21世纪以来德国高等教育财政改革举措及其借鉴

王立刚

(河北省发展和改革委员会 外资处，河北 石家庄 050051)

一直以来，德国高等教育财政制度在促进德国教育发展，推动经济、社会和科技进步等方面发挥了积极的作用，但在一定程度上还存在科技研发经费增长较缓、财政来源单一、拨款机制灵活性缺失等问题，严重影响了德国高等教育的发展。21世纪以来，德国实施了一系列行之有效的措施，如确保科技研发投入实现正增长、经费渠道多样化、提高财政拨款效率等，这些有效措施极大地改善了德国高等教育的财政状况。这些成功的经验和做法对我国高等教育财政制度的发展和完善具有很强的借鉴意义。

2020年既是全面建成小康社会的决胜之年，又是全面打赢脱贫攻坚战收官之年。教育是阻断贫困代际相传的治本之策，而财政是教育治理的基础保障。现代经济增长理论和各国经济发展的实践都证明，教育作为人力资本投资的一条主要途径是促进一国经济持续、稳定和快速增长的一个重要因素。要提高一国教育，特别是高等教育的水平，就应加大对高等教育的持续投入力度，实现高等教育与经济的相互作用，既使教育促进经济持续、稳定和快速增长，又使快速增长的经济能够反补教育的持续发展。

一、21世纪以来德国高等教育财政改革的动因

要保障高等教育的正常运行必须要有充足的财政经费。但上世纪90年代后，由于种种原因，德国政府在教育经费尤其是在高等教育财政拨款方面捉襟见肘，出现了许多制约高校发展的问题。

(一)科研经费投入增长缓慢

高等院校开展科学研究的基本条件是科研经费有充足的保障。一般来说，德国高等院校的财政经费一般由联邦政府和地方州政府分别负担，联邦政府负担一部分教学和科研专项经费，州政府也承担一部分教学和科研经费。但自上世纪90年代起，德国各类高校科研经费增长速度明显放缓。1990年，德国各级高等教育科研经费投入总额为114亿马克，其中德国联邦政府和各地方州政府提供的经费约占74%，同年，通过各类捐赠、企业赞助等获得的第三方经费约占26%。然而到了1991年，德国各类高等院校科研经费总额为118亿马克，只比1990年增加了4亿马克。21世纪初，德国政府对高等院校科研经费投入虽有所增加,但总体来说，高校科研经费增长速度相对较缓。

(二)经费来源单一

一般情况下，高等教育经费主要由政府财政拨款、社会捐赠、学生学费和高校创收等方式组成。而德国高等教育经费主要由联邦政府和地方州政府提供。大学生无需缴纳学费，各类高等院校可以通过提供有偿服务从各级工商企业那里获取一定经费，但这部分经费所占比例较小，只占高等教育经费的6.5%。按照高等教育总经费的投入机构来说，德国各级政府财政投入为主的特征依旧不变。2008年，德国高等教育经费中，88%来自政府拨款，只有2%来自其他渠道。2018年，德国高等教育经费达到3,070亿欧元，主要经费来源依然是联邦政府和地方州政府。由于学生缴费机制的缺失，社会捐赠的受限，财源单一化严重影响德国高等教育发展。

(三)高校经济拨款机制缺乏灵活性

曾经有一段时间，德国对其高等教育采取的大多是财政投入型拨款模式。财政投入型拨款方式的特点是必须按照政府设定的发展规划拨款，所拨经费必须用于已规划好的项目，当年未使用完的经费不得转入下一年使用等。这种方式的弊端在于不利于提高经费使用率，同时也不利于高校依据自身发展需要科学分配和管理经费。有的经费完全依据投入标准执行，即使某项工作突出，也不能获得额外奖励性拨款。有的经费不能跨年使用，这就造成这部分经费无法继续他用的现象。有的部分经费还不能跨类别使用，也就是不能转作他用。所有这些都说明这种固化的拨款模式已严重阻碍了高校教育工作的开展和相关政策规划的实施。

