中国特色小城镇化模式的由来和提升路径研究

孙全胜

（中国政法大学法治研究中心，北京102200）

城镇化道路的选择应该综合考虑人口、产业结构、区位条件、城市发展潜力和区域平衡等因素，尤其要考虑城市的资源条件、地理区位、文化传统、交通状况等。改革开放前我国的城镇化实践充满挫折，改革开放后，国家努力排除外部干扰，重估了国内外形势，重新修改了现代化发展方针。虽然经济逐步恢复，小城镇不断发展，但国家对大城市的人口规模仍严格控制。

一、城镇化道路的类型

城市按照规模可以分为大城市、中小城市、小城镇等，在重点发展哪种城市的问题上，我国学者存在着不同看法。有的学者主张像西方一样发展大城市，利用大城市的辐射力带动中小城市的发展；有的学者主张发展中小城市，培育区域中心城市；有的学者则主张立足于中国的现实国情，重点发展小城镇，推动农民就地城市化。在我国，把建制镇也纳入城市范畴，所以城市也叫城镇。由于户籍、土地制度等的限制，中国更多是发展小城镇，努力让农村剩余劳动力实现就近转移。

（一） 发展大城市的道路

持发展大城市论者认为，大城市是国家的经济、技术、金融中心，具有集约规模效应，能够促进劳动分工，提高国家竞争力。虽然大城市在发展中存在大城市病现象，但这种现象不是城市规模过大造成的，而是不合理的规划和管理理念滞后导致的。中国已经有北京、上海、广州、深圳等大城市，但这些大城市与理想的国际大都市仍有差距，尤其体现在公共服务和管理理念上，需要做好城市规划，让大城市的公共服务更加人性化。发展大城市是城镇化的必然选择，大城市的产生和发展是市场经济推动的，不能抑制大城市的规模，需要让工业化、市场化与城镇化达到融合。现代意义的城市化就是大城市化，而不是小城镇化。“小城镇向小城市以及大城市向特大城市的扩张能够带来更大的边际集聚效应。”[1]小城镇化只是城镇化的初级阶段，大城市化时代，小城镇仍然存在，但是都被纳入大都市群，受大城市的影响，与大城市间的联系更紧密。中国没必要遵循小城镇到大城市的发展道路，而要采用现代规划理念和治理理念，推动城市产业集约化，利用大城市的聚集效应带动整个城市化的发展。世界城市化的趋势就是发展大城市，是经济密集型的大城市融合了其他功能的城市，而不是传统政治型城市引领中小城市发展。城市间的联系主要是经济联系，通过这种联系形成内部相互联系的都市群、城市带。大城市具有强大的经济影响力、规模带动力和科技中心作用。大城市化需要一定的人口规模、城市开放度、公共服务能力。发达国家的城市化继续朝着大城市化的方向发展，中国城市化也应走这种道路，在市场机制下促进人口自由流动，逐步抛弃户籍等陈旧的管理体制。

