我国重大疫情防控：历史回顾与经验教训——基于近百年来我国四次重大传染疾病应对的考察

杨安华，旷紫沁

（湘潭大学公共管理学院，湖南湘潭 411105）

一、引言

2019 年底至2020 年初出现的新冠肺炎疫情，在短短的时间内快速蔓延，给世界和我国都带来了严重危害，至今仍未完全消退。正如习近平总书记所说，此次疫情是对我国治理体系和治理能力的一次大考。恩格斯说过，一个聪明的民族，从灾难和错误中学到的东西会比平时多的多。这里的关键是，能不能认真地、实事求是地总结经验教训[1]。本文从应急管理的角度对近百年来我国四次重大传染病疫情——“哈尔滨鼠疫”“亚洲流感”“非典”“甲型H1N1 流感”的应对进行考察，旨在通过对我国重大疫情防控经验与教训的全面总结，为新冠疫情防控与今后类似事件的应对提供借鉴。

二、我国应对重大疫情的百年历史回顾

（一） 1911 年哈尔滨鼠疫

1.事件回顾

1910 年10 月，俄罗斯西伯利亚地区爆发了第一起鼠疫。起因是当时在西伯利亚地区开矿的劳工误食了带有病毒的旱獭，随后病毒大范围传播。瘟疫爆发后，俄罗斯政府将许多华人劳工赶走，并烧掉了他们的棚舍和随身物品。劳工们被赶走后，沿着中东铁路进入了清政府的地界——满洲里。10 月25 日，两名劳工在满洲里的一家小旅馆暴毙身亡。第二天，同屋住宿的另外两名旅客也突然死去。尸体都呈黑紫状，但这一情况并未引起人们的注意。11 月初，劳工顺着满洲铁路，来到了哈尔滨。11 月8 日，在哈尔滨中东铁路民工宿舍里有人突然死亡。11 月下旬，哈尔滨鼠疫大爆发。其中疫情最严重的是现在的道外地区，死亡将近四分之一的人口。紧接着，长春、沈阳、大连等多个地区接连爆发鼠疫。一时间，谣言四起，人心惶惶。清政府知悉后立即派遣伍连德医生前往疫区进行防控[2]。伍连德采取隔离、火葬、设关设卡等一系列措施，最终于1911 年3 月成功消灭鼠疫。这次鼠疫总共死亡人数六万余名，仅东北地区就有51 155 人死亡[3]。

2.重点举措

（1） 强制推广使用口罩，防止疫情扩散。伍连德医生通过解剖发现此次鼠疫并不是以前出现过的腺鼠疫，而是另一种情况——肺鼠疫（世界首次提出这一概念）。肺鼠疫与腺鼠疫的情况截然不同，腺鼠疫只有被啮齿类或犬类等感染源啃咬出现伤口后才能发病，而肺鼠疫则可以通过空气和人与人接触的方式进行传播。因此，为了更好地隔绝飞沫，伍连德发明了双层纱布夹医用棉的口罩，使用效果极好。这种伍式口罩就是现代医用口罩的前身，效果远远超过原本就一层纱布的传统口罩。他设计了中国的第一个医用口罩，也是第一个用口罩来防控传染病的推广者。

（2） 针对疫情传播特点，强力实施集体火葬。11 月份，死亡人数逐渐增多，越来越多的人将尸体经过简单收殓之后放到了乱葬岗。伍连德认为这种处理方式存在极大的潜在威胁，于是他向清政府申请将尸体火葬。因为这种方式有悖中国五千年来逝者“入土为安”的传统习俗，所以受到了各方势力极大的反对，但是清政府为了彻底消灭鼠疫最终还是批准了他的方案。他将全部尸体分成22 个组，用火药炸出一个大坑，将各组尸体放入其中，浇上煤油焚烧。这种方式使得长达一里多地的尸体得到了迅速处理。这也是中国历史上第一次集体火葬。

（3） 实施分区隔离，防止交叉感染。因患者人数太多，远远超出了医院的容量，伍连德便借调了数节火车车厢作为病房，随后将患者全部集中，按照重症、轻症、疑似的标准进行分区隔离，避免交叉感染。如今的传染病隔离方式就是沿用伍连德的分类法。他将科学的防控手段引入中国，开启了我国现代科学防控的新篇章，在之后的多次疫情防控中他的科学理念和手段都有所体现。总的来说，伍连德的防控策略可以总结为“控制传染源、切断传播途径、保护易感人群”等，这也是如今国际公认的防控传染病三大措施。

