文化遗产保护领域PPP模式的适应性研究

周英姿 厉建梅

(1.淮南师范学院，安徽 淮南 037400；2.郑州大学，河南 郑州 450006)

自2013年起，政府和社会资本合作模式(PPP)在诸多领域得到了推广和应用，并逐渐延伸到文化领域。2015年，国务院办公厅转发了《关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的指导意见》，首次将文化领域纳入PPP(政府和社会资本合作)模式的推广范围，并对各类资本参与PPP模式做出了清晰的指引。从2014年到2020年2月，财政部每年都会公布已经公布了四批政府与社会资本合作示范项目，有203个文化类项目进入国家PPP项目管理库，其中121个文化PPP项目已经落地实施。从公布的名单看，文化领域中采用PPP模式最多的是文化基础设施、文化园区和文化旅游项目。具体到文化遗产领域主要集中在场馆、古城改造、遗址公园、历史街区、非物质文化传承等项目建设，如在洛阳城古城保护与整治、杭州运河文化艺术中心场馆建设等项目中按照“物有所值”原则都采用了较为适宜的PPP模式。在此背景下，探讨文化遗产特性与PPP模式之间的契合性，梳理英国实践与经验，进而探索适应我国文化遗产保护利用的PPP模式，解决我国文化遗产保护利用中存在问题具有重要的现实意义。

一、PPP模式的源起及其发展

(一)PPP模式广义与狭义的界定

政府和社会资本合作模式(Public-Private Partnerships,简称为PPPs)，是最近几年国内出现比较频繁的一个概念，也是公共管理领域的一个重要理论。PPP有广义与狭义之分。广义上的PPP泛指任何政府部门与私营部门之间的合作关系，包括PFIPF2、特许经营、外包、私有化、合资等多种合作形式。狭义上的PPP模式具体是由“至少一个公共部门和一个私营部门因公共任务联系在一起形成长期的合作形式(契约的或制度的)，可以促进公共部门有效率监管或采取单边措施以保护公众利益”[1]，强调公共部门和私营部门共担风险，共享利益，共同为社会提供公共产品和服务，达到比单独部门行动更为有利的效果。其中，英国财政部(HMT)将PPP定义为：两个或更多部门之间的协议，通过联合投资资本，合作完成公共服务工程，合作者有一定程度的共享权利和责任，双方分担风险和共享利益[2]。而美国国家PPP全国委员会也认为PPP应包括以下三个关键方面：公共机构和私人实体的存在；共享技能和资产，风险和回报；为公民带来利益。因为国际上对PPP的定义不甚统一，形式各样，所以，目前国际上越来越多地使用广义的PPP对其进行定义。但无论是广义还是狭义，PPP模式 在本质上仍是政府部门与私营部门合作向社会提供公共产品与服务的重要方式，是缓解政府压力、提高公共供给质量、效率及管理制度的一种创新。

(二)PPP模式的起源与发展

现代意义上的PPP模式最早可以追溯到英国，而且也是对PPP模式运用较为成熟的国家之一。20世纪70年代末英国面临严重经济滞涨、财政赤字等问题，撒切尔夫人上台后在水、电、天然气、铁路等国有行业中推行私有化与市场化改革，以缓解财政压力，提高公共服务的质量和效率，私有化改革为后来政府与社会资本之间的深度合作奠定了基础；为更好地兼顾和平衡公共产品和服务的公益性，英国政府在1992年开始在政府和社会资本之间推行私人融资计划(Private Finance Initiative，PFI)，而PFI计划就是PPP模式的原型。该模式是由当时英国财政大臣拉蒙特(Norman Lamont)提出，即由政府部门和私营部门通过合同契约建立一种公私合作伙伴关系，引进私营部门投资经营基础设施领域，大多采取DBFO(设计、建造、融资、运营)的操作方式，向社会提供基础设施和公共服务。

我国PPP模式在20世纪80年代已开始起步，主要在电力、水务等项目中采取外资投入的BOT模式，但在2008年后就处于基本停滞状态。2013年，随着国家治理现代化理念的不断推进和社会对公共服务需求的不断增长，政府与社会资本合作的PPP模式重新成为政府首推的重要模式，并通过一系列政策鼓励和支持在基础设施和公共服务领域推行PPP模式，这标志着我国PPP发展进入全新的探索时期。2014年，国家财政部印发了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》并首次官方定义了PPP模式，即在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。