大城市具有人口聚集、同业聚集、系统聚集等效应，聚集了大量人口，带来了充足的消费需求，为企业带来了技术人才。大城市聚集了很多同类型的企业，能降低流通成本。企业聚集增加了经济效益，可以就近获得生产原料和消费市场，从而促进专业化生产，促进城市基础设施完善，引导金融市场形成，促进科技、教育单位聚集，产生规模联合效应。“中国城市经济发展中存在显著的集聚经济效应，就业密度更高的城市有能力支付给劳动力更高的工资，从而揭示了生产要素纷纷流向大城市和较发达地区的主要原因。”[2]城市因为自然、交通等条件而具有区位优势，城市需要改善交通等增加吸引力。城市的对外职能是区域经济中心，是区域商品、金融、人口等流通中心，有充足的资金、现代化的交通运输。大城市是区域工业中心和区域服务中心，集中着先进技术、设备，能满足各类消费需求。大城市是区域科技、文教、信息中心，能发展先进技术、培育优秀人才。改革开放前，政府奉行压制大城市规模、发展小城镇的方针，导致大城市吸纳能力不足。中国应该朝世界城市化的潮流看齐，努力发展大城市。发达国家的人口普遍居住在大城市，一些小国也出现了人口千万的大都市。发达国家的几大都市圈，经济占了全国的很大比重。全球千万人口以上的大城市也越来越多，城市功能不断延伸，城乡界限不再明显。总之，大城市是摆脱传统政治、思想束缚后的理性选择；大城市技术、资金、人力、服务、交通更好，企业家也更愿意把企业设立在大城市，让企业获得更多利润；就业机会更多，工资待遇更好，能让个人有更多发展机会；聚集了优质的资源、更完善的基础设施和服务，聚集了大量产业，有发达的工业和服务业，是区域市场体系的中心；现代化程度高，具有多样的生态，能吸纳更多剩余劳动力；结构、功能都具有优势，生态、人口、服务都具有综合效益；具有资源集约化，具有高效率，能集中利用资源，当今的逆城镇化仍以大城市为枢纽，受到大城市辐射，恰是大城市的继续发展。因此，政府需要及时更新城市治理理念，自觉接受现代文明。虽然大城市人口多，会产生治安、养老、失业等问题，但只要统筹考虑、合理规划，提高管理服务水平，就能解决这些问题。

市场体制推动了大城市发展，但一些学者仍反对大城市化。理由主要为：其一，大城市难以管理，危害社会稳定。其实各类城市都存在管理绩效问题，城市管理在于理念和方法，而不在于规模和人口，要进行管理技术创新。农民工并不是城市秩序的破坏者，驱赶和排斥农民工是计划经济思维模式，需要提高行政人员的素质，加强服务理念的培养。其二，政府财政有限，难以提供社会保险，政府和大城市承载不了大量的外来人口。其实，外来人口进入不仅增加了城市建设的人力，而且节省了公共服务成本。政府应该提供多样化的社会保险，满足不同居民的需求。其三，大城市会产生两极分化，出现贫民窟。实际上，城市分化是正常的，大城市化不一定产生两极分化，政府可以用税收等手段调节收入。大城市有更多产业和就业机会，能提供更多住房，不一定产生贫民窟。区域差距不是大城市化的结果，而是劳动人口不能自由流动引起的。其四，大城市会产生严重的城市病，导致生态问题。其实，大城市的碳排放量不一定比粗放式小城镇多，国际上一些大都市采用生态环保技术，有效降低了碳排放量。“大城市在公共支出方面具有更高的规模效应，即使在考虑大城市人均公共成本较高的情况下，大城市在吸纳新增人口方面也更具成本优势，因此鼓励人口向小城市集聚可能会耗费更多的公共成本。”[3]城市病是不合理规划、治理造成的，与城市规模没有必然联系，需要完善城市基础设施并提高服务水平，进一步推动低碳生态产业和公共交通的发展。

（二） 发展中小城市的道路

持优先发展中小城市论者认为，城市化发展要尊重每个地区的特色，重点发展区域中心城市，推动农村区域发展。中小城市具有一定的规模效应，能提供较完善的基础设施，吸引企业聚集。而小城镇分散、规模较小，难以吸引更多企业，吸纳农业人口能力不足。政府需要接受现代文明理念，抛弃传统的人治思想，发挥市场作用，促进各类城市发展，用城市化提高经济水平。城市化要壮大中小城市，缓解大城市人口压力，弥补小城镇的潜力不足。中小城市有一定的经济基础，有一定的企业规模，有一定的公共设施，能发展工业和服务业，能继续提高聚集效应，扩大就业总量。中小城市要合理规划，为未来发展留下充足的余地。中小城市只有提升自己的潜力，才能克服重复建设，促进各类城市的均衡发展。