二、21世纪以来德国高等教育财政改革的主要举措

教育财政是一个国家对教育经费及其他相关教育资源的管理。为保障教育机会均等和教育产出质量，促进高等教育普及化的进一步发展，必须增加教育经费。但相较于教育需求，教育资源相对稀缺，由此就会产生矛盾，一方面教育经费总是紧缺的。另一方面，教育质量又不容下降。因此，必须加强对教育经费的筹措和管理，开源节流，提高其利用效率，而高等教育财政的意义就在于此。

高等教育财政的作用主要包括以下三个方面。第一，为高等教育事业的发展提供物质保障。从经济学角度而言，教育尽管对经济增长产生巨大的促进作用，但它依然是一项巨大的消耗性工程，而且这个工程不能完全用市场机制来实现成本有效补偿。因此，即使是在西方国家，通常将教育部门看作是公共部门或准公共部门。美国经济学家雷诺兹认为，教育是“准公共物品”。由于教育所带来的巨大社会效益远远高于个人收益，私人企业在追求个人收益的影响下，通常会忽视长远的社会利益。这样，教育一般只能由代表公共利益的政府通过行政、经济、法律等手段来满足。第二，对高等教育资源进行合理配置。合理配置是指优化配置和高效利用社会的人力、物力、财力和其他资源。教育资源的合理配置就是将有限的教育资源合理地分配到教育系统的各个部门和机构中去，从而实现以最小的教育投入得到最大的教育产品。教育财政对资源的合理配置主要体现在两个方面。一是合理配置各级各类学校之间的有效资源;二是合理配置教育事业发展和教育基本建设之间的资源。为促进高等教育的协调发展，就必须发挥高等教育财政的宏观调控作用，在分配教育资源时，要从本国的国情和财政实际情况出发，按照公平、合理、有效的原则进行分配。第三，对教育资金的运用实施有效的监督。教育是一项规模宏大的系统工程，必须加强对教育事业的宏观规划，加强对教育的投资，全面地反映并妥善解决教育事业发展中出现的矛盾和问题。这些都依赖国家各级政府及教育行政部门对教育事业发展进行强有力的监督和管理。因此，加强对教育事业的管理和监督，是一个国家教育事业发展和教育管理自身的客观要求。教育财政作为政府的一种经济行为，通过对教育机构经济行为和资金使用的监督，使教育系统各部门、各机构的经济行为在法制和政策允许的范围内顺利进行，并通过一定的奖惩手段，使教育系统内部形成正确的导向，产生巨大的激励或约束作用，从而不断提高教育经费的使用效率。因此，在制定教育财政决策时，要充分考虑国家和地方的财政实情，运用好教育预算、教育决算、教育审计等教育财政手段以保证教育事业的均衡协调发展。

近年来，德国政府高等教育部门、高校等相关机构根据教育财政的功能和作用，并针对高等教育出现的问题提出了提高质量、渠道多元化、增强竞争性和实行责任制等多种行之有效的改革措施，取得了显著的成效。

(一)持续增加高校科研经费

德国联邦政府和地方州政府都采取了一系列改革措施。一是联邦政府增加高校科研经费预算。2015年，德国各级政府用于教育、科研的经费达到286亿欧元，其中联邦政府出资50亿欧元，而德国各级州政府出资236亿欧元，到2018年，德国用于教育、科技和研究等领域的经费为307亿欧元，到了2019年，德国用于教育、科技和研究等领域的经费则增长为319亿欧元。[1]由此可以看出，德国政府用于高等教育、科研等领域的经费是逐年增长的。同时，德国还实施科研和创新联合行动计划，对包括马克斯—普兰克等在内的大型科研机构提供专门经费，并要求每年经费增长速度要高于3%。二是德国地方州政府也增加了对高校教学和科研的经费预算投入。如巴登州政府每年设立约0.77亿欧元的州高等教育基金。此外，地方州政府通过加大对高校的投入，逐步完善高校科研体系，提高教学和科研的灵活性，采取行之有效的措施，鼓励和促进社会公共经费资助科研机构，鼓励高等教育机构与产业界相融合，实施产教融合战略，进一步形成更有效率的具有竞争力的合作战略。