PPP模式最先是应用于硬基础设施然后逐渐推广至公共服务领域，如公路、铁路、水电等领域中被采用；一方面，是为了缓解政府单独提供的财政支出压力，另一方面，是充分利用社会闲置资本，利用社会资金、技术、经营管理经验以改善和提高公共产品和服务供给的效率和质量。其不同于以往政府采购项目的是，PPP模式因有政府方参与，可以相应地降低社会资本所承担的风险。随着PPP模式的不断成熟与发展，其适用范围不断拓展，逐渐延伸至教育、文化、旅游等领域。虽然迄今为止国内外文化遗产的PPP项目并不多，但要积极积振兴文化遗产，如重新翻修和利用历史建筑，PPP模式就提供了一种有前途的新方法来资助、开发、运营和维护历史建筑。

二、文化遗产保护利用项目与PPP模式的契合性

(一)文化遗产的公共属性

文化遗产作为社会公共资源，具有明显的公益性，其公益性决定了文化遗产保护与利用需要由政府部门主导，才能最大程度保证每个人都能享受到文化遗产资源的权利，实现其社会效益。因此，文化遗产社会公共属性较强。

文化遗产作为公共物品的提供方式一般有三种模式，即由政府部门、公私合作及私人部门提供。鉴于政府财政压力与文化遗产所有权的问题，单独由政府或私人部门提供都具有局限性。如果文化遗产产品全部由政府部门提供，则可能因资金不足而保护不力，出现供给不足，或因政府失灵而出现供需不匹配导致有效供给不足，效率低下、资源浪费等问题；如果完全交由私人部门，则可能会出现企业因追逐利润最大化而损害社会公众利益。因此，政府与社会资本合作的PPP模式就成为适宜的供给方式。

(二)文化遗产的可经营性

一般而言，能够采用PPP模式的项目需具有相对较高的市场化能力。根据经济学理性经济人假设，私人部门追求利润最大化。若通过PPP模式参与文化遗产项目有利可图，私人部门会积极参与。随着人们对文化遗产产品需求的逐渐旺盛，文化遗产的经济价值逐渐凸显，“遗产作为一种特殊的财产具有资源性，人们可以根据不同社会群体的需要进行发掘、开发、利用、交换和交易[3]。” 在英国，遗产保护甚至被视为实施政府可持续经济战略的催化剂[4]。很多具有可经营性质的文化遗产也可以同其他经济资源一样与社会资本进行合作，以实现经济效益。

“西方国家从20世纪初便开始把历史遗产看作一种文化资源，甚至看作是文化资金，充分意识到遗产的经济价值，进而在实践中倾向于政府与市场相结合的保护利用方式”[5]。鉴于文化遗产本身的社会公共属性与其经济价值属性，政府与社会资本的合作模式可以成为平衡其公益性和商业性之间平衡的合适路径。

(三)政策环境的外部支持

在我国PPP模式在文化遗产领域得以推广和落地还得益于国家政策对PPP模式的支持，国家发改委、财政部、文化和旅游部都在积极推行PPP模式。2016年，国务院印发的《关于进一步加强文物工作的指导意见》提出“大力推广政府和社会资本合作(PPP)模式，探索开发文物保护保险产品，拓宽社会资金进入文物保护利用的渠道”。这是PPP模式在文物领域内的拓展，也是适应当前文物保护利用的一种融资和经营管理上的创新。将PPP模式应用于文物领域，说明我国在文物保护模式上的态度转向，政府一改过去对文物资源的控制，开始逐步放开对一般级别文物的使用权限。2018年，文化和旅游部及财政部又联合发布《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，提出了文化领域适用PPP模式的要求，鼓励社会需求稳定、具有可经营性、能够实现按效付费、公共属性较强的文化项目采用PPP模式。通过政府诸多政策的支持，大力吸收社会资本参与文化资源的经营与管理，缓解政府在文化保护方面的财政压力。

三、文化遗产领域引入PPP模式的现实诉求

(一)文化遗产保护与利用的困境

据统计，截至2016年底，我国不可移动文物766 722处，文物藏品4 138.9万件/套；全国重点文物保护单位4 296处。①国家文物局.国家文物事业发展“十三五”规划, 2017年2月。文化遗产作为一种公共物品，具有公益性。政府是全国大部分文化遗产实际上的拥有者，掌握着文化遗产的所有权、使用权和经营权。一直以来，我国文化遗产保护经费也主要依靠国家财政拨款，而通过社会捐赠或市场经营渠道筹集资金的发展方式相对比较滞后。

