深化行政管理体制改革的理论与实践研究

刘韵平 西北大学

一、行政管理体制改革的理论研究

（一）公共选择理论

从宏观经济学的维度上，来研究政府部门的社会治理、行政管理的各项活动，在研究中，公共选择理论更多强调市场自由和个人自由，要求打破政府在市场中的垄断地位。建立起国有机构和私立机构之间的竞争机制，进而使得公众能够获得更多的选择机会，这也是解决目前政府运营的困境的发展路径。政府进一步增加服务主体，让私营企业和非营利的公共组织与政府机构一同参与公共产品的生产与提供。创造市场机制，形成竞争发展格局，建立公司组织之间和公共组织之间的行政服务关系，来为公众提供投票机会，破除垄断的地位，允许不同组织机构之间的职能管理范围的交叉重叠[1]。

（二）新公共管理理论

新公共管理与过去传统行政管理有所区别，政府们提供的公益性社会服务，要以社会公众的需求导向作为支撑，更加重视政府的产出、政府行政工作的结果和经济效益。该理论主张放松行政规制，及实现绩效目标的考核，强调绩效目标的完成。政府机构可使用企业经营中成本效益分析方法、质量管理，目标管理等相关管理模式，在社会上，要取消公共服务供给的垄断机制，实现公共部门逐步向私营化发展，引导更多私营部门参与到公共服务的供给中来，重视人力资源现代化管理，提高人事管理的灵活度[2]。

（三）企业型政府理论

企业型政府并不是将政府作为一个企业来运作，企业与政府发展目标运营方式都有很多的差别。企业是为了获得经济利润最大化，而政府则是为了给社会公众提供高品质公益性服务，但是企政府运营也可以借助企业运营模式，来提高政府运行管理效能。

（四）治理理论

治理问题核心就是通过合作协商伙伴关系，确定共同发展目标，实现对社会共同管理，社会治理意味着管理主体的变化，政府不再是国家唯一的权力中心，各公共事业机构也会拥有一定的社会管理权利。社会组织机构提供公共产品，可由私营企业来提供，这些企业与政府部门也是相互依赖、相互联系、共同分担政府职能，其目的是为了达成妥善治理的原则，实现管理者与被管理者的协调合作。

二、我国行政改革的探索和进程发展

（一）转变政府的职能

转变政府运营的职能是当前中国行政改革的核心问题，近些年政府职能也在大跨步推动变革，各政府部门发挥自身的经济，调整市场监管、社会公共服务的职能。

1.转变经济管理职能

我国已经初步建立起间接手段为主的宏观调控政策体系，在配置资源中，起着基础性指引作用，进一步加强市场规范和监管，部门实现政企分离，逐步迈出大步伐部门，实现政企分离。政府减少对国企经营干预，充分授权，来推动国有资产经营管理机制的变革[3]。

2.改革行政审批机制

Research Overview on the Impact of Tourism Urbanization in Foreign Countries_________LI Zhe,WANG Xin 49

在我国加入WTO之后，我国逐步减少一些行政审批的事项，进一步理清审批的流程，缩减审批环节，改革审批机制。各级政府部门也大力缩减行政审批的各项事项，政府依靠行政审批的管理模式，逐步发生巨大的变革。

3.调整政府的运营组织机构

我国启动了政府机构改革工作，同时也增强了各经营部门执法监管力度，撤销了专业经济部门，部门由40多个部门逐步缩减为30多个部门，精简了大量机构，各级政府部门也作出了组织机构的改革，将部分职能移交给社会中介服务组织或者其事业的单位。

4.公共服务的市场化

按照国家市场改革的发展要求，引入市场运行机制，开放公共服务和公共产品领域，降低的职工门槛。在教育、医疗、体育、卫生、文化、交通、道路、城市公共事业等多个领域，鼓励社会企业参与进来，及引入私营机构，以各种方式来参与投资建设和经营发展事项。

5.下放权力

借鉴在西方发达国家推行行政改革经验，政府通过"放管服"改革，将更多权力下放给企业中介组织、基层单位和政府部门，实行农村村民自治和城市社区自治，及实现社会组织自我管理，及事业单位自我运营管理。如政府部门将行政管理的一部分项目管理权限、法规制定权限都下放给基层的政府部门。因此，基层地方政府部门相比过去有了更大的权限，提高基层治理的灵活度。从政府内部管理层面来看，分权主要体现为压缩层级、授权一线。

（二）实行依法行政

确定依法治国、依法行政的基本发展政策，国务院全面推进依法行政决策，广泛推进依法执法职责落实，并且大力推行综合执法工作的改革试点。在信访、行政、复议、诉讼、赔偿等多个方面保证社会公众的合法权益，同时推行政府的行政立法、执法、执法监督等各方面的职能落实[4]。

（三）推行政务公开

政府大力倡导政务公开，要求各级政府部门推进行政决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开，通过互联网向社会发布政务信息，增强政府管理的透明性。到2020年，政务公开工作总体迈上新台阶，依法积极稳妥实行政务公开负面清单制度，公开内容覆盖权力运行全流程、政务服务全过程，公开制度化、标准化、信息化水平显著提升。

