。国际法治和国内法治作为两级治理的根本方式，在良法善治之下实现有效衔接、相互依存、持续互动，中国通过国内法治建设和深度改革开放，跟随和引领世界贸易投资发展和规则的新趋势。[ 31 ]自由贸易港正是通过促进国内法治，以良好的自由贸易港竞争法治给港内的国内外经营者营造公平竞争的营商环境，从而通过切实的市场实践传递我国逐渐成熟的竞争规则和市场经验，进而向世界传递。

海南自由贸易港向国际传递竞争规则的第二种方式，就是以自由贸易港在强化竞争政策过程中的实践经验，帮助国家积累自由贸易协定中有关竞争政策的谈判经验，并助力提升我国在国际谈判中的底气和话语权。近年我国签订的自由贸易协定中越来越多地出现了竞争政策的相关内容，如何在谈判中占据主动，需要依靠统一的体系安排和规则内容形成竞争政策谈判的顶层设计，编撰竞争政策谈判范本，从而让谈判有基本的逻辑和框架。[ 32 ]目前来看，国内粤港澳大湾区、杭州、上海等地均有一些关于竞争政策实施的突破性制度创新，海南自由贸易港作为一个被赋予了更高自由度的特殊区域，其强化竞争政策的实践更能给谈判的顶层设计提供技术支持。自由贸易港这一功能的实现，可以参考国际组织的相关职能。

具体来说，或者直接将实践调研、出具报告等工作纳入海南自由贸易港公平竞争委员会的职责之中，配套专门的政府科研人员团队，或者以设置公平竞争委员会下属研究机构的方式形成专业科研机构，以支持自由贸易港竞争法与竞争政策的研究工作；还可以借鉴粤港澳大湾区的实践，设立竞争政策委员会专家咨询组，通过引入专家的方式为自由贸易港配备竞争法与竞争政策的专业人才。对于自由贸易港未来形成的调研报告和实践决议，可以以非强制性的方式推荐给世界各国，作为成功经验向世界分享。例如，国际竞争网络组织（ICN）形成的决议都是非强制性的；竞争法调查和执行程序多边框架（MFP）也为各国保留框架协议特定条款的适用预留了制度空间，其第20条a款规定了参与者在加入MFP时可以向委托保管人表明其不遵守本框架协议中第2-11条中的一项或多项规定，参与者还可随时向委托保管人做出撤销这一限制的表示，b款赋予了参与者随时通知保管人其打算不对一个或多个其他参与者适用第15条的规定。[ 33 ]由此，MFP其实给各国竞争执法机构预留了充足的保留空间，以决定是否完全遵守MFP中的非歧视、透明度、有意义的参与、保密、利益冲突、适当通知、辩护机会、获得律师和司法审查等规定。在加入国际组织时，我们可以根据具体执法能力和需要在某些核心规定上进行保留，也可以带入在我国实践中形成的竞争执法经验，供国际社会参考和借鉴。

海南自由贸易港承载着我国更高水平对外开放的高度期待，兼具国内和国际不同维度的多种功能，是“双循环”的关键连接点。这有赖于港内经济活力的激发，其中关键在于优化自由贸易港营商环境、全面建立自由贸易港市场经济，公平竞争的实现尤为重要。竞争是市场经济的灵魂，能够产生一种非人力的强制性，迫使无数个人必须以一种任何刻意的指令都不可能促成的方式去调整他们的生活方式。[ 34 ]正因为如此，在自由贸易港建立公平竞争的市场秩序，是激发市场活力的关键，也是促进自由贸易港高质量发展的根本。与此同时，自由贸易港公平竞争的实现，可以打破西方国家对我国莫须有的指责，助力形成繁荣的自由贸易港经济，进而推动全球化进程。自由贸易港通过总结成功经验，形成有利于全球化、有利于市场发展的竞争理论，并借助其面向全球的交易平台，将中国版竞争规则推向世界，从而撕破虚伪的贸易保护面纱，扭转逆全球化的不利趋势。这就要求强化竞争政策的基础地位，并将竞争政策内化于法律之中。如此，才能真正实现新发展格局中自由贸易港的特殊定位。

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责任编辑：林英泽

The Special Positioning and Realization Path of Hainan Free Trade Port under the Background of Dual Circulation

XU Ze-lin

（Law School，Anhui University，Hefei 230031，Anhui，China）

Abstract：Under the new development paradigm with domestic circulation as the mainstay and domestic and international circulations reinforcing each other，Hainan Free Trade Port，as a new highland of freedom and openness，forms a growth pole for regional economic development at the domestic level，and promotes the process of globalization at the international level，playing a role in activating the port economy，linking the domestic and the international economy，which is a two-way connection point between domestic and international economy. But at the same time，Hainan Free Trade Port is facing double crisis，which restricts its role as the two-way connection point：on the one hand，the lack of market competition in the free trade port has restricted the domestic circulation；on the other hand，the changed international situation and the wave of anti-globalization sweeping the world has also hindered both the domestic and international circulation. Neutrality of government intervention and fair market competition are the key to the high-quality development of a free trade port. To become the highland for opening up，Hainan free trade port，as the two-way connection point，must first become a highland for fair competition. The realization of fair competition can activate the vitality of Hainan Free Trade Port market；and it can also reverse the trend of anti-globalization by exporting the Chinese version basic rules of fair competition to the world. Therefore，Hainan free trade port needs to be refined internally and externally to coordinate the competition policy and industrial policy of the free trade port，establish a competition legislative framework based on the“Hainan Free Trade Port Law”and the supporting legal systems，continue to promote reforms in implement institution of the free trade port competition law，export free trade port fair competition rules to the world by enhancing the sense of fair competition among operators and accumulating experience in international competition policy negotiations，so as to establish the foundation of competition policy in the free trade port and truly realize the key role of Hainan Free Trade Port in the new development paradigm.

Key words：free trade port；dual circulation；fair competition；fundamental position of competition policy；output of com？ petition rules