文化遗产保护通常具有长期性、耗资大的特点，且资金来源单一，所以，在资金上存在着很大缺口，影响了文化遗产的保护、传承与利用。而单靠政府有限的公共财政支出则无法有效解决，这促使政府寻求替代性融资模式。在文化遗产保护和利用领域引入PPP模式，调动社会资本参与，是文化遗产可持续发展的必由之路。“单方面的政府或者私人投资不能很好地完成整治目标，必须充分利用和调动国家、地方和社会等各种力量，走‘公私协作’之路”[6]。通过引入PPP模式可利用社会资本的优势，投资、建设和运营文化遗产项目，缓解当前文化遗产保护资金短缺和融资难等问题，在保护好基础上振兴文化遗产，提高公共文化产品的供给能力。

(二)文化产品供给与需求之间的矛盾

当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。随着物质生活水平的不断提高，人们对精神文化产品与服务表现出了浓厚的兴趣和需求。但我国文化产品与文化需求之间存在着供需不匹配、不一致现象，文化产品有效供给不足，难以满足人们多样化需求，即人们的需求与现实的供给之间出现了鲜明的错位。因此，2015年国务院提出了“供给侧结构性改革”概念，要求“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力。”其中文化供给侧结构性改革是新常态下改革的一个重点领域。作为文化产品的重要补充，创新公共文化遗产产品的供给方式，积极引入社会资本、社会力量参与到文化遗产PPP项目，政府与社会资本按照契约结成公私合作伙伴关系，是改善我国文化供给侧结构，满足人们对个性化、多样化精神文化产品与服务需求的重要途径。

四、国外文化遗产PPP模式的实践经验

如前所述，英国最早于1992年推出PFI计划，加强政府与私人部门之间的合作伙伴关系。1997年，工党执政后正式提出PPP概念，并将PFI 纳入PPP之中，进一步扩大了政府部门与私人部门的合作领域，范围几乎涉及到所有的公共部门与行业，同时，也加强了公私合作的程度[7]。为提高政府部门的参与度，2012年，英国政府又推出了创新版的PPP模式PF2，政府开始以股权投资形式参与PPP项目，以提高私人资本投资的积极性。根据英国HMT 项目数据库统计信息，截至2017年3月末，英国现有PFI和PF2项目共计715个(669个在运营期，16 个项目在建)，总资本价值为591亿英镑[8]。不过其中真正采用PF2计划的项目并不多，2018年，英国政府发布了《2018年预算报告》，宣告将不再使用PF2模式进行基础设施和公共服务采购。PFI/PF2计划虽然宣告终止，但社会资本参与提供公共产品和服务的公私合作传统不会改变，政府将继续通过一系列工具来支持私人对基础设施的投资。而且英国在PPP项目的运营管理方面已具有将近30年的经验，因此，很有必要对其运作机制进行研究以资借鉴与启示。

英国PPP模式首先是在基础设施和公共服务领域中得到应用，而在文化领域尤其是文化遗产领域的推广却是后来的事情，这其中涉及到英国对文化遗产保护理念的不断提升和文化遗产保护成本的逐渐增加。即使是在欧美经济发达国家，其公共部门也没有足够的财政资源来修复和维护所有值得保护的遗产建筑。鉴于文化遗产保护成本的高昂，英国政府除采取税收优惠政策、设立遗产彩票基金等传统方式提供支持，还积极吸收民间资本以公私合作模式(PPP)经营和管理文化遗产，可在一定程度上缓解政府部门经营文化遗产时存在的资金不足、效率不高等问题，又能够充分借助社会力量和闲置资金投入文化遗产的保护和利用中[9]。

作为现代PPP模式的发源地，英国配套建立了较为完善的PPP管理体系与法律体系，这为文化遗产PPP项目的实操提供了运营管理与政策法律上的支持。首先，自1992年起英国PPP管理机构经历多次变革与调整，2010年，英国政府在财政部下成立了专门的中央管理机构——IUK(英国基础设施局)，主要负责制定PPP政策，为PPP项目进行融资、审批、监管，也提供技术和专业的咨询服务。以IUK为核心，英国形成了一个涵盖中央和地方、涉及多个部门和行业的PPP管理体系；同时，为提供专业化的支持，英国政府还在卫生部、教育部等部门内设立,专门的私人融资管理部门，服务于特定领域的PPP项目。其次，英国是英美法系国家，遵循判例法，没有专门PPP立法。但英国对PPP项目的管理和规范都要以《公共合同法》《公用事业单位合同法》《政府采购法》等通用法律为依据，同时，英国财政部也颁布了一些具体详细的规范性文件，如《PFI/PPP采购和合同管理指引》《PFI/PPP金融指引》。总的来说，英国PPP金字塔型法律体系自上而下分为四层：相关通用法律、PPP政策、PPP指引及PPP 合同[10]，对PPP的形式、操作流程、付费机制、争议解决等都作了较为清晰的阐述。