（四）建立民主参与机制

党的十八届四中全会作出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》把“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”。各级政府部门大力推行重大事项、政府官员任命的民主评议，在社会上的公布机制、听证机制和社会专家参与政府决策的咨询机制，及政府部门的工作评议机制。

（五）政府管理企业化

政府机构可以参照企业化运行方式，引入企业家精神，在大力推行政府机构建立企业化的政府运行组织，其目标就是能够使得现有政府各项行政服务职能管理工作质量更高。主要措施就是引导政府机构工作人员以顾客至上的思想理念，来制定行政管理服务的标准，消除一些不合时宜规章制度，下放管理权审批权，并将其下划至基层机构和一线工作人员，推动绩效评估。将公司预算管理、目标管理、绩效管理、薪酬管理等管理手段，以及企业化运行方式等引入到政府机构内部，提高行政效率，缩减行政管理经费。

三、我国行政管理体制机制改革理论和实践创新

（一）建立服务型政府

打造服务政府，近些年，各级政府部门深化行政改革重要目标，建立服务型政府，其本质就是以社会为本、以民为本，政府部门管理的工作范围都需要结合社会工作的具体需要来开展。政府机构要摒除过去以官为本思想，转变官本位权利为本的管制型政府机构，建立起服务型的政府部门，是当前政府行政改革的重要目标，这会促进政府角色的转变。将行政改革与政府职能转变深入在实践中，也有越来越多政府部门认识到建立服务型政府部门的必要性，着手改革以往管理型、轻服务的政府管理型组织机构，上海、南京、珠海等一些政府部门纷纷创建了服务型政府发展目标[5]。

（二）建立面向市场的政府运营机构

打造面向市场新市场，以市场为导向政府机构，是指政府与市场之间的关系，市场能够发挥优势，需要由政府放权由市场去主导运营，发挥市场在服务中的作用。政府机构要面向市场，明晰政府在市场经济环境之下与市场主体之间的关系，大力推动政府运营职能的转变。政府部门还要起着掌舵作用、催化作用，进而促进政府运用改革，不能够大包大揽，承担所有的社会公益服务职能，要发挥政府引导作用，在宏观上予以调控指导，为市场创造竞争的环境，做好公益服务运行组织机构的培养监管。

（三）建立起责任政府

为了按照依法执行行政管理工作的要求，加强政府部门行政工作职责落实，在过去权力高度集中运行机制之下，政府权力和责任分配不够均衡，强调权力配置而忽略了责任追究，重视权利行使，而忽略承担职责，注重政策执行监管，避免忽略了追究责任。在现阶段行政机制改革过程中，依法推行行政改革，强化政府职能落实，使政府的权限与责任相联系，打造出具有责任心的政府部门，为下一步的改革工作而奠定技术。赋予社会组织机构社会管理权力，同时还需要明确职责，建立健全行政制度，制定落实法制追究责任程序，创设引咎辞职责令及其辞职等相关的责任制度。推行行政执法责任机制，并且与政府外部的评议制度相联系，加大执法监控监督，提高执法监督的独立性、公开性[6]。

（四）公共管理理念转变，管理模式创新

公共管理是从国外西方国家引进来的先进管理思想理念，通过国内消化吸收再改进，创新发展，形成了一些完善的公共管理体系。在国内各大高校都纷纷开设公共管理的专业，形成了完善教育体系，公共管理其最突出就是社会公共服务的公共性，重点强调管理主体多元化及运营管理的社会化，公共服务市场化的发展观念。在过去传统行政管理与现代化的公共管理有较大的差别，目前很多的政府部门都大力落实公共管理职能，改进管理方式，推进改革发展，财政部门也建立起了公共财政机制，人事部门提出了人力资源管理战略。从过去部门管理逐步向公共管理方向转移，由过去政府单一治理社会逐步实行社会共同治理的发展改革目标。

（五）借鉴企业经营管理经验，提高政府的行政管理效能

将企业经营管理项目理念引入到政府机构内，是许多国家在行政改革中采用的高效做法，尽管这种做法会在理论上引起很多的争议，但是引入企业经营管理也能够促进政府信用管理的创新，取得更好的发展效果，这也成了政府改革运行方向。政府与企业运营有着巨大的差别，政府部门不能够简单将企业的经营管理方式移植到政府机构内部，要有选择借鉴社会企业经营发展的理念、方法、管理的策略。比如引入竞争的思想意识，使用成本效益的核算模式，有选择借鉴社会企业经营发展的理念、方法、管理的策略，引入创新精神竞争的思想意识，使用成本效益的核算模式。重点加强对人员的考核及使用目标管理等相关的新型方法，这对于提高政府的运营效能，降低行政服务的成本，提高政府的服务效力，有些地方政府部门做了有益的尝试。

四、结束语

对行政管理机制改革对整个社会发展有巨大影响，要站在多个角度上出发，对现有改革机制进一步深化，能够实现齐力避害，才能够使得行政管理服务水平得到有效提升。通过在本篇文章重点的论述分析，各地区的政府部门在行政管理方面仍然存在许多问题，要推动行政机制的深化落实，还要保证行政管理政策灵活。随着当前政府部门深化改革的推进，行政管理服务质量受到社会公众的关注，要求政府部门逐步公开一些行政事务，以透明化方式运作，还要借助社会机构的力量来承担一部分社会公益的服务职能，引导社会自治、共同治理。