我国基层财政预算绩效管理优化与国外经验借鉴研究

黄丰雨 中国财政科学研究院

基层政府树立财政预算绩效管理意识，践行预算绩效管理实践能够科学合理配置财力，缓解当前基层政府的收支压力，同时，也能有效引导和激励基层政府在贯彻落实党中央重大决策部署的过程中，最大程度实现经济效益和社会效益。因此，促进基层政府树立预算绩效管理意识，压实支出责任，积极有效开展预算绩效管理活动有着充分的现实必要性。

一、财政预算绩效管理概念内涵及国外经验

学术界通常认为，中文的“绩效”是由英文“Performance”而来，“绩”是指业绩，即工作结果；“效”是指效率，即工作过程。对“绩效”的衡量一般包括经济、效率、效益三方面，即经济上的低成本、效率上的投入产出之间的最优比例和效果上既定目标的高完成度。此外，通常对于政府公共服务的绩效，还会增加从公平性角度的衡量。绩效管理就是通过从管理理念、技术方法、运作机制等方面为提升“绩效”而开展的一项管理过程。

财政预算绩效管理是基于财政预算政策而言，将绩效的相关信息融入财政预算管理活动的全过程之中，从而实现预算与绩效管理一体化是财政预算绩效管理的本质内涵。从政府的微观视角来看，财政预算绩效管理是以提高财政资金资源分配有效性和使用效益为目标，将财政预算管理工作与绩效管理有机融合，优化预算资源分配，完善财政政策。

相较于我国，国外一些发达国家于20世纪50年代已在开始探索财政预算管理科学化，而绩效预算（Performance Budgeting）也是在这个时期被政府关注并推广到预算管理实际工作中。从国外实践经验来看，绩效预算通常被运用在预算拨款审核的过程中，即将财政资源的使用分配计划与相应的目标相结合，并且以此衡量政府工作的效率以及相关项目完成程度。瑞典财政部门的管理人员就认为，绩效预算并不是一种具体的预算管理方法，而是一种服务于目标和效率的管理机制。澳大利亚财政部门则将绩效预算解释为是一种支持政府进行资金分配和运作的管理模式。虽然各个国家对绩效预算认识不一样，但不难看出，其与预算绩效管理在内涵上并不尽一致。在绩效预算的概念中，绩效处于预算分配的核心地位，突出体现的是预算管理的灵活性以及财政资金使用环境与计划的适应性。但在预算绩效管理的概念中，更强调的是一种全过程全链条的管理活动，从确定预算绩效目标开始，跟踪监控预算执行情况，对预算执行效果进行绩效评价，并以此作为下一年度财政预算资金分配的参考以及政府工作效率的衡量。对于我国目前所处的发展阶段和基层政府治理需要而言，预算绩效管理更适合基层政府运作环境。但国外绩效预算的经验也为我国基层政府财政预算绩效管理提供了宝贵经验，其一，在将绩效理念和管理措施与预算管理活动相结合中要体现投入产出的导向；其二，建立“绩效影响财政资源分配”的理念，激励基层政府树立绩效意识，压实“花钱必问效、无效必问责”的责任导向。积极学习并吸纳、借鉴国外绩效预算实践经验，有助于提高基层财政预算绩效管理的科学化程度，这对于较缺乏优秀管理人才的基层政府尤其重要。

二、实施财政预算绩效管理对基层政府的意义

财政资金在助力政府履行社会公共服务职能、实现社会公平正义、推动经济增长等方面发挥着显著作用。在我国现行的五级政府管理体制中，基层政府通常是指县、乡两级，主要是与一般老百姓接触面最多、最广的一级政府，是人民群众能够直接感受到的政府的具体形式，所以，基层政府的政策制定、执行和管理能力直接影响着人民群众对政府的看法和态度。也正因涉及群体广泛，基层政府在提供社会公共服务的过程中面临着资源分配效率以及整体公共服务效率等复杂问题，因此，实施科学的财政预算绩效管理对提高基层政府行政能力有着重要的实际意义。主要体现在以下方面：

1.提高财政资金使用效益和行政服务质量。财政预算绩效管理以结果为导向，是对财政资金使用目标和政策目标的审核和评定。推进并且深化财政预算绩效管理，能够有效促进基层政府部门合理配置资源，改善基层政府决策管理科学性，明晰权利以及职责范围，提高政府行为质量。