此外，英国志愿组织比较发达，志愿组织也就是通常而言的非营利性组织。英国非营利组织与公众可以积极参与到文化遗产PPP项目中。英国非营利组织介入文化遗产保护的历史也由来已久。其中，文化遗产非营利组织的主要目标是为了保护文化遗产和实现人类享受遗产的利益。作为非营利组织虽然也需要营利，需要考虑成本收益问题，但其行动和决定并非是受利益驱动[11]，所得收入不用于分配，不是将所得利润分配给董事或管理者，而是除了必要的办公人员支出，其余需要重新投入到组织的目标中，用于遗产的修复、维护、宣传、教育等事务。英国非营利组织在文化遗产PPP项目中发挥了突出作用，作为政府之外的社会公共组织协调政府部门与社区居民的关系，可以代表社区居民，并代表社区内居民的社会利益。例如，英国牛津城堡(Oxford Castle)的保护再利用项目是通过政府部门(牛津郡政府)、私营部门(牛津城堡有限公司)和慈善部门牛津保护信托组织(Oxford Preservation Trust)的公私合作模式[12]，经过仔细的修复、创造性的规划和积极主动的社区参与而完成的。而牛津保护信托组织作为公私合作项目中三个关键的合作方之一，主要负责遗产的历史核心部分——诺曼城堡的遗迹和其他历史建筑的经营管理，因为其民间性，与社区利益相关者的联系更为密切，所以，在PPP项目中能更好地调查、评估和反映社区声音，推动合作项目顺利进行。

五、对我国文化遗产PPP模式的反思与建议

自2013年至今，在国家政策支持下，我国PPP模式逐渐得到推广和发展，其适用范围也不断延伸至文化遗产领域。“成功的PPP在文化遗产保护中的前提条件具备专业知识、PPP政策与法律框架以及愿意投资的市场。”[13]我国文化遗产PPP项目在实施过程中也存在一些障碍，还需从政策法律、制度设计到吸引私人投资、非营利专业机构和公众参与等具体操作层面进一步优化与完善。

(一)完善文化遗产PPP项目的法律法规

英国通过法律、政策、指引、合同等形成了较为完备的管理制度和法律体系，为公私合作提供了一个优良的大环境，保证了公私合作的稳定运行。不同于英国的判例法体系，我国法律采取成文法，所以，国家层面应加快PPP立法的进度，以确保PPP项目运作各个环节都有法可依，保证各利益方的合法权益。

当前，我国文化遗产领域PPP项目不断增多，但用于振兴文化遗产的PPP模式的一般程序与适用于所有PPP相关项目的程序相同。文化遗产PPP项目的制度安排和法律规定尚不完善，文化遗产领域没有与PPP相关的特定法律来指导PPP的实施以振兴文化遗产。鉴于文化遗产的特殊性，政府部门亦应进一步推进相关的法律法规的建设，以法定的形式规范文化遗产PPP项目中与社会资本的合作细则与合同约束，如可以在双方合同中规定社会资本需要履行的职责和激励机制、文化遗产项目的绩效目标与绩效评价机制、项目的风险分担与利益分配，保证文化遗产的可持续发展。

(二)明确政府在文化遗产PPP模式中的定位

由于市场缺陷和市场失灵的存在，单纯的市场化经营无法保证文化遗产利用的社会效益，还需政府部门参与市场规范与监管，以保障文化遗产的合理化保护和有效利用。

1.政府应转变治理思维

PPP模式是国家治理能力现代化的一次体制机制变革。政府在政企合作关系中需明确自身的定位，诚信履约，做好制度政策的制定者、管理者、监督者、协调者角色。制定文化遗产PPP模式的相关政策和规范性文件，如制定文化遗产项目基本绩效指标，并进行监督管理与评价，审查质量控制和质量保证程序，协调各部门之间的关系等，以提高公共服务的效率和质量，推进文化遗产PPP模式的发展。另外，由于文化遗产PPP项目大多投资规模大，回报周期长，利润空间有限，这导致民营企业参与率低。而政府参与其中的一个重要作用就是减轻项目的风险性，与社会资本风险共担，并通过政策上的激励，如完善金融支持、税收优惠政策，吸引社会资本进入，充分利用社会资本的资本和技术优势，发挥市场主体活力和创造力。