（二） 1957 年亚洲流感

1.事件回顾

1918 年西班牙大流感之后，流感又恢复成常态局域性流行且病毒毒力相对低弱的模式，直到1957年再次出现大流行。亚洲流感于1957 年2 月初出现在我国的贵州省，3 月蔓延至整个大陆地区，4 月传播到香港地区和新加坡[4]。世界卫生组织在5 月份通过全球流感监测系统发出警告：全球可能即将发生流感大流行。果然，病毒在之后的六个月内席卷全球，发病率在15%-30%，造成全球至少100 万人的死亡。此次流感在我国掀起了两次感染高潮，1957年2月-5月在国内引发第一波感染高潮，其后流感病毒蔓延至国外，12 月又重新回到中国大陆。1957 年12 月-1958 年4 月为第二波高潮，受害者主要是农村居民，陕西和吉林部分地区的情况尤其严重[5]。所有年龄层次的人均易感染，其中65 岁以上的老人、具有基础疾病的人群以及儿童死亡率比较高。1958年末至1960 年间，流感曾反复出现，但因为疫苗的成功研制和人体内抗体的增强，病毒并未造成大规模感染。

2.重点举措

（1） 成立流感监测中心。流感爆发之后，我国立即成立了流感中心，将流感列为监测的传染病，开始了全国流感监测工作。同时加入世界卫生组织全球流感监测网络，与全世界共同应对这场突如其来的危机。1958 年，流感中心编写了《流行性感冒手册》，用于指导全国的流感防控和研究工作。

（2） 疏散人群，鼓励自我隔离。这一时期我国已经继承了伍连德的管理理念来防控流行病。禁止集会，关闭茶馆、剧院等集聚地成了基本应对之法。卫生部每天通过广播和报纸宣传流感知识，呼吁大家不要去人员密集的地方，提高群众防控意识。因感染人数远远超出医疗系统的容纳量，除了某些致死率高的群体如老年人、儿童等要求及时就医之外，其他人被鼓励采取自我隔离的方式自愈。最终，通过全国人民的努力，我国成功应对了这场大流感。

（3） 发展爱国卫生运动。亚洲流感的传播速度极快，但是发病率不高，总体表现为农村的发病率比城市高。最主要的原因是农村的卫生条件较差，导致感染率更高，发病率也更高。因此流感爆发之后，党的八届三中全会明确了爱国卫生运动的任务和目的是：“除四害，讲卫生，消灭疾病，振奋精神，移风易俗，改造国家”。爱国卫生运动的开展，使民众的卫生意识得到提高，改善了个人卫生习惯，在一定程度上控制了流感。

（三） 2003 年非典

1.事件回顾

2002 年12 月，广东出现了第一起非典型肺炎病例，之后几个月内病毒迅速传播至全球。首例病人发病住院之后出现了医护人员感染的情况，为了防止造成恐慌，广东省在全力医治的同时并未公开相关信息，造成市民们猜测纷纭。至2003 年2 月9日，广东共有一百多例病例，其中2 例死亡病例。2月11 日，广东省召开了新闻发布会，称305 例患者的病情都在掌握之中。3 月15 日，世界卫生组织将该病命名为SARS。至此，世界多个国家宣布出现多起非典型肺炎案例。3 月31 日，我国推出《非典型肺炎防治技术方案》。4 月3 日，卫生部召开新闻发布会，部长张文康发表了“中国是安全的”等不负责任的言论。4 月13 日，我国将非典列入《传染病防治法》进行管理。17 日，抗击非典的中央政治局常务委员会召开。此后，党中央严厉禁止瞒报疫情，实行“疫情一日一报”制。4 月30 日，启用小汤山医院，收治全北京的SARS 患者。7 月13 日，全球非典患者、疑似病例不再增加，非典基本结束。我国大陆总计非典患者5 327 例，死亡349 例，居世界首位。

