行政事业单位内部控制与全面预算管理研究

何立娣 安徽省来安县医疗保障局

一、行政事业单位内部控制和全面预算管理概述

（一）内部控制

行政事业单位财务部门管理职能的发挥、与对业务工作的管控促进作用，依赖于单位内部实行的统一的内部控制与全面预算管理。内部控制是指为了顺利的开展各项工作，在单位内部建立统一的管理制约标准，以从全局和细节工作两方面入手，重在管理规范预防风险。内部控制制度是确保各项工作的有序开展、提高工作效率、提高管理质量的关键所在。行政事业单位出台的管理规定的主要目的是高效管理，从管理范畴来讲需要精准的覆盖到行政单位业务所辖全部范畴。而内部控制的关键就在于对行政单位业务的各个关键点进行有针对性的梳理，抓住要点、制定标准、出台方案，以保证业务运转的稳定高效快捷。当然，根据行政单位处于不同的发展阶段，要适当的调整内部控制制度管理要求[1]。

（二）全面预算管理

全面预算是全员参与，对规定的时间段内的财务往来以及引起财务往来放生的业务进行源头控制、数字化管理以及全过程监控的动态财务先行管理方案。通过全员参与，充分发挥财务部门对公司业务及资源调配的导向性作用，以达到从财务角度监管业务活动、业务流程的目的。并在行政事业单位的内部控制管理制度下，合理控制经费支出，对目标进行跟踪，加强对各项事务的监督与控制。

（三）做好全面预算，才是做好内部控制的首要条件和关键点

行政事业单位的内部控制制度与预算管理联系较为密切，两项工作都旨在提高行政事业工作的效率，降低单位的业务风险。内部控制制度能够从制度上为全面预算的实施提供良好的内部运行条件，而预算管理是对资金支付业务实施有效的控制和监管手段，由于预算管理工作需要行政事业单位全员提供业务往来、收入和指出的准确信息，完善的内部控制制度，能够帮助预算日常工作的有序开展。从管理效力和预期来看，内部控制为全面预算的执行提供运行保障，而全面预算的有效执行又为内部控制提供坚实的资产和物力支持。反之，内部控制失效，全面预算的实施无从谈起；更无法为内部控制提供相应的支持与推动，企业的正常运行就会受到干扰。因此，二者相互促进以推动行政事业单位的正常运行与发展。综上，行政事业单位在稳定开展业务、维护资产安全方面，需要进行全面预算以保障内部控制的最终效果，从而推动单位各项工作的有序展开[2]。

二、行政事业单位内部控制与全面预算管理存在问题

内部控制的执行过程中，由于存在对管理重要性认识不足、制度不完善、执行力不够、监督不到位等问题，导致部分单位内部控制管理过于形式化。行政事业单位的预算编制内容随意，无法发挥其功能，没能达到行政事业单位全面预算管理工作的目的。

（一）认识不清、重视程度较低

全面预算管理是行政事业单位内部管理的核心组成部分，对行政事业单位的运行稳定有直接影响作用。单位对全面预算的执行不合理，如部分业务进行预算管理，或预算制定不合理，都会严重导致预算管理工作与各部门之间失去联动性，更是直接影响了全面预算效能的发挥。同时，全面预算的闭环处理需要最后的预算效果评价，而在部分单位，效果评价表现在工作中即绩效评价，覆盖业务、职能部门、人员不够，或者对繁琐的预算绩效评价工作流程有抵触和轻视的心理，执行力较为薄弱，导致预算工作完成情况并不理想。

（二）全面预算管理没有结合大数据技术

由于行政事业单位以往没有开展预算管理工作，或几年才进行一次预算管理工作，大多数管理人员都缺乏风险管理意识，也不具备结合现代信息技术的意识。随着互联网时代的发展，信息技术和设备在各行各业中应用广泛，在行政事业单位改革过程中，管理内容和管理难度的不断增加，需要与之相匹配的全面预算管理制度与数据支持，相对落后的财务记账式管理方式严重导致预算管理工作效率低。

（三）全面预算管理的授权审批制度流程不清晰

行政事业单位各部门在参与全面预算管理工作时，缺乏一定的规范性，极易发生在业务执行过程中的随意性，掺杂个人想法从而产生问题，为行政事业单位的内部控制带来巨大风险隐患。行政事业单位对预算管理的授权审批制度缺乏精准的数据支持和有效的管理计划与判断、同时监督机制的缺失容易导致预算管理流于形式，且审批流程制度不清晰，存在漏洞。授权审批是各单位内部控制的重要环节，是预算管理工作中的重要审核步骤。在行政事业单位的经营运转过程中，各部门领导的授权审批管理标准要求不统一，关于审批的相关条件也没有必要的要求。授权审批不明造成预算授权审批工作的效率较低，审批不及时或不经审核的情况屡屡发生。

（四）行政事业单位对预算的编制范围不够全面

目前，行政事业单位对预算的编制没有深刻理解和准确认识，在进行预算编制范围界定时，对于单位整体收支、支出与业务往来的编制不够完整，过于局限于部门和个人理解，导致预算管理范围严重缺失，不具备预算指导作用。再加上缺乏有效的监管措施和制度，预算编制不够全面、规范，且缺乏合理性。预算编制范围模糊从根本上限制了预算的合理性，最终导致预算工作质量较差，不利于单位的未来发展。

（五）全面预算管理与内控风险评估机制不相匹配

内控风险评估机制作为对行政事业单位内部运行风险的预判与纠错规定，必须依赖于企业内部实际运营的情况分析与数据结果。缺乏上述依据的风险评估很难评价预算管理的风险性和有效性。因为业务所需要的时间跨度较长，导致行政事业单位很多业务都是对预期的一种规划，现有的风险评估方案无法进行评价和利用。行政事业单位的预算管理工作并没有指定具体的部门或工作人员，由于需要全员参与，相关的工作人员在风险评估环节并不能紧密配合，对预算工作的积极性产生影响。

