财政支出绩效评价研究

高新 西北师范大学

党的十九大报告指出要全面推进绩效管理，对此中共中央国务院专门出台了具体的实施意见，达成了建立以绩效为导向的预算管理机制的共识。“必须更加突出保障民生的制度性安排，着力解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，提供更充分，更均等的基本公共服务。”①财政支出与每一名公民的日常生活息息相关，由于在这些项目上的出资数量庞大，且以公益性为主，所以主要由政府承担相关支出。政府掌控绩效管理，有利于推动可持续发展水平，改善国民整体福利。

一、财政支出绩效评价的内涵与理论依据

（一）财政支出绩效评价内涵界定

财政支出绩效评价运用科学的规范的绩效评估方法以满足社会公共需求的角度，对财政支出行为过程及结果做出的科学客观的衡量比较与综合评价。②财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用合理有效的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。财政支出绩效评价目的在于兼顾公平有效的原则合理安排资金使用，并对资金的运用效果进行合理的解释。

（二）财政支出绩效评价理论基础

1.公共财政理论

国家对公共财政服务提供财政资金并进行分配，履行资源分配职能，用最低的成本获得最大的收益。针对有效的资源进行合理有效的分配，满足社会需求。公共部门对于资金的使用往往是一种单个部门垄断行为，绩效评价可以产生竞争压力，刺激资金高效使用。

2.财政支出增长理论

财政支出和经济增长之间往往是正向相关的，随着城市化进程的加大，政府所要履行的责任增多财政资金也相应的增加，公共资金影响着整个社会的发展，在资源稀缺性的前提下，资金的使用必须是有效的财政支出的绩效评价也必然是有意义的。

二、财政支出绩效评价的提出与发展

（一）财政支出绩效评价的提出

相较于其他发达国家我国的公共支出绩效评价起步较晚，绩效评价在党的第十一届三中全会得已引进并逐步发展，21 世纪以后得到人们的重视。在1980-2000 年期间我国对于财政支出的效益评价一直处于一个浅显的阶段，1981 年政府工作报告中经济效益一词首次提出。在1988 年全国财政工作会议第一次提出了建设公共财政的要求开始，在近20 年的时间里财政支出绩效评价不断完善。

（二）财政支出绩效评价的发展

我国财政支出绩效评价的发展如表1所示。

表1 我国财政支出绩效评价的发展

随着近些年来我国行政水平不断地进步我们的预算能力和审计能力也都在不断的增强，为解决我国人民的基本生活保障和安保问题。绩效评价也由之前的单纯的事后效果的评价转为事前事后和事中的一个评价针对财政投入的经济性效率性和有效性来全方位的进行测评。

三、财政支出绩效评价实施情况

（一）中央推进情况

中央政府在20 世纪中后期开始对绩效评价经行研究，但是当时对于基本公共领域的绩效评价还比较淡薄，并没有注重起来，中央还只停留在对于财政支出方面的评价。中央对于基本公共服务领域的绩效评价理解尚未到位。

由“五五计划”基本公共服务支出的761 亿元增加到“九五”计划时GDP 总值的27，8%，2008 年基本公共服务领域的支出超过GDP 的30%。我国在2018 年重点强调绩效评价的重要性并着手采取借鉴西方国家治理体系进行绩效评价，十三五规划就基本教育，卫生医疗等问题得到重点关注，综合十九大我国的基本公共服务领域的绩效评价得到加速发展。

我国近些年对于教育医疗卫生等领域的投入逐步递升。在教育领域上我国教育支出从五五计划的399。2 亿元到现在的一五计划已经达到了17476.33 亿元，将近20 倍的增加。我国在充分借鉴国外其他国家的绩效评价先例的同时不断发展和开拓以评价对象、评价力度和评价手段为重点属于我们自己的绩效评价指标和水平。

（二）地方和各部门的开展状况

党的十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》列出基本公共服务范围与基本原则并构建了我国不同省份之间的公共服务绩效评价指标体系。党的十七大明确表明各级政府应该健全政府职责体系，完善公共服务体系。地方政府自上而下或自下而上多种形式展开绩效评价。地方政府在“一二五”期间根据绩效内容和工作目标开展绩效评估，顺应市场化发展。

现如今，地方对于支出和产出也开始进行分别的绩效评估详细划分三级指标。以吉林省为例，吉林省也属于我国开展绩效评价较早的省市之一，2007 年以来建设6 大内容83 项指标的评价体系，2009 年县级市也逐步展开绩效评价针对绩效评价反馈的利用也取得有效进展。目前我国也逐步推进各省市推行基本公共服务均等化争取地方公共受服务均衡，推行全方位绩效评估工作。

四、财政支出绩效评价存在问题

我国的财政支出绩效评价秉承着独立规范和科学的原则，坚持有效性与效率性的统一。习近平指出：财政等公共资金的使用要向民生领域倾斜，要突出重点，针对群众最关心的就业医疗教育住房等问题发力。突出强调基本公共服务领域的重要性。