(二)经费渠道多源化

德国联邦政府和各州政府纷纷加大对高等教育的财政投入。自本世纪初，联邦政府实施了多个重要的行动计划，以增加对高等教育的投入。一是从2005年开始，实行卓越大学计划。德国大学卓越计划是德国联邦教育及研究部和德国科学基金会发起的，旨在提高德国大学科技研究能力和国际竞争力，培养年轻科研后备力量等。该计划包括资助特定的杰出大学，资助在特定大学的杰出年轻科研人员的研究，加强大学项目间的合作，加强德国大学和国际学术机构、大学的合作研究。截至2011年，该计划共重点资助12所著名大学的建设。二是从2006年至2011年共投入教育科研经费19亿欧元，而从2012年至2017年，总投入达27亿欧元之多。从2006年开始，德国政府制定并实施了高等教育协定，以确保各级政府的经费投入能够跟得上学生逐年增加的步伐。该协定规定上面所提的12所著名大学在2007年至2010年增加招生91，370人，德国联邦政府每年对每位增招的大学生拨款1.1万欧元作为新增学生的年均培养经费。2011年到2015年，5年共新增招收大学生27.5万人，政府每年对每位新增大学生拨付2.6万欧元的培养经费，其中联邦政府负担1.3万欧元，各地方州政府负担1.3万欧元。三是德国联邦政府还设立特别项目，主要用于加强高校的基础设施建设。地方州政府也努力提高高等教育的财政性费用支出，同时积极作为，确保拨付给每位学生的培养经费逐步提高。[2]

财政持续投入吸引更多学生入学，进而增加高校实际收入。由于德国各级政府持续对高校进行稳健投入，德国高等教育的发展水平在稳步提高，教育环境日益改善，自然而然地吸引了更多的学生到高校就读，同时，由于近几年移民人口的增加，特别是截止2018年底，大约有1，100万外国人在德国居住，他们主要来自土耳其、波兰和叙利亚等国，他们中的许多移民会选择就读德国高校。统计数据显示，德国接受高等教育的学生数在逐年增加，尤其是职业教育学生中的30%通过不同途径获得高校入学资格，而这些学生数的增加必然给高校带来实际的收益。同时，一些获取本科学位的学生正在努力延长在校时间，以便获得硕士学位。在德国高校里，现在大约有80%的高校在校生正在进行研究生课程的学习，希望能够顺利获得硕士学位。而这些高校本科生、研究生甚至博士生的人数增加，也意味着其财政投入的增加，学生学费、食宿等费用的增加，对德国高等教育财政来说起到了积极的促进作用。[3]

争取社会企业资助。社会企业资助的渠道主要包括政府相关机构或企业通过建立大学科技园和创业园，再将部分盈利回馈高等教育机构。例如，德国联邦经济事务和能源部的“EXIST大学创业(EXIST-University-based Startup)”资助项目旨在将大学研究转化为校园创业公司以及培育创业文化。“EXIST大学创业”项目面向大学和其他研究机构里的创业公司，目的是将科研成果更好地转移到经济价值链中，从而增加创新型创业公司的数量。“EXIST创业资助”为三名创业团队成员提供长达12个月的资助，每人每月最多可得到3,000欧元的收入，身为父母的创业团队成员也将获得额外支持。该项目也为材料费用和与创业相关的培训提供补助，最高可达35,000欧元，最长资助一年。在公司成立之前，研究机构还将提供基础设施和相关创业帮助，包括指导和孵化器支持。同时还有企业项目性资助，德国高等学校采取与市场接轨的方式，重点支持一些受企业青睐,有市场潜力和市场需求大的项目，企业在获利后，再向高等学校提供一定的教育和科研经费。同时，高等学校也提供社会服务，以促进技术转化，支持经济工作，为企业提供咨询服务等。

