农村土地流转的动力系统与风险管控

迪力努尔·阿力木

(喀什大学 法政学院，新疆 喀什 844000)

城镇化水平的不断提高在很大程度上带动了农村和农业的发展，在这种情况下农民有了更多的就业岗位，更高的收入及更好的环境，使农村劳动力大量转移到城镇地区，农业发展逐渐走向规模化、专业化和组织化。可以说，农业生产能力及农村经济比以往已经有了翻天覆地的变化，但同时带来的问题也较为明显，在农村土地流转环节还存在着较为明显的风险，如粮食安全风险、法律风险等。针对以上现象，必须建立完善的农村土地流转动力机制及风险管控系统，保证新时代的农村土地流转不会受到干扰，为农业发展保驾护航。

一、农村土地流转的动力系统

分析农村土地流转的动力系统，能够正确理解在农业现代化发展过程中农村土地流转的发展动力，使后续问题的分析更加全面。

1.劳动力转移

在实际的农业生产中，不仅要完成对土地资源的合理配置，更要对劳动力资源进行合理优化。近些年，由于我国的城市化发展速度越来越快，在这种情况下农村劳动力结构已经有了明显的不同，已逐渐从农业变动到非农业，在这个变化过程中，曾经的农业从业者无论是在职业上还是在社会身份上以及其他方面都与以往有很大的不同。在这个劳动力转移过程中，不仅农村经济得到了巨大的发展，同时，也对农村土地流转带来了正面的作用。转移之后的劳动力所拥有的土地资源在这种情况下大多处于闲置的状态，或是虽然仍有农业活动行为，但却无法创造较高的价值，一些农业大户虽然未向城镇转移，但也由于无法获得更多的土地承包经营权而囿于农村，不能扩大自身的农业生产。与此同时，社会保障制度的发展在农村取得了重大进展，越来越多的农村居民不再依靠土地生活，这些现象刺激了土地流转，使农民能够自愿进行土地流转。所以说，中国的城镇化发展促进了农村劳动力的转移，而劳动力转移刺激了农村土地流转的需求，农村土地流转又对城镇化形成了促进作用，在一定程度上实现了城乡同步发展。

2.政府推动

政府对于农村土地流转的推动作用不可小视，早在1988年时中央政府已允许农村土地流转，并且围绕农村土地流转制定出一系列的规章制度，而后又分别在1994、2003、2005、2018年不断完善农村土地流转相关法律法规，从以上可以看出中央政府对于农村土地流转一直保持高度重视，在农村土地流转上发挥了重大的推动作用。而地方各级政府同样针对农村土地流转制定出相关政策，并派出相关的工作小组深入到一线了解土地流转实情，不断优化土地流转法规，用理论与实践结合的形式使全国范围内的农村土地流转取得突破性的进展[1]。虽然从以上分析中可以看出中央政府和地方各级政府对农村土地流转持高度关心态度，但农村土地流转问题还是十分明显，这种流转不规范损失了农民利益，打击了投资者的热情，更是直接影响到农业现代化发展，因此，越来越多的农村地区成立土地流转服务中心以应对在实际流转过程中的各种纠纷和问题，维护农业发展。

3.新型农业经营主体

在农业经营主体变化后对农村土地流转也有积极影响，农业生产的形式、规模、技术及其他各个方面在农业主体发生变化后有了较为明显的改变，在这种情况下一些新型农业经营主体获得了更多的利益，为农业生产手段、管理手段及优秀品种的传播建立了更好的条件。不仅解决了土地闲置问题，更是优化了农村居民收入形式，使其自愿“以土地换租金”，在进入城镇谋求发展机遇的同时，还能利用闲置土地获得收入。这种现象为农村土地流转提供了更多的发展条件，从而促进了农业转型。

二、农村土地流转中存在的风险

现阶段，虽然我国农村土地流转发展已逐渐趋于成熟，但还是有一定的风险威胁着实际的土地流转活动，接下来笔者将简要分析现阶段土地流转过程中遇到的主要风险，为管控措施的分析做好准备工作。