2.重点举措

（1） 成立非典型肺炎指挥部，统一指挥非典防控。4 月23 日我国召开常务委员会，会上决定成立由30 多个部门组成、吴仪副总理担任总指挥的国务院非典型肺炎指挥部，统一指挥、协调全国的非典型肺炎防治工作。指挥部的成立是我国有史以来针对具体事件级别最高、涉及范围最广的行动组织[6]，它结束了非典前期零散、分散的防控工作，将防控知识宣传、医疗救治、交通管制、农村防控等工作纳入统一部署，有力地控制了疫情，并最终取得成功。

（2） 公开信息，实行疫情信息“一日一报”制。4 月20 日，卫生部副部长宣布将疫情通报从“五日一报”变为“一日一报”，要求相关部门及时更新信息，禁止瞒报、谎报。5 月9 日，我国公布《突发公共卫生事件应急条例》，明确要求建立起信息畅通的公共卫生应急制度。我国的信息公开工作进入逐步公开阶段。《条例》的颁发标志着我国将突发公共卫生事件的应急管理纳入了法制建设的轨道，为我国建立一个完善、健全的应急管理体系添砖加瓦。

（3） 加强制度建设，建立应急管理体系。非典发生后，“应急管理”一词正式进入我国公众视野。之后，我国首次提出了“应急管理体系”概念，并开始加快以“一案三制”，即国家突发公共事件应急预案、应急管理体制、运行机制和法制为基本框架的应急管理体系建设的进程。当年5 月，我国出台《突发公共卫生事件应急条例》；随后开始在各级政府成立以应急办为主要机构的应急管理体制。2006年1 月，颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》，逐步形成了“纵向到底，横向到边”的预案体系。2007 年颁布实施的《中华人民共和国突发事件应对法》则标志着我国突发事件应急管理开始走向法制化道路。这些意味着我国应急管理体系不断完善。

（四） 2009 年甲型H1N1 流感

1.事件回顾

2009 年3 月，墨西哥发现了第一起甲型H1N1流感病例，病毒在之后两个月内迅速传播至全球。4月29 日，世界卫生组织将流感大流行警告级别从4级提到5 级[7]。我国卫生部于4 月30 日宣布将甲型H1N1 流感病毒纳入《传染病防治法》 规定的乙类法定传染病，并依照甲类传染病采取预防、控制措施。5 月10 日，我国大陆报告首例输入型病例。5月20 日，我国确诊病例30 例，其中29 例是输入型感染者。6 月11 日，世界卫生组织宣布流感大流行开始。2010 年2 月28 日，我国累计确诊病例12.7万例，其中境内感染12.6 万例，境外输入1 225 例，死亡793 例。7 月4 日我国累计确诊病例127 885 例，新增人数逐渐减少，治愈12 万余例。8 月10 日，世界卫生组织宣布流感大流行已经结束，病毒的传播基本接近尾声。根据我国的流感监测资料显示，2009 年5 月—8 月流感疫情以境外输入为主，流行水平比较低；9 月—10 月在中国大范围地快速传播，以学校为主的甲型流感疫情爆发比重较大；11 月—12 月，疫情感染人数达到高峰[8]；2010 年初，开始呈下降态势，全国疫情明显好转，直至年中完全消失。

2.重点举措

（1） 加强入境筛查与管理，严防输入性传播。我国早期的甲型H1N1 流感病例基本属于输入型病例，所以政府对入境筛查与管理工作极其重视。并且2009 年正值中华人民共和国成立六十周年，临近国庆节有大量游客出行，我国对来自疫情的国家或地区的入境人员进行了严格的医学观察，并事先安排好了对疑似病例进行隔离医治的应对方案，以便出现情况能够及时做出反应，保证国庆节活动的正常举办。

（2） 充分发挥社会主义制度优势，建立对口救援机制。流感发生后，我国立即建立了甲型H1N1流感医疗救治省际对口支援机制，将重症与危重患者送入水平较高的定点医院进行治疗，组织专家团体对被支援省份的重症和危重患者的治疗提供技术指导。依靠政府的行政权威，这种机制能在一定程度上缓解省市间医疗资源不均的问题，对降低病死率有极大的帮助。

（3） 加快疫苗研制，并有效推广使用。2009年6 月初，我国已经建立由发改委、卫生部、疾控中心等6 个部门联合10 家流感疫苗生产企业组成的甲型H1N1 流感疫苗的研发与生产协调机制。9 月初就有8 家企业通过了疫苗的生产注册申请。接种疫苗是预防甲型流感最有效的手段，除去某些患有禁忌病症不适合接受疫苗的人，其他居民都被列入接种疫苗的范围。