中小城市在我国城市系统中占据了重要的位置，能带动周围地区经济发展。中小城市发展的推动因素有：农业发展为中小城市的发展提供了初始动力，第二产业推动了中小城市的工业化进程，政策对中小城市的发展影响明显。中小城市发展的约束因素有：城市土地利用、水资源、能源和环境污染问题等。中小城市粗放的经济发展方式导致了很多环境污染问题。中小城市要促进产业结构升级，努力利用新技术发展现代生态工业。新型城镇化发展要去除粗放型发展，达到集约型发展，避免资源浪费，实现持续发展，促进动力模式、组织模式、协调模式及创新模式的有效结合。中小城市有各类社会组织和商业组织，需要建立高效的自治组织，促进各组织的协同运作。中国城镇化要加快发展中小城市的加工业，缓解城市就业压力，调整城市产业结构，缩小二元经济差距，加快转移农村剩余劳动力，提高各类城市的吸纳人口能力，避免大城市的过度拥挤。

（三） 发展小城镇的道路

持发展小城镇论者认为，我国的城市化主要是发展小城镇，应该被称为城镇化。我国不仅要发展城市，更要发展乡镇，推动经济条件好的乡镇发展为小城镇。发展小城镇符合我国国情，能够避免农村剩余劳动力远距离迁移带来的负面影响。小城镇发展已经有一定基础，积累了一定经验。发展小城镇能够降低发展成本，促进农村工业和服务业的发展。“走小城镇的道路可以缓解当前城市下岗再就业的压力，较快地进入低水平的城镇化阶段。”[4]发展小城镇能降低我国资金短缺的压力，减少国家财政投入，避免大城市病；能连接城乡市场，调动农民的住宅建设投资，扩大内需。

一些小城镇已经成为城乡物资集散地，提高了城乡居民生活水平。中国是农业大国，农村人口基数大，面临很大的转移农村剩余劳动力的压力。现代工业能吸引农村劳动力，但这过程非常漫长，作为工业化后起国家，中国工业化没有欧美国家发达，假若采用冒进的方法，将会出现很多破产农民，不利于政权稳定。于是，政府在农村兴办企业，试图就地转移农村剩余劳动力。“这种选择源于我国城镇化起步阶段极其落后的经济基础和当时特定的国际环境。”[5]改革开放前，我国采用苏联的工业化模式，利用计划体制发展重工业。这一体制在初期是较有成效的，短时间内实现了经济高速增长，但是效果没有持续性。农业积累不断转移到工业，使得农业投资不足，导致城乡间收入及生活水平差距扩大；推动农业劳动力向工业转移，也降低了农业积累对工业的贡献。在这种情形下，政府采用严格的户籍制度限制农民向城市迁移，从而形成城乡二元结构。户籍制度加上其他一系列制度，使得城乡之间的壁垒更加坚固。

中国小城镇建设中存在一些问题，主要体现在两个方面：其一，小城镇建设缺乏科学规划，空间布局不合理，村镇现代化水平低。其二，城镇各项基础建设滞后，休闲娱乐场所不足；乡镇企业的发展存在产业层次低、浪费土地、破坏环境等问题；小城镇过分分散，浪费了耕地，加重了污染，难以形成经济聚集中心。虽然如此，但我国国情决定了发展小城镇战略是科学的选择。小城镇能够促进农村经济繁荣，就近转移农村剩余劳动力，促进农业生产效率提高，带动农村产业结构调整。“实施小城镇发展战略是推进农村工业化的客观要求。”[6]小城镇具有巨大的吸收农村剩余劳动力的能力，在经济建设中有着特殊地位，要推动乡镇企业向小城镇集中，促进乡镇企业的合理布局。市场经济为城市经济提供了公平环境，能够发挥市场主体的积极性。城市建设要合理规划，发展循环经济。“城镇建设规划要突出时代感，有适度的超前性，考虑到经济、社会、生态环境的协调。”[7]