2.以文化和公益价值为导向

鉴于“PPP项目的复杂性和弱经济性，容易诱发机会主义行为，影响项目进度、损害国家和大众利益。因此，如何应对公共文化PPP项目中利益主体的机会主义行为是研究者亟待解决的难题。”[14]在政府与社会资本合作项目中，必须处理好文化遗产保护利用与商业化之间的关系。首先，文化遗产本身的不可再生性决定了在进行某些文物修缮和维护时要坚持“合理利用”“修旧如旧”“不破坏文物原状”等原则，以保护文化遗产的历史文化信息；其次，文化遗产的公共属性也决定了在公私合作项目中政府应将公共利益放在重要位置，发挥文化遗产的社会效应，满足大众对文化遗产产品与服务的基本需求；最后，社会资本在合作伙伴关系中必须坚守一定的社会责任，并将该内容和要求体现在契约合同中加以规范和约束。

(三)依据文化遗产PPP项目的特点优化回报机制

PPP项目有三种回报机制：一是完全由政府付费；二是消费者付费；三是政府付费与消费付费相结合，不足部分由政府进行可行性缺口补贴。减少直接的纯政府付费项目，增加消费者付费和可行性缺口补助的项目，这样才能与政府要减少财政压力的目标相一致。而对于社会资本来说，其目的是营利，因此，良好的可预期的回报机制是其介入文化遗产PPP项目的初衷。

文化遗产PPP项目具有不同的特性，根据其排他性与竞争性可以分为纯公共文化项目和准公共文化项目。这些不同的特性决定了有些纯公益性文化项目必须依靠政府直接供给，有些具有竞争性和排他性的文化遗产项目可以采取使用者付费，或通过政府缺口性补助等形式来实现。例如，对于一些古城保护、遗址场馆建设等项目建设周期长，市场化程度低，使用者付费可能短期内收不回成本，这类文化遗产PPP项目政府应保证其利润应具有可控性，可通过相应的补偿机制给予企业以补偿，除政府的可行性缺口补助还可为文化遗产项目配置经营性会开发性资源以提高项目的可经营性，保证社会资本的投资回报。同时，为激发社会资本的积极性与社会责任，有必要“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费”[15]与补偿机制。

(四)积极引导社会力量参与文化遗产PPP项目

现实中的经济组织具有多样化形式，分工的不完全不能永远依赖一种组织形式，采取私人机构、中间组织和政府组织三方的合作可能是最有效的，应该将文化遗产保护纳入到以中间组织为枢纽的PPP模式中[16]。这里的中间组织，即是介于政府与市场之间的非营利组织，其主要目标也是为保护文化遗产和实现人类享受遗产的利益。虽然非营利组织也“需要考虑成本收益问题，但其行动和决定并非是受利益驱动”[11]。在文化遗产的PPP模式中，非营利组织起到非常重要的协调和监督作用，“较少受到政府或市场的垄断和控制，尽力在政府和市场之间保持坚定的立场，利用民间力量来规划自己的方向”[17]。非营利机构在PPP模式中的角色通常被认为是辅助性的，如促进社区居民的参与，帮助公共部门对遗产的认知与识别提供专业知识[18]。鉴于文化遗产的特殊性，在政府与私营部门合作的PPP项目中明确社会参与机制，有必要引入第三方部门，如为专业的文化遗产保护非营利组织，提供专业化的技术指导与管理。

六、结论

文化遗产的保护困境、文化遗产特性与PPP模式的契合及当前政策环境的利好共同推动了文化遗产PPP项目的不断发展。PPP模式将政府与社会资本的优势相结合，可有效解决文化遗产融资难题，并可为社会提供更优质高效的文化遗产产品与服务，实现“物有所值”。自2013年至今，我国文化遗产类PPP项目数量不断增多，符合PPP模式的项目已进入采购或实施阶段，可见文化遗产公共产品与服务的提供适宜采用PPP模式进行提供。但我国PPP模式发展历史较短，仍需参考国外经验和国内示范案例，进一步从制度设计、法律规范、回报机制、非营利组织和公众参与机制等方面进行优化和改善。