从对我国近百年来四次重大疫情事件的发展和政府作为简要回顾来看，虽然四次疫情防控的本质离不开隔离和医疗救助，但是针对每次疫情所制定的具体防控措施却有所不同。在这几次疫情应对中，中国的应急管理体系建设取得了巨大进步。总的来说，实事求是、精准施策是我国疫情防控的核心宗旨，与此同时也要看到一些不足之处。接下来将从经验和教训两个角度对我国疫情防控的实践进行分析和总结。

三、我国成功应对重大疫情的经验

（一） 运用科学方法与科学手段组织抗疫

自古以来，人类战胜疫情都离不开科学的发展和技术的进步，科学精神重在实事求是。运用科学方法掌握疫情的发生机理和演变逻辑，再通过科学的防控手段对其进行应急管理，可以在很大程度上降低疾病给人们带来的负面影响[9]。1911 年伍连德采取隔离、戴口罩、火葬等防控手段成功防控了鼠疫，这些近代医学知识逐渐普及。随着社会科技的不断发展，除了依靠隔离、戴口罩等传统防控措施，新的科学手段成了打赢疫情防控战必不可少的坚实力量。总的来说，我国的科学抗疫主要体现在两个方面：现代医疗科技及现代信息技术的运用。现代医疗科技的发展已经将原本单一的生物医学变成了综合化学、物理学、材料学等多学科集合体，这种转变拓宽了医疗实践，全面提高了医疗救助能力。如非典时期广泛使用的医用非接触式红外测温仪就是运用了高精度的红外成像仪和现代数字信号处理技术，能够快速测量人的体温。医疗科学技术能力的提升还直接体现在疫苗的研制速度上，我国仅用时三个月就研制出了甲型H1N1 流感疫苗，成为全球第一个应用甲型流感疫苗的国家，为有效防控疫情提供了强有力的支撑。现代信息技术的运用则为精准施策提供了可能。非典期间，遥感应用研究所运用GIS 技术将疫情信息进行综合、分析及可视化处理，为领导决策提供支持。并且疫情发展态势预测、疫情的分布情况、传染源的识别及追踪、医疗物资的调配等等都是建立在信息技术的基础之上，它为疫情防控提供了新的思路和工具，具有广阔的发展前景。但是科学手段的运用并不意味着对传统措施的忽略，在继承传统基础上对两种手段的恰当使用是我国成功应对多次疫情的重要原因之一。

（二） 建立统一高效的疫情联防联控机制

公共卫生危机的突发性、复杂性和传播的广泛性决定了公共卫生危机治理的综合性，例如非典从一个单纯的公共卫生事件发展到涉及经济、政治、国际社会的复合型危机就更需要总揽全局、协调各方的应对机制。而我国条块分割的管理体制决定了应对危机所需的权力资源与组织资源都分散在各个部门之中，管理职能出现重叠或错漏[10]，可能会让需要多方参与的防控治理决策得不到很好的实施，从而严重影响防控效果。建立统一高效的疫情联防联控机制有助于制定科学合理的防控措施，进一步明确职责，分工合作，形成疫情防控的有效合力，更好地对公共卫生危机进行科学治理。哈尔滨鼠疫爆发后，清政府立即成立了京师防疫局，许多地方政府也纷纷设立防疫所或管理局，这些大大小小的机构共同组成了鼠疫联合防控机制，最终成功控制了疫情。亚洲流感时期，中国积极组织了卫生部、宣传部、传染病防控部等部门共同抗疫。非典时期成立的非典型肺炎指挥部以及甲型流感时期由卫生部、公安部、宣传部、外交部等多个部门共同组成的联防联控协调机制也都是成功防治传染病的关键因素。联防联控机制的成立打破了传统的各部门独立负责管辖范围内的灾害预防救治工作的分散管理、单项应对的应急管理模式，开始转变成以应急资源整合为中心思想的应急协调联动模式。甲型流感联防联控机制成立之后立即从控制传染源、保护易感人群、切断传播途径等三大方面着手对甲型流感进行防控，分别制定了针对密切接触者、易感人群、普通人群不同的防控策略；另一方面借助各种宣传手段和社会动员呼吁大家减少社会接触从而切断传播途径。这些措施的有效实施离不开多部门的协调配合和防控资源的高效整合，联防联控机制在其中发挥了重要作用。