二、以小城镇发展为主的中国城镇化道路

（一） 小城镇发展模式的由来

改革开放前，中国城镇化水平得到了一定的提高，但粮食在小农经济模式下没有更多增加，国家开始采取粮食征购措施限制城镇化。1953 年11 月政务院发布了《粮食市场管理暂行办法》，开始正式实行粮食的统购统销政策，城市居民购买粮食只能去国家指定的粮店、合作社。1955 年国务院发布了《关于设置市、镇建制的决定》，要求撤销一些不符合条件的镇，撤销镇下面的乡，县级及以上的政府驻地可以设镇，县以下的政府驻地，居住人口2 000人以上的才可以设镇；规定对城镇非农业人口实行粮食定量分配、凭粮票供应。这些措施限制了农民在城镇购买粮食，人为阻断了农村人口向城镇迁移，为城镇化设置了障碍。这一时期的城镇化政策对乡村的发展产生了很大的制约：一是排斥农村劳动力在城市就业和获得口粮，让农村劳动力无法在城镇获得基本的生活资料，难以在城市生存，阻止了农村人口流入城市。二是实行粮食统购统销，限制了小城镇的个体、集体工商业，私营经济被迫停业，只能另谋出路。国家控制农副产品的流通，阻断了小城镇与周边农村的经济交流，打击了个体工商业，居民少了就业机会。三是对建制镇的设置提出了新标准，非县政府所在地，需要人口2 000 以上、有一定工商业才能设镇，于是撤销合并了一些乡镇。国家的计划是就地转化农村人口，导致了中国呈现城乡二元结构，违背了城镇化规律。

改革开放前，公有制的理念也使得政府并不认同城市贸易，不断打击小商品经济，不断巩固小城镇公有经济发展的基础。国家就地消化农村人口的政策不断强化，试图依靠人民公社吸纳农民。这虽然并未使中国城市出现大面积的贫民窟，但造成了城乡居民身份的“世袭”，固化了等级，造成了不公平的利益分配格局，让城镇居民有了依赖心理，让农民成为最大的弱势群体，影响了农民城镇化。政府的财政补贴只是杯水车薪，城镇化发展资金严重缺乏，压制了市场机制作用的发挥，促进了重工业发展，但造成城乡居民生活提高不多。改革开放后，农村体制改革让农民有了土地经营权，农村手工业重新发展，乡镇集市贸易得到恢复。乡镇企业也在政策鼓励下获得发展，促进了乡镇基础设施建设。国家日益重视小城镇的发展，甚至提高到国家战略的高度。“提高城镇化水平，转移农村人口，可以为经济发展提供广阔的市场和持久的动力。”[8]

乡村工业化源于农村集体经济组织，当时只允许发展社队企业。乡镇企业包括由原先的社队企业发展而来的集体所有制企业、农民合伙制企业、私营及个体企业、“三资”企业、不同产权制的联营企业及股份制企业。以前社队企业的资金主要来自农村集体积累，当前乡镇企业发展资金则是多元化的，不仅有银行贷款，还有外资。自下而上的城镇化依靠农民力量，促进了当地农村人口转化，也吸引了外来人口。“经过四十年的不断实践，我国探索出了一条大中小城市与小城镇协调发展、城镇化的速度和质量并重、以城市群为主体形态、市场自发和政府引导相结合的有中国特色的城镇化道路。”[9]中国由计划经济体制向市场经济体制转变，经济运行主体变得多元化，企业、个人、政府都参与了城镇化。发达国家采用市场体制，政府很少干预，而我国实行高度集中体制，集中财力进行经济建设，建立了一些重点项目。改革开放后，中央权力下放，扩大了地方决策权，沿海开放城市吸引了外资，加强了基础设施建设，建立了开发区，多方筹措了资金。计划经济体制下，国有经济起主导作用，但对城镇化促进作用不大。

改革开放前，长期压制大城市发展，产生了一些不良后果：其一，大量农村剩余劳动力滞留在农村土地上，三农问题严重，阻碍了农村现代化，延误了农村工业化，导致农村经济落后。其二，城乡二元结构长期存在，农民工权益得不到保障，不能融入城市社会，城乡经济无法协调，农民工产生认同危机，与市民有冲突。其三，工业化缺乏大城市依托，城乡工业各自为政，缺少联系。其四，小城镇的发展没有得到大城市的引领，缺乏发展后劲。乡村工业是被农村包围的孤岛，接收不到大城市的辐射，现代化程度不高。政府需要破解城乡二元化问题，让国家走向现代文明。中国城镇化率包含大量农民工和郊区农民，按户籍算不到35%，需要提供良好的社会制度环境。