（一）“重量轻质”盲目开展

为实现我国在2020 年的全面建成小康社会的宏大目标，部分农村偏远地区为满足上级政府的政策目标进行盲目的大生产。在实际生产活动中社会组织对政府资金产生依赖性，一些非营利组织自我能力不足主要依靠地方政府的资金资助才得以运营。还有部分社会组织过分关注服务评估审核的评价结果，忽视了公众的真实需求。

以教育为例，党的十八大提出量入为出的绩效评价。但是目前仍存在学校绩效管理“重量轻质”现象突出，重财务指标轻教育指标，存在绩效产出低水平重复现象，导致教学过程中呈现扁平化，特色不够。

（二）绩效评价领域涉及不全面

现如今我们的生活越来越依赖于科技，随着大数据云时代马不停蹄地到来，5G 成功研制并即将投入各种领域中，但是我们的政策和法度的改善相较于飞速的科技进步未免显得缓慢。5G 信息时代来临，教务领域的5G 网上教学已经开始逐步的有规模的实施，这一超前的技术有利于全国的学生们接触最高水平的教育服务，贫困地区教师资源匮乏问题可以得到针对性的经行解决。但是远程教育所涉及的跨区域跨国界问题，针对实施教育的任职教师来说其合法税后收入依旧是一个困扰多个国家。

（三）财政支出地区间不均衡

国家统计局数据表明我国公共服务领域的财政支出，即财政供给有着很明显的地区差异问题，从而影响地区间财政支出绩效结果。江浙沪，北京广州等地由于独特的地理位置原因他们对于公共服务领域的财政支出也相较于其他省市高昂。普遍来说中部地区也高于西部地区的支出水平。北京2007-2015 年社会保障指数为2.49.同期贵州仅为0.574。这种差异形成了一个循环，在富裕的省份和地区对于人们的生活水平生活质量的要求高，进而这些省市满足人民基本生活的财政支出也就越高，相应的这些地区的绩效评价的结果也就越好。

相反在相对落后的地区想要发展经济但是财政支出有限，资金和资源的不足往往使得人才流失，这种恶性的循环使得各省份之间贫富差距过大，偏远地区的绩效评估结果往往差强人意。以北京市为例北京2008 年教育支出为402.1 亿元，北京2012 年普通高等学校为91 所，同期吉林省长春市普通高等学校为37 所，教育支出为32.47 亿元。

五、完善我国财政支出绩效评价的对策建议

（一）促进循环监督，完善评价过程

随着我国针对财政支出绩效评价不断地发展，我国由预算开始到结束都开始进行了明确的评估，财政支出绩效评价从“重安排重使用”到“重监管重绩效”。财政支出领域的绩效评价应该保证会计录入时真实有效，加大审计力度，明确审查范围，有收有支，加大事后审查，避免表面功夫，对已经进行的公共服务妥善的进行居民满意度调查。

现实的市场经济不可能是理想化的完全竞争市场，其效率和资源的利用上都存在着一定的欠缺，那么如何实现帕累托最优，完成资源的有效利用，促进监督循环，满足社会需要加大剩余劳动利用，对此我们必须明确创新是第一生产力这一不可否认的事实。

（二）依法改善政策，解决效益失衡问题

效率和效益一直是我们一直关注的问题，也是我们绩效评价的意义所在。提升政府政策的有效性改善现有的政策争取不断进步，使得国家可以得到稳步地发展。

面对效益问题，快速有效的评价。针对预算和支出，在对每一项政策的实施真实有效性的评估方面，例如农产品的种植和开发的，应该适当的引入跟踪机制。以年为单位进行评估。农村发展是城市化发展的基础和根本，农村的问题往往更加复杂，基础设施与城市相比仍有差距，村落基层之间矛盾多。适当引入跟踪机制可以对农村发展和类似的周期性行业做出预测和发展评价。

（三）引进企业绩效评价方法，多角度看问题

引入企业评估方法明确发展方向，将绩效评价结果公示化对下属基层公共服务人员实施企业管理手段，对工作人员提供反馈信息。由于企业管理和公共服务财政支出的目的有一定的相似性，我们可以借鉴企业的管理模式在管理和实践的过程中加以运用。像企业单位确定金融效益指标那样，对财政政策的做出一个效率指标，财政金额有效性的控制并下达每一级政府。对优秀地方单位提供表扬刺激各方竞争，加大各地方不同部门之间的联系行，在经济一体化的今天，一枝独秀往往不利于一个地方的发展，其局限性也限制了地方多方向发展的可能。联系各部门的关系，一带二共同发展才是提高经济效率的方法。

注释

① 党的十九大工作报告

② 聂宗义，蒋建华，张红岩，张涛.推进财政支出绩效监督评价的思考[J].财政监督，2015.