1.经济风险

农村土地流转说到底还是一种交易行为，是将土地承包经营权进行交易，在交易过程中会发生权益的转移，相关交易人员获得一定的利益。对于农村土地流转而言还存在着众多经济风险，例如，在实际的土地流转中还有着契约方面的风险，农民在交易过程中可能会遭受到权益方面的损失，还有土地流转后的经营风险及市场风险等。契约风险主要表现在交易中的双方不遵守契约协定，或只有“口头协定”而没有具有法律效益的正式书面协定；而土地经营风险主要表现在土地流入方在获得经营权之后，由于受到土地用途的限定，可能会在多方因素，如环境、价格等影响下不能取得较好的收益；市场风险主要表现在市场价格的变化、市场环境的变化、市场交易风险及监管风险等。而经济风险对于农村土地流转而言造成较大的威胁。

2.社会风险

社会风险主要表现在以下几个方面：一是社会矛盾风险。一些资料显示，在实际的农村土地流转中，经常会出现农民利益因村委会做法不当而受到损失的情况，这种情况使农民之间怨声不断，从而导致大量的社会矛盾；二是政府公信力风险。经常可以看到基层政府无法准确定位自己的情况出现，在实际工作中一方面，要么越位要么缺位，在土地流转方面强迫农民进行流转，甚至是不问农民意愿强行交易；另一方面，又对土地流转放任不管，无法对农村土地流转提供优质的服务，导致政府公信力缺失，农民的实际利益受到损失。三是农民边缘化风险，我国的贫困家庭大部分都存在于农村，这些贫困家庭大都缺少劳动力，老龄化严重，被重大疾病所困扰，导致家庭经济水平低下，没有能力参与土地流转[2]。

3.自然风险

自然风险是农村土地流转中较为常见的风险，有以下几种风险形式：首先，是土壤污染。为获得更多的收入，一些土地流入方可能会改变土地利用方式，大力开展观光农业、养殖业等，这些类型的农业生产形式虽然能获得更多的经济收入，但却会对土壤造成一定的污染。其次，是土壤结构改变。如果土地流入方利用流转得来的土地建设建筑物，如牛棚猪舍等，就必定会对地面进行硬化，甚至是大量的浇灌水泥，这种行为无疑是改变了土壤结构，对于土地的可持续利用有着消极作用。甚至还有部分流入方在土地上栽种树木，开垦鱼塘，对原有土地造成了严重的破坏，影响了土地的生产经营环境。

4.管理体制机制风险

目前，对于农村土地进行确权颁证的进度较为缓慢，农村土地承包经营权的确证登记颁证是为了确保对土地权利主体的划分，是维护土地流转工作顺利开展的基础。但因农村人口的流动量较大，分布区域较广，受诸多因素的影响，导致农村土地确权登记工作缓慢，在进行土地流转时受到了较多限制。我国农村土地流转工作主要以政府为主体，具有较强的政策性，但市场化运营机制尚未成熟，更未形成统一规模化的土地流转市场，无法带动农村经济发展活力性。在部分地区进行农业补贴发放时，会直接发放给承包土地的农民，但对于参与土地流转的农业经营主体无法得到相应补贴。农村土地流转的直接受益人是农民，由此可看出土地流转是农民行使自身财产权利的一种，在开展农村土地流转工作时，地方政府与村委会都不可以强迫或变相强制农民进行流转土地。部分行政工作过于强制干涉，政府或其他组织以招商引资发展农业等名义，直接干涉农民的土地流转权，这会损害农民的直接权利与财产的自主权，同时，也违背了土地流转的依法自愿有偿原则。