（二） 小城镇发展模式的表现

改革开放后，国家对城市进行改革，推动多种经济成分发展，支持小城镇的乡镇企业发展，促进产业结构调整，实行大力发展集体经济和适度发展个体经济的方针，改变了全民所有制企业独大的局面，很多从业人员开始从事集体和个体劳动。私营企业蓬勃发展，到1988 年底，已经有4 万多户，雇佣人员72 万多人。独资企业、合伙企业、有限公司等吸纳了很多劳动力，获得了发展。农村工业化也推动了小城镇化。1984 年中央一号文件指出：要发展小城镇的工业和服务业。1985 年1 月1 日，《关于进一步活跃农村经济的十项政策》指出：要鼓励劳动密集型企业在小城镇聚集，试图让农民就地城镇化。农村小城镇由1985 年的7 956 个增加到1991年的11 882 个。

城市改革带动城镇化的发展阶段，以新建城市为主。1988—1991 年，国家又控制农民流动。因为此时国民经济在整顿，乡镇企业效益下降，农民负担加重，农业效益降低，3 000 多万农民涌入城市。为了维护社会稳定，政府对进城农民工进行严格管理，防止劳动力盲目流入城市，遏制了民工潮。改革让城市建设进入蓬勃发展时期，促使经济结构更加合理，乡镇企业繁荣，第三产业发展。但是建制镇的居民数量呈下降趋势，表明小城镇转入数量和规模同时扩张的阶段。国家重点发展小城镇，城市工商业恢复发展，乡镇企业大力发展，但城市建设中出现了雷同等问题。改革开放后，城市经济日益占据主导地位，大城市作用日益突出，城市公共基础服务水平提高，城市居民生活水平提升，城市群形成，城镇化引领作用加强。“走城乡一体化发展路子，增强产业集聚功能，形成结构合理的城市体系。”[10]那时的中国城镇化是粗放的，过度消耗了土地、能源，排放了大量废物，城市建设重复，缺乏科学管理和规划，需要坚持现代规划理念。中国城镇化应该合理布局城市空间和城市体系，限制权力对经济建设的干涉，促进资源配置的高效率，调动各方面积极性，避免过度或滞后的城镇化，要促进社会和谐、生态平衡。

改革开放后，乡镇企业和城市改革推动了城镇化的快速进行，东部沿海出现了很多新兴小城镇。农村人口大幅度向富裕地区流动，形成了新的民工潮。中国城镇人口年均增长率达到11.39%，远高于改革开放前的3.95%。政府大力发展乡镇企业，涌现了数千个小城镇，乡镇企业数量以千万计，吸纳了农村劳动力，对国民经济发展作了重要贡献。一大批农民也在离土不离乡的情况下得到就地安置，变成产业工人，提高了农村城镇化水平，增加了农民收入，缩小了城乡差别。20 世纪80 年代末90 年代初，乡镇企业开始快速发展，廉价劳动力、技术创新、国家政策促进了农村工业化。20 世纪90 年代后期，国家整顿乡镇企业，优惠政策减少，乡镇企业发展势头减弱，吸纳劳动力的能力降低。受市场经济体制建立的影响，乡镇企业又快速发展。2000 年6 月13 日，中共中央、国务院发布了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，要求加快小城镇发展，并把其作为农村改革的任务，认为小城镇发展总体是好的，但也有问题，应该确立市场体制在小城镇发展中的作用，并提出十条意见：认识小城镇的战略意义；小城镇发展要坚持党的领导；小城镇要统一合理布局；发展小城镇有经济基础；小城镇建设要利用市场机制；解决小城镇建设用地；改革小城镇户籍制度；完善小城镇管理功能；促进小城镇法治、精神文明建设；加强小城镇工作领导。这是国家战略性的文件，要求认识小城镇发展的战略意义:“农村城镇化关系到我国社会主义现代化建设的大局。”[11]国家取消了对非农活动的限制，促进了乡镇企业发展，企业数量增加较多。这些农村企业发展又推动了农业人口非农化和小城镇发展，推动了农村城镇化。国家统筹城乡各项事业的发展，逐步确定了中国特色城镇化道路。