三、行政事业单位内部控制与全面预算管理相互促进的方案探讨

全面预算旨在通过全员参与，协调调动各责任部门，积极参与对行政事业单位的各项务活动，将可能支出全面纳入预算体系。由于全面预算管理是覆盖整个单位的全部业务，要构建基于内部控制体系的预算管理制度，重视预算编制、审核、执行和调整，加强预算分析、考核和绩效管理。因此，必须研究如何促进二者的有效结合，切实提高行政事业单位的管理水平。

（一）提高内部控制和预算管理意识

行政事业单位结合预算工作中的实际发展情况，适当开展管理人员的教育工作，将全面预算知识理念融入行政事业单位的发展大局中，促使管理人员在学习过程中能够充分了解内部控制及预算绩效管理两者之间的联系性，形成正确统一的内部管理意识，掌握全面预算工作方法。行政事业单位要加强对单位人员的相关制度与运行流程培训，通过流程创设、工作内容核检等方式强化管理意识，不断加强理论知识的培养。为行政事业单位工作人员提供理论体系和工作实操相结合的机会，通过管理方案培养到绩效评价监督的闭合流程，使员工提高内部控制和全面预算的重视程度和执行力，以此推动预算管理工作有序进行。

（二）将信息化建设与预算管理工作相结合

招聘着重引进信息技术人才，充分发挥信息技术在预算管理方面的作用，借助计算机软件设备建立预算管理系统平台。应积极建设预算管理的大数据信息平台，对单位的预算情况进行全面、实时的监督和管理。应积极展开现有工作人员的信息化培训，提高信息化操作水平，以提高单位预算管理方面的效率。利用大数据等先进技术对预算管理的信息进行统计分析，对预算管理工作进行优化完善，实现指导预算管理规划的作用，利用预算绩效评价报告，通过信息化平台对预算工作进行管理和监督。

（三）完善预算管理授权审批制度和机制保障

行政事业单位应积极明确内部预算的审批条件、审批责任人等相关权限，以保障良好预算管理机制的形成。行政事业单位对审批项目，要明确审批范围和流程，避免预算管理产生审批争议。应强化管理人员预算项目的审批意识，提高授权流程规范，实现预算管理的完整和高效。行政事业单位要强化各部门对预算管理的力度，通过全面预算管理过科学合理的内部控制制度。为了翔实的理解其他部门全面预算的真实度和准确度，建议适时采取轮岗制度，财务人员、管理部门与经办预算管理人员根据工作参与范畴穿插交换工作内容，以提高对特定工作内容的认识，以形成监督与制约的闭环管理，确保全面预算管理工作的有序开展，强化内部控制效果。要加强对预算管理岗位的监督控制力度，加强对各环节的内控力度，实现全面预算管理监督。根据单位的实际特点与工作需要，建立岗位职责，方便及时追责，让全面预算管理工作有章可循。

（四）科学运用细化规定预算管理的编制范围

预算编制作为保证预算管理科学性的重要基础，在单位内部亟须进一步进行细化规定。一方面，行政事业单位对于部门的预算情况，要进一步明确项目的使用情况，保障预算资金收支使用合理化。另一方面，单位内部要进一步加强预算资金收支严格的会计控制，防止预算资金使用不明等现象的发生，确保预算管理范围的明确化。

（五）利用业务跟踪制度等举措完善预算管理风险评估

单位主管部门应着重关注内部风险的评估工作，以进一步完善其预算管理工作。首先，行政事业单位应建立业务跟踪制度，预知并发现预算项目的实际情况，及时准确地对项目进行风险评估工作。其次，行政事业单位应督促各部门进行预算项目信息的分享工作，避免部门间由于信息不对称等原因而阻碍风险评估工作的实施。最后，单位通过风险评估获取的结果需及时运用到实际的预算管理中，以降低未来可能产生的风险。

四、其他解决措施

（一）做好人员综合能力培养

行政事业单位管理人员素质参差不齐，管理水平也有加大差异，对预算审核工作缺乏正确认识，影响预算审批工作质量。行政事业单位需要提高预算管理人员的专业素养，紧跟单位发展脚步。人员素养决定了预算管理工作的质量和内部控制的效果，专业培训作为提高人员综合能力的重要途径，必须长期持续的进行。提高员工责任意识和对管理制度的了解，从而提高内部控制的效果。

（二）重视预算管理工作的创新

陈旧的内部控制制度导致预算管理内容单一、覆盖面小、运行效能不足。在当下社会业务发展日新月异的今天，必须保持预算管理的与时俱进。一是提高财务数据的归纳与分析能力；二是做好企业发展的规划与业务前瞻，同时合理参考既往财务数据做出最终方案，以此作为预算管理的基础。三是预算管理的执行，做到各职能部门内部公开透明，以便在制定预算时提高合理性与准确度。四是流程方面要突破创新，通过量化标准、电子化层级办公等方式，精简审批流程和财务运行时间。

（三）建设激励约束机制

行政事业单位要建立完善的监督体系，将内部控制与全面预算管理的执行情况纳入其中，确保单位的全面预算管理的各项业务活动都有章可循，各部门全面预算管理与单位的发展目标一致。建立科学的考核激励机制对全面预算管理部门的业绩进行全面评价，根据各部门的业绩实行奖惩，并制定合理的管理目标，将管理目标分解到岗位，落实考全面预算管理核激励的效果，激发各员工工作积极性。