(三)提高财政拨款效率

为提高各级财政对高等教育投入的拨款效率，德国联邦政府在拨款机制上也进行了相应的改革：一是赋予高校一定的经费自主权力，高校可根据自身发展需要，自行决定经费的使用，这极大增加了高校经费使用的灵活性；二是允许本年度的结余资金能自行转入下一年度使用，无形之中提高了经费使用的效率；三是参照多个参数进行拨款；四是依据产出大小实施拨款，激发高校师生创业创新的热情；五是加强对高校各级各类人才培养和科技研发工作的成本核算，降低各种培养和研发经费成本，同时突出对人才培养和科研工作绩效考核的管理。以上种种改革举措，大大增加了各高等学校配置和使用经费的自主性和灵活性。

除联邦政府外，德国各州也纷纷采取了多种以追求效率为导向的高等教育拨款举措。比如，汉堡等州采取整体预算制，通过减少预算项目将预算类别予以整合。此外，莱茵州和北威州等州都允许各高等院校跨项目使用资金，所有经费都可相互配套使用。下萨克森州等已经开始按照相应的指标进行拨款，以增加监管的有效性。北威州等地政府将所有公立高校纳入绩效拨款的机制中，绩效拨款占全部高等教育经费比例在逐年提高。

(四)积极发挥经济活动的作用

德国的综合大学是以经济活动和资产收入、第三方资金为主，拨款和捐赠为辅的收入模式。德国综合大学以教学和科研为主，科研水平和科研能力较强，高校能够将其自身的科研成果转化为企业经营资本进行创收，并通过参与企业的经济活动积累的资金再次促进高校的科研发展，形成良性循环。同时，科研成果也能转化为社会生产力，促进着社会的不断进步和持续发展。德国的高校在科研方面不仅从政府相关部门获得项目，更重要的是从企业获得大量研究项目。这样不仅为企业解决发展的问题，也为企业培养了有创新意识的优秀人才，而且还能够承接和完成企业交给的科研任务,从而获得研究经费，以便支付设备和博士研究生工资等相关费用。

三、启示

德国高等教育财政改革的成功为德国高等教育的发展赋予了极大的活力，提供了充足的经费来源，也为其他国家教育改革提供了成功经验，具有很强的借鉴意义。

教育支出是指一个国家用于教育方面的全部开支。就我国而言，各级政府通过教育行政方式来实现对教育的投资，在整个教育发展中起着决定性的保障作用。教育财政的根本任务是依据国家意志，为全国的国民教育事业提供重要物质保障。为此，要研究教育经费占国民生产总值、国民收入、国家财政收入与支出中的合理比例，为各级政府有关部门提供决策的依据，为教育事业的发展争取到比较充裕的教育经费。同时，发挥教育财政筹措教育经费的作用，把分散在各地区、各部门、各企业单位及个人手中可用于教育经费的资源，通过立法形式或其他章程、办法筹集起来，形成教育经费，以弥补政府教育投入的不足。[4]

近年来，随着我国经济体制的改革，作为经济与社会发展的重要组成部分的高等教育，在一定程度上受到市场经济的影响。然而教育系统本身所固有的特点，使它难以完全由市场机制来进行供需调节。因此，将宏观调控与市场机制有机结合就成为我国高等教育财政调节作用得到充分发挥的核心问题。总之，要使教育经费的分配更贴近实际，使教育总供给与总需求之间趋于平衡，就必须最大限度地发挥教育财政的供给调节作用。

教育部网站公布的数据显示，2019年全国各类高等教育在学总规模4，002万人，高等教育入学率51.6%。全国共有普通高等学校2，688所，比上年增加25所，增长0.94%。其中，本科院校1，265所，比上年增加20所。高职(专科)院校1，423所，比上年增加5所 。因此，做好我国高等教育财政改革工作意义深远，事关千万在校师生乃至其背后几千万家庭和近3，000所大学。