（三） 发展小城镇的优点

小城镇建设能够推进农业现代化，提高农业技术和产业化水平；能够促进经济社会协调进步，推动城市基础设施完善，改善居住条件，促使房地产业大力发展，促进国内消费需求，刺激多行业发展，创造更多就业机会，相应地可以为进城农民提供更多就业机会，缓解人地矛盾，缓解剩余劳动力压力，将农民从土地中解放出来；能够开拓国内外市场，增加商品消费需求，推动城乡互动，提高农民自身素质和生活质量，改变原先的生活、消费方式，带动第三产业发展；有利于平衡城乡教育水平，改善农村教育设施，让人民生活舒心有安全感；有利于优化产业布局，提高乡镇企业效益，推动城乡协调发展；农民能自愿从事城市居民不愿从事的高强度工作，对工资要求相对较低，方便了市民生活。

三、中国特色小城镇发展的提升路径

中国特色城镇化道路是转移农村劳动力、协调城乡发展的必然选择，有利于消除二元结构，促进人口自由流动。小城镇建设需要多元化，要实现发展目标和现实路径的统一，达到政治、经济、文化、生态的统一，要转变发展理念、道路、模式等。

（一） 发挥市场的主导作用和政府的引导作用

“二元结构加剧了贫困，需要向一元经济过渡，消除计划经济思维。”[12]市场经济推动小城镇发展，让城市格局发生了变化。经济集聚效应使城市规模扩大，大型城市数目增长。国家提出促进大中小城市协调发展，形成较强的人口、经济集聚效应，合理布局城市体系，发挥大城市辐射作用，重点推进中小城市发展，促进城市群发展。计划经济体制下产生的户籍制度已经不适应时代发展，市场经济的不断推进必然与计划经济条件下的户籍制度发生冲突，现代社会的建立需要改革与人们生活息息相关的户籍制度。小城镇建设中的一些问题是制度不合理引起的，小城镇建设需要以土地制度、户籍制度的改革为基础。土地制度改革要提高土地利用效率，打破政府对土地的垄断，形成合理的土地价格，引入土地市场机制，建立配套的金融财政体制。户籍制度改革能促进人力资源自由流动，改变城乡分割，促进城乡就业均等、福利待遇平等。小城镇建设需要以政府职能转变为保障，形成市场决定、政府引导的模式。

“中国特色城市化模式是改革开放的实践推动的，促进了大中小城市的协调发展，让制度变迁发挥了更大作用。”[13]那么以后怎样继续发挥作用呢？（1） 政府要努力为农民市民化创造有利环境，努力提高城市人口比重，推动农民身份转变，要发展各类培训，提高农民素质和劳动技能，改变农村的习惯，让农民有一技之长，并具有可持续发展能力。（2） 政府要调整产业结构，发展劳动密集型产业和服务产业，要发挥人口优势，发展民营经济，吸纳农村劳动力就业，促进城市集聚效应。（3） 政府要完善住房、教育、医疗、养老、失业等社会保障，允许农民购买城市住房，放宽住房公积金申请条件，给予农民住房补贴，建立城乡统一的医疗、养老、失业救助制度，让农民享受基本的养老、就业保障，让农民工子女也能在城市受教育，满足农民工子女需求。（4） 政府要维护农民在城镇化过程中的主体地位，用市场引导农民进城，破除行政手段的强制迁移，尊重农民的意愿并依法保障他们的权利。

小城镇建设需要发挥政府的引导作用。城镇化需要政府权责明确、改革创新、合理决策。政府可以制定城镇化的长期规划，提高政府工作的效率和透明度。政府需要改革城市管理制度，合理使用农村土地，加强农村基础设施建设，实行惠农政策，对落后地区加强扶持；要放松户口管制，保障失地农民收入，用城市带动乡村；要继续取消各种税费，促进工农互补，在城乡结合部完善配套措施，在偏远的富裕农村要加大投入，增加创收的产业，在偏远贫困农村，要为农民外出打工提供条件，增加政府财政投入；要建构农民、社会、政府共同参与的共同体，允许多元组织参与新农村建设，激发民间资本活力。