（三） 实施动态管理灵活调整防控策略

与常态下的卫生常规管理相比，非常态下的公共卫生危机管理对于管理策略的制定有着更高的要求。根据史蒂芬·芬克的四阶段生命周期理论，危机的发展可以大致分为四个阶段：危机潜伏期、爆发期、延续期和痊愈期[11]。公共卫生危机通常开始于某个导火索，然后产生长期的影响，有一个清楚的结束，相应的公共卫生危机管理也就不是一个简单的一次性行为，而是一个长期、复杂且具有很强综合性的协调行动。随着公共卫生危机事态的发展变化，针对不同的危机阶段理应采用不同的策略与防控措施。在我国公共卫生危机应对中，实施动态管理、灵活调整阶段性防控策略的理念贯穿了几乎每一次疫情防控工作。1911 年，伍连德根据鼠疫传播的特点和变化趋势及时调整策略，采取了从疫情初期的隔离防控到后期的集中火葬、断绝交通等一系列堪称大胆的防控措施，从而取得了最终胜利。亚洲流感前期农村防控是重点，传染范围扩大之后就变成了城市农村防控“一手抓”。抗击非典初期，疫情形势严峻，我国按照统一掌握疫情信息、统一指挥医疗机构开展救治活动等要求相继建立起了“早发现、早报告、早隔离、早治疗”制度，这一系列强有力的举措有效地遏制了疫情扩散。疫情中后期，事态发展逐渐平缓，防控策略逐渐转变为以分区、分级为基础的对不同风险等级的区域制定差异化与精准化防控措施的新策略，直至危机状态逐步转为正常状态。甲流防控时期也运用了同样的防控理念，甲流在国外爆发后，我国立即实施了“外防输入”策略，对出入境人员进行严格管理。当国内出现首位感染者时，防控策略也随之转变成“外防输入、内防扩散”。针对当时甲流以输入型病例为主、通过交通工具传播的特点，通过联防联控机制加强了各部门的合作，阻止了疫情蔓延。实施阶段性的防控策略的本质是进行科学防控，由此我们可以看出，只有坚持实事求是并且有针对性地解决问题才能获得防控疫情的最终胜利。

四、我国应对重大疫情的深刻教训

通过对近百年来我国四次重大疫情应对的考察，我们不难发现，尽管采取了系列科学措施，取得了巨大的成效，但教训也是非常深刻的。

（一） 重治轻防问题悬而未决

危机管理可分为事前管理、事中管理和事后管理三个阶段[12]。其中事前管理是整个危机管理过程中能够做到以最低的投入来最大限度减少危机损害的阶段。但是从实践来看，我国危机管理观念上存在“重应急处置，轻预警管理”的问题[13]。例如在非典危机中，从第一起病例出现到引起相关部门的注意，中间间隔了两个多月，而地方政府在疫情早期并没有采取有效防控措施，因而错过了非典的黄金防控期。当时地方政府并未建立起完善的公共卫生监测预警体系，且危机意识不强，严重低估了非典的危害性。直至疫情大面积爆发，才不得不花费极高的成本来应对，最终付出了巨大的代价和牺牲。非典的教训是惨痛的，在此之后我国加大了对疫情监测预警体系的建设，建立了突发公共卫生事件网络直报系统，并于2008 年启动传染病自动预警系统。但是，在2009 年的甲型流感防控中，传染病自动预警系统却没有发挥其应有的作用。一方面是因为网络直报系统中的监测系统并没有覆盖全范围的监测业务，无法及时对某些新出现的传染病进行主动监测，很难提供准确的评估信息。另一方面，传染病自动预警系统是建立在互联网的基础之上，以数据收集、处理、分析为核心的自动化管理系统。但是自动预警系统还未完善，信息收集、监测和预警发布功能还没有彻底地实现事前管理。政府部门也并没有充分利用这一预警系统，对监测预警重视不足，而是把重点放在了事后处置，面对公共卫生危机更多的是采取被动应对的态度而不是主动出击。在这种情况下，疫情缺乏有效的控制便会迅速蔓延，难以应对。