5.准入程序风险

准入程序中存在的较大风险是针对土地流入方的资格审查准入机制的不完善，在对土地流入方的资格审查工作中包括对土地流入方的资信条件，经营能力，管理水平等多方面的内容审查认证，加强对土地流入方的准入资格审查可有效避免因流入方履约能力过差而导致的违约问题出现。目前，我国相关政策及监管机制无法对土地流入方起到较好审查的效果，在政策中因对农村土地流转规模没有准确的限制，这就造成了许多土地流入方在租金结算时提前资本撤离，土地流入方的低门槛准入为农村土地流转工作的开展带来隐患[3]。政府为加大农业发展会通过一系列的政策补贴提供更为惠民的服务，但假借土地流转名义进行圈地获利的行为屡屡发生，严重影响了土地流转工作的有效性。

6.合同风险

农村土地流转合同的签订不规范，是造成农村土地流转双方纠纷问题发生的主要原因。农业生产的资金投入较长，但收益较慢，有明显的季节性特点，不可预见的自然风险会加大农业生产投资的风险性。落在农村土地流转工作中，无法确保流转工作的稳定性，很容易造成流转双方的矛盾与法律纠纷。因此，在制定农村土地流转合同时，对农村土地的流转费用、收益、流转期限、支付费用等进行明确的纸质体现，农村土地流转合同的不规范性与合同条款的不明确会导致合同缺乏一定的约束力，合同风险也是农村土地流转中需要有待解决的问题。

三、农村土地流转的风险管控手段

在实际的农村土地流转过程中还存在较为明显的问题，对这些风险问题进行管控是促进农村土地流转的关键。

1.完善法律法规，对农村土地流转进行全过程管控

法律法规的完善对于农村土地流转来说有强大的规范性，能够避免农村土地流转过程中的，主要表现在以下几个方面：首先，出台法律法规来规范农村土地流转契约，确保每一项交易都要有正式的协议，以免出现一些不必要的纠纷；其次，出台法律法规来规范基层政府行为，确保基层政府要全心全意投入到实际的土地流转当中去，保证政府能够为土地流转提供优质的服务；最后，出台法律法规来规范土地利用方式，保证在土地流转之后不会出现“非农化”“非粮化”的现象，农业用地在流转后必须仍然发展农业，可以对其进行适当引导，使其发展当地优势农业产业。

2.加大监管力度，做到对土地流转的风险防护

加强监管力度在很大程度上能够避免农村土地流转过程中的一些风险，主要表现在以下几个方面：首先，监管市场状况及市场环境，保证农民在进行土地流转时不会因为价格不明确而受到利益方面的损失，同时，还能优化其交易行为，促进农村土地流转向更加科学合理的方向发展；其次，监管农村土地流转的整个过程，通过审查材料、专人监控等形式来完成监管，保证农村土地流转的规范性[4]；最后，监督政府工作，保证基层政府能够深入到农村中去，保证农业工作小组能尽心为农业土地流转服务，保证相关农村能更加规范地开展土地流转，使政府能完成对自己的精确定位。

3.完善农村社会保障制度

农村的社会保障无论是对农业生产而言还是对农村居民的生活而言都有着重要意义，主要表现在以下几个方面：一是进行农业补贴。农业生产容易受到市场、自然及经济的威胁，在进行农业补贴时要考虑土地流转中流入方和流出方的共同利益，从而保证其土地流转不会受到损失。二是完善社会保障。在农村中还存在着大量的经济困难居民，应当在国家财政和地方财力允许情况下，并提高农村各项保障，进一步减轻农民生活的负担，有余力地投入到土地流转当中，并通过完善农村社会保障的形式来降低农民对土地的依赖，从而加速土地流转。

四、结语

分析现阶段农村土地流转的动力机制，研究农村土地流转当前面对的三方面的主要风险，并针对这些风险提出了针对性的解决措施。总而言之，土地流转时促进农业现代化发展的必然需求，要做到从政府、农民、土地、市场等多个方面严格管控，保证农村土地流转的安全性和规范性，只有这样才能真正保障农民利益，促进农业发展和农村发展。