2.夯实绩效责任意识，提高工作主动性。财政预算绩效管理蕴含先进的绩效理念和管理思想，实施预算绩效管理，有助于进一步提高基层政府部门员工的绩效责任意识和工作积极主动性。

3.推进政府工作标准化、规范化、制度化进程。预算绩效管理是全链条闭环的管理体系。在实施过程中，政府相关部门决策者能够对于工作进度以及工作结果进行有效的监控和预测，帮助基层政府实现工作效果与战略目标的统一。

4.提高基层政府透明度。绩效信息公开是政府公开的重要组成部分。随着基层政府支出规模不断扩大，政府预算绩效信息公开是大势所趋，也是“以人民为中心”的体现。预算绩效信息公开能够减少部门与部门之间、部门与服务群体之间信息不对称情况，有利于提升民众对政府行为的信任度。

三、我国基层政府财政预算绩效管理现状及面临的问题

受我国政府管理体制以及区域经济发展不平衡的影响，基层政府财政预算绩效管理呈现不平衡的特点。一方面是财政资金来源和使用的不平衡，基层政府财政收支矛盾总体较为突出，而与东部经济较为发达城市相比，中西部贫困地区的基层政府在预算资金的可获得性方面更是存在巨大差距。另一方面是基层政府提供公共服务能力与民众诉求之间的不平衡，民众对更好更高质量公共服务诉求明显，而财政收入增长过慢导致不同部门财政资源争夺等问题。在这种情况下，提高财政资金使用效率，促进支出结构优化，是解决和缓解这些不平衡的有效手段。但当前基层政府在推进实施财政预算绩效管理过程中还面临以下方面问题和挑战：

1.绩效管理意识和理念不够深入。部分基层政府干部的管理理念仍停留在传统阶段，以争取更多预算、上马更多项目为主要目标，延续过去忽视财政资源使用效率的粗放管理模式。有的基层政府部门将预算绩效管理视为工作负担，并没有将绩效理念与实际工作相结合。

2.绩效管理机制尚未形成，实施过程阻力较大。预算绩效管理并不是财政部门一家的事，需要政府部门齐抓共管、形成合力。但在实践过程中，尤其是在一些基层政府部门，受行政环境和政策复杂性的影响，财政部门协调难度较大，面对阻力较多，影响实施效果。

3.绩效管理技术方法和能力建设不足。基层政府通常面临人手少、事情多的局面，尤其是对于专业性较强的预算绩效管理而言，人员经验与技术方法能力不足造成构建基层政府财政预算绩效管理体系存在较大困难。

四、强化基层财政预算绩效管理的对策

为解决基层政府推进落实预算绩效管理过程中所遇到的现实问题，借鉴国外先进经验以及结合国内各区域基层政府实际情况，可以在以下方面强化相关措施。

1.提高绩效管理意识。领导干部要发挥带头作用，认识到绩效管理是破解当前基层政府财政预算收支矛盾的利器，深入学习中央和国家相关部门的决策部署，发挥好榜样示范作用，带头重视和实施好预算绩效管理的各项措施。

2.完善预算绩效管理机制，用制度化方式破解部门间拉锯、博弈的局面。借鉴国外经验做法，以项目化方式规范各部门预算计划，以制度化的安排建立预算资金分配、使用秩序，引入一系列的技术衡量指标，来指导规范预算绩效管理工作，减少基层政府对于财政预算绩效管理的抵触情绪以及实施难度。

3.建立有效的人才选拔和能力培训体系。人才是预算绩效管理的支撑，在基层政府绩效管理人才相对缺乏的情况下，对现有人员的技术能力培训和绩效理念意识灌输显得尤为重要，同时不断加强对技术方法的总结，提炼方法经验形成标准化、规范化、制度化的支撑体系也是快速提升能力的有效途径。此外，建立合作、开放的技术指标、专业机构资源共享机制也有助于提升预算绩效管理的专业性。

五、结语

综上所述，财政预算绩效管理对于基层政府开展公共服务有着积极而重要的作用，国外的成熟经验可供我们广泛的学习和借鉴。结合我国基层政府的现实情况和当前面临的主要问题，从预算绩效管理意识和理念建立入手，通过制度化的措施和安排，着力提升基层财政预算绩效管理人员的技能和方法是优化基层政府财政预算绩效管理的可操作路径。