（二） 信息瞒报谎报问题根深蒂固

信息公开是政府对公民的义务，是实行民主政治和法治的基本原则之一[14]。无论是从非典事件还是从甲型流感事件来看，在面对重大疫情时，及时、准确、透明的信息公开是应对突发性重大公共卫生事件的基本要求。在非典爆发的前期，政府下发文件要求媒体对非典的相关新闻统一口径，要求强调非典已经得到了控制，试图稳定社会情绪。但是，这种做法却造成了两个非常严重的后果。其一是媒体的集体失声使人们的信息需求得不到满足，从而造成大部分群众对疫情的严峻程度产生误解，导致大量交叉感染，疫情蔓延，反而增加了防控的难度，甚至还有人为此付出了生命的代价。其二是官方媒体缺位所造成的权威信息的匮乏正好给了谣言、小道消息大肆传播的机会，各类虚假信息充斥着人们的生活，给社会舆论环境和政府公信力带来极大的负面影响。事实证明，在如今信息时代，任何企图掩盖突发公共事件信息的做法最后都可能演变成谣言，还会增加社会风险的程度[15]。除了政府—社会这一路径的信息传播存在种种障碍之外，行政体制内部的信息传递同样出现了阻碍。地方政府出于维护政绩、逃脱责任等原因有意地瞒报、谎报、漏报相关信息，使上级政府无法及时掌握准确情况，妨碍了政策及应对措施的制定。非典后期，政府针对疫情信息公开的问题制定了“一日一报”制，并严禁瞒报谎报。此后，我国的信息公开工作有所好转，《信息公开条例》的实施更是为信息公开提供了政策和法规保障。但是，从甲型流感时期的信息公开来看，即使对疫情信息能够做到及时公布，但信息的利用率不高，对某些较为敏感的问题采取了淡化、逃避等策略[16]。从实践得知，疫情信息的全面、准确、透明公开才能更有效地开展疫情防控工作，因此要坚决遏制瞒报、谎报痼疾，维护社会舆论环境，稳定社会秩序。

（三） 应急医疗物资储备问题没有引起足够重视

应急物资是保障应急活动正常进行的基础性资源，充足的医疗资源是开展大规模医疗救助活动的前提，因此，做好常态下的医疗物资储备极其重要。20 世纪50 年代，我国的生产能力低下，医疗物资极其匮乏，日常医疗救助活动的开展难以为继，医疗物资储备更是少之又少，这是造成亚洲流感迅速扩散的重要原因。非典爆发之后，广州、北京等地储备的医疗物资远远不能满足救助需求，建立临时储备以及医疗物资的紧急调配成了防控工作的重点。但是由于配送不专业、调配不平衡等因素造成了周转失灵的问题，没有做好保障医疗急需。从疫情防控的实践来看，我国存在着轻视应急医疗物资储备的问题。主要原因有两个方面：第一，重大突发性公共卫生事件的医疗救治工作一般集中在三甲医院的传染病科室或传染病医院，虽然这些医院会进行一定的医疗物资储备，但是医疗防护物资作为特殊资源价格昂贵且使用率低，储备数量是非常有限的。重大疫情爆发之后，供需关系立马失衡，阻碍了医疗救治活动的展开。第二，医疗物资管理人员的预警意识淡漠，大部分人或多或少抱有侥幸心理，对应急处置的重要性认识不当，轻视常态化的医疗物资储备工作，仅仅只准备日常使用的物资量。有些医疗机构甚至做的是“形象工程”，只象征性地采购少量的医疗物资且忽视日常管理，没有及时进行更换，最后导致物资破烂、过期而无法正常使用。医疗物资储备不到位会直接造成疫情爆发后医疗卫生机构只能通过临时采购或临时调配等途径来缓解急速上升的物资需求，而大规模的集中购买会引发市场供应不足、购买渠道不畅等问题。届时，许多疫情之外的叠加问题统统都会暴露出来，增加了政府维稳负担。为了加强医疗物资保障，提高救治能力，医疗物资储备体系的建设是必不可少的。

如何从历史中总结经验，吸取教训，是提升重大疫情防控能力不可忽视的重要环节。近百年来我国发生的这四次重大疫情，为我们提供了宝贵经验的同时，其中的深刻教训也是需要引起高度重视的。