(一)多措并举拓宽财政经费渠道

实施高等教育混合资助体制，以解决国内高等教育财政的困境。近年来，国内高等教育经费投入持续增加，但经常会出现经费投入不能满足高等教育发展需要的情况，这在一定程度上影响了国内高等教育的发展。而德国各级政府从法律和政策上都积极支持高校的产学研结合，企业资助高校的经费也快速增长。总的来说，应该采取政府公共拨款与私人资助相结合的财政体制。因此，一方面要提高财政拨款经费，另一方面，要结合目前国内正在推行的产教融合战略，允许和支持高校积极开展产学研相结合的活动，适当增加收入，同时也要积极鼓励社会各界对高等教育的捐赠。

第一，加大对教育教学、基础研究的支持力度。2020年10月中旬，国家印发了《深化新时代教育评价改革总体方案》，提出了“引导高校加大对教育教学、基础研究的支持力度”。各级政府应该按照党中央和国务院的要求，积极进取、努力作为、多措并举，引导各类高等院校加大对教育教学、基础研究的支持力度。教育部官网显示，2018年，在没有部属高校的14个省份(含新疆生产建设兵团)各支持一所地方高校发展，在每个学校重点支持建设至少2个优势学科群，对接服务地方主导特色产业发展。国家还专门安排部省合建中央专项资金，重点支持合建高校大型系列研究设施建设，加快建成有特色、高水平、区域示范性强的高水平大学。根据教育部网站统计数据，2018年，全国各地高校资产总计23，069.9亿元，其中教学、科研仪器设备资产5，513.5亿元，当年新增674.9亿元。2019年，全国高校资产总计25，063.6亿元，其中教学、科研仪器设备资产6，074.6亿元，当年新增732.5亿元，分别增长8.6%、10.2%、8.5%。

第二，增加科研经费投入，挖掘高校科研潜力。增加高校科研经费投入，提高科研经费在高等教育中的比重，既是改善高校科研条件、提高科研工作者待遇的需要，也是提升国家和地区科研竞争力的客观要求。这里可采取积极稳妥的举措稳步增加对高等教育的投入，持续加大对各类高校财政拨款力度，适当调整高校内部经费分配结构，使科研拨款经费占高校经费的比例能够满足科研人员和相关教职工的基本需求，既要对高校的科研基础设施给予充分的保障，也要使高校的科研项目经费有充足的供应。

(二)多渠道多手段激发财政活力

第一，实施灵活的绩效目标拨款方式，激发高校师生教与学的活力，实现高校财政收益的最大化。当前，我国高等教育进入稳步发展阶段，并逐渐向普及化迈进。高校招生人数持续增加，高等教育经费需求日渐增长，要努力提高高校经费的使用率和优化高校经费配置。我国高等教育经费拨款主要按照“生均”指标进行，没有充分考虑经费使用后的结果，也就没有起到相应的激励作用。国内高等教育财政经费改革可参照德国高等教育财政改革的做法，经费拨款可按照多个指标的方式来进行，综合考虑效率目标、效益和结果目标等，并根据这些目标拨款，发挥导向作用。实行项目评议制度，依据相关部门和第三方中介机构的评估结果，对绩效好的项目给予财政支持。[5]

第二，建立科学的高校教育评估体制。当今世界正经历百年未有之大变局，知识创新更新速度加快，教育与人才竞争日趋激烈，建立一套科学的、符合时代要求的教育评价机制，对于培养担当民族复兴大任的时代新人，对于进一步释放人才创新活力，对于适应我国“十四五”时期以及更长时期发展需要，以及经济社会发展需要对教育发展、科技创新提出的要求都有至关重要的意义。科学的高校教育评估体制有助于激发高校教师的教学科研热情，也有助于激发高校学生进行深入学习和科研的动力，这样在一定程度上能提高高校教育水平。因此，深化新时代教育评价改革，既是国家所需，也是时代所需。