（二） 小城镇建设需要合理规划，发展低碳经济

新型城镇化要坚持以人为本，推动人口城镇化；要遵循统筹兼顾的原则，发展环保产业、倡导绿色生活，科学布局城市规划和规模，发展低碳能源，建立宜居城市。“上海的经济人居环境宜居度最高，重庆、天津均不具有比较优势；四大直辖市的城市人居环境宜居度的协调性均不高。”[14]地方政府在新型城镇化当中出现了职能偏差，主要是土地城镇化现象严重；城镇化缺乏完善的配套设施，户籍制度、土地制度、社保制度都比较滞后；城镇化缺乏科学指导，水平偏低，面子工程、政绩工程突出，城市建设盲目跟风，导致资源浪费。政府应该做好决策者、管理者，提高执政水平，要变主导为引导，协调政府和市场的关系，引导企业创新，增加财政支出。

“建设生态宜居城市，给人类营造健康、舒适的生存环境。”[15]粗放的小城镇建设导致人与自然关系紧张，加大了经济发展成本，需要走可持续发展之路，积极转变经济增长方式，不断提高自主创新能力。城镇化要科学规划城镇体系，注重城镇化发展的科学性，合理布局产业结构，注重生态文明，激活城市发展活力，合理规划宜居环境，合理引导人口布局、人口流动，增加城市吸纳能力。城市建设需要尊重生态平衡，维护生态多样性，对土地进行生态规划。政府要发展清洁能源，构建绿化体系。经营城市需要合理的评价体系，需要协同、共识、沟通、全民参与等，需要多元的人文氛围、平衡的系统生态、合理的空间结构、高效的经济发展。小城镇建设需要高效的团队、美好的愿景、切实的行动，要低成本生产，从粗放型向精致型转变，促进资源循环利用，实现循环经济。

中国曾是碳排放较高的国家，城市是碳排放的主体，需要建立低碳城镇。城镇是复杂的人工系统，应该减少能源消耗，促进城市空间紧凑发展，引导居民低碳生活。小城镇要避免重复建设，避免土地资源的盲目开发，从源头上避免资源的浪费；小城镇建设要高效、集约，缩小居住区的规模，提高居住的舒适度，制定合理的人均住宅面积标准；要优先发展公共交通体系，提升公共交通的协作能力，方便居民出行，降低能源消耗，控制私家车的碳排放。中国低碳技术仍是中低端的，而且融资渠道狭窄，主要是投资主体单一，政府是主要的投资主体，投资工具落后，绿色低碳基金、风险投资参与度少，金融机构缺乏低碳理念，业务开发滞后，大量信贷资金投入到高能耗产业，低碳金融人才和知识贮备不够，中介市场发育不全，几乎没有低碳交易平台，缺乏技术咨询。需要创新金融制度，建立政府与市场联动的低碳城市投资融资机制，发挥金融的杠杆作用，用金融引导资源配置，完善绿色金融通道，构建碳排放信息交易平台，允许民间资本、非官方金融组织参与小城镇低碳建设，促进资金高效利用，促进公益和经营结合，吸引更多社会资本，推动低碳模式的城镇化。

总之，改革开放后，国家继续重点发展小城镇，促进了农村劳动力就地转移，推动了城镇化持续发展，促进了产业结构调整和合理城市体系形成，推动了城市群建设和分工协作，让大城市比重下降，小城市比重上升。小城镇建设的动力是政府和市场，政治制度改革推动了乡镇企业的发展，但过多发展小城镇，导致规模小、污染重、效益低、质量不高等小城镇病，这是中国小城镇发展需要重点克服的。中国仍是不发达国家，小城镇建设水平仍较低，需要提高政府的服务意识，保证政府工作人员有基本的现代文明理念，确立市场的主导地位，提高城市发展质量，建立生态型城市。