第三，推动高校加快科技成果转化。近年来，为推动高校加快科技成果转化，激发广大教学科研人员干事创业的积极性和主动性，教育部、科技部等部门发布了《关于加强高等学校科技成果转移转化工作的若干意见》《关于提升高等学校专利质量促进转化运用的若干意见》等重要文件。各地也出台了配套措施，提升科技成果转化的效率和质量。推动高校加快科技成果转移转化的工作，一方面要根据高校自身特点，建立有利于高校科技成果转移转化的管理机制和政策体系，创新科技成果转化的新机制和新模式。另一方面，加强产学研合作力度，建立协同创新机制，畅通创新链、产业链和资金链。同时，要充分调动大学、科研院所等机构积极性，优化资源配置，全面开展科技成果转化转移工作。

(三)明晰政府与高校的管理权限

第一，优化各级政府与高等学校的资源配置，明确两者管理权限，提高财政灵活度。“985工程”和“211工程”是我国政府为建设若干所世界一流大学和一批国际知名的高水平研究型大学，重点建设100所左右的高校和一批重点学科的建设工程而实施的高等教育建设工程。现在国内的“985工程”和“211工程”高校，尤其是其中的部分顶尖院校的建设经费主要由中央财政负担，而其他“985工程”和“211工程”高校的建设经费由中央政府财政拨款和地方政府财政拨款共同承担，而其他稍差一点的高校多由省级或市级政府财政负担，这样就形成了不同类别的高校经费配置的巨大差异，从而加剧了高校的分化。值得一提的是，属于“985工程”的高校基本处于金字塔的顶端，财政拨款经费充裕。而其他不属于“985工程”和“211工程”的省级高校则处于金字塔的第二层，财政拨款经费一般不错。而处于第三层的本科院校，还有再低一个层级的高职院校，他们的办学经费往往十分紧张，在一定程度上其教育教学质量的提升也受到很大影响。2016年财政部、教育部联合印发《关于印发〈支持地方高校改革发展资金管理办法〉的通知》(财科教〔2016〕72号)，专项支持各地完善地方高校预算拨款制度，逐步提高生均拨款水平，支持地方推进一流大学和一流学科建设。

为改善国内高等教育经费分配差异的现状，实现资源的优化配置，应该明确政府和高校的管理权限，采取以下措施：一是确立不同类别高校经费由不同层级的政府负担，高校的公共性基础设施建设费用由中央和地方财政共同负担，用于科技研发的经费则由中央财政负担，而一般经常性经费则由地方政府负担；二是加大对经济欠发达地区的高等教育经费的投入力度，以促进高校间的均衡发展；三是积极改革政府和高等教育的治理机构，赋予高校更多的自主权，尽最大努力减少对高校办学的干涉。

第二，强化高等教育“放管服”改革力度。党的十九届四中全会提出深化高等教育领域“放管服”改革，构建活力、高效、顺畅的体制机制。近日，教育部提出将深入研究，不断完善高等教育管理体制，在政策、经费、项目等方面进一步加大对地方高校支持力度，扩大和落实地方高校办学自主权，推动地方高校更好更快发展。

推进“放管服”改革，首先要有教育治理理念的现代化，明确高等教育面向世界、面向未来服务理念。力争高等教育回归大学的本来面目，抓住求真育人的本质，正确处理好大学和政府、大学和社会、学校和教师、学校和学生等各方面关系，将大学的根本任务坚决地指向立德树人。其次，“放管服”改革要有明确的目标指向，可以采取“统筹管理、分类指导、一院一策”的管理模式。“统筹管理”就是要从战略性、全局性的角度，做好顶层设计。“分类指导”是基于学科实际，解决差异和特色的问题。文、理、工的差异，学科内部不同方向的差异，都需要区别对待。“一院一策”就是要尊重院系、学科之间的差异特色，调动院系办学的主动性，由院系聚焦核心办学指标，制定适合自身实际的改革方案，实施精准化、个性化改革发展举措。