事业单位内部控制基本理论分析

闫沁

事业单位，具有服务性、公益性、知识密集性特征。长期以来事业单位管理体制中存在的最突出问题，主要表现为以下几个方面：政事不清;缺乏科学、严格的激励与约束机制;体制僵化、忽视市场作用;法制不健全。目前我国的事业单位的运行现状已无法满足中国市场经济的需要，制约了经济的发展。

事业单位是指主要从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会公益组织，是国家为了实现社会公益这一目标，利用国有资产举办的，致力于提高社会公共服务水平和质量的组织机构。事业单位与行政单位相比最大的区别在于行政单位代表国家行使行政职权，对各项行政事务进行组织管理，而事业单位是为了社会公益目的开展业务活动。与企业相比事业单位的资金来源具有无偿性，资金使用具有强约束性并且不以营利为目的。

一、事业单位内部控制

事业单位为达到控制目的，通过制定相关制度、执行程序和实施措施等，对经济活动的风险进行防范和管控，其中经济活动主要涉及预算、采购、收支、工程、资产与合同六大业务。内部控制可以通过建立完善的制度和程序来预防工作失误和违规违纪问题的发生，提高管理效率，其主要工作包括梳理业务流程，明确业务各个环节，系统的分析和研究经济活动所存在的风险，从而确定主要的风险点，再根据风险选择相应的措施，在履行国家各项相关规定的基础上，建立起单位内部的控制体系并且监督工作人员执行。

二、事业单位内部控制内容

（一）组织层面内部控制

组织层级的内部控制主要是对单位的组织架构、决策机制、执行机制、监督机制和协同机制的设计和管控，是单位内部控制的重要保障。通过组织层面的内部控制可将单位发生的业务固定到具体的流程当中，并对应到相应工作岗位上，根据工作岗位职责权限相互分离、相互制约的原则来实现决策、执行、监督的三权分立。

1.组织架构

组织架构是指单位的机构设置、职责权限、人员分配及工作流程等相关制度安排，是组织层面内部控制的基础和核心，是事业单位开展风险评估、实施内部控制活动及信息沟通的载体。事业单位可根据单位性质及编制情况在制衡性、适应性、协同性的原则上制定适合自身业务发展的组织架构。

2.决策机制

决策机制是指单位在作出决策时应采取的方式和方法。为保证决策、执行和监督的三权分立，单位应建立健全集体研究、专家论证和技术咨询等相结合的议事决策机制。在重大事项上要杜绝“一言堂”，应由单位的行政、党委和纪检等主要领导集体研究决定，同时完善相应的问责制度，将决策的效果与人员的考核、晋升相挂钩。在决策过程中应坚持民主集中制原则，决策前做到信息公开，决策中少数服从多数，不以个人意志来左右集体决定，遇到不同意见应记录在案，以便划清责任。同时需要对决策的过程做好相应的记录，保证决策的有效性。

3.执行机制

单位决策的执行由具体的部门完成，为保证决策执行的效果，单位应健全相应的执行机制，一般会涉及到预算管理部门、采购部门、财会部门和资产管理部门等。在执行机制中首先应明确各部门、各岗位的职责权限，使得不同岗位上的人员都能够认识到自己在内部控制体系中的位置和主要职能，对于不相容的职务应相互分离。其次应将控制制度规范化、体系化，明确各个控制活动的主要任务，以此来实现执行过程的横向牵制及纵向牵制。最后在执行中各部门、各岗位间应加强协作，保证执行的效率。

4.监督机制

监督机制就是对单位内部控制建设和实施进行的监管，应贯穿于内部控制全过程，包括日常监督、内部审计监督、纪检监察监督和上级主管部门监督四个方面。日常监督首先要完善单位内部财务监督制度，保证会计信息的真实完整;其次是将各岗位、各业务的监督检查常态化，保证单位活动的正常运行。内部审计监督作为监督体系的重要组成部分，单位应单独设置内部审计部门，保证内部审计的独立性，对单位的内部管理控制、内部会计控制及内部财务控制进行重点监督。纪检监察监督是对党员干部的作风纪律及国家公务人员履职情况进行的监督。上级主管部门监督是对本单位内部控制建设情况进行的监督，通过监督机制的建立健全能够保证内部控制的有效实施，降低风险概率，减少贪污腐败现象的发生。同時应将监督检查的结果与单位的绩效考核挂钩，保证单位将内部控制落到实处。

5.协同机制

协同机制是指单位各部门、各岗位在制衡性原则基础上实现的相互配合及相互协作，是单位内部控制设计的重点，是事业单位在分权的基础上得到更加高效运行的保障。具体包括人员的协同、业务流程的协同及信息沟通的协同。

（二）业务层面内部控制

1.预算业务控制

预算业务控制是对预算整个过程的控制，涉及业务部门、归口部门、财务部门、单位领导及财政部门，具体流程包括：预算编制的控制、预算批复的控制、预算执行的控制、决算管理和预算绩效管理。

2.收支业务控制

收支业务控制是对单位收支业务本身的合法性、合规性进行的控制。通过收支管理制度、收入归口管理、非税收入管理、票据管理、印章管理、支出审批、支出审核、支付控制、会计核算控制及支出报告与分析等环节按照内部控制要求加以规范。使各项收入、支出符合国家相关法律法规的规定，同时得到正确核算，保证相关财务信息真实完整。

3.政府采购业务控制

政府采购业务的控制主要分为三个部分，分别是计划申报，采购实施以及验收结算，单位应通过采购预算的编制、采购需求的制定、采购方式的确定、招投标管理、合同备案及验收与款项支付等措施来实现采购业务的内部控制。单位应严格执行《政府采购法》，并根据财政部门相关规定编制采购预算，合理安排采购计划，以保证政府采购计划的科学性、合理性;将采购过程规范化，对于纳入集中采购的项目必须采用集中采购程序，保证采购过程的合法合规;将招投标行为透明化，确保招投标公开、公平、公正;将采购验收流程具体化，并通过资产接收和验收岗位的有效分离，保证采购质量。

4.资产控制

资产控制主要包括货币资金的控制、固定资产的控制以及对外投资的控制。在资金控制的过程中通过不相容岗位相互分离、印鉴章管理、银行账户管理以及货币资金核查等多种方法去保证货币资金、印章、票据以及账户在保管和使用上符合国家法律法规的相关规定。在固定资产控制中通过分工与授权控制、取得和验收控制、使用和维护控制及处置与转移控制等保证资产的配置符合国家规定;坚持谁使用、谁保管、谁负责的原则，规范国有资产使用行为，保证资产安全完整。对外投资控制通过对外投资的岗位设置、对外投资的决策机制、对外投资的日常监控、对外投资的处置及对外投资的监督检查等确保对外投资活动的合法合规;确保投资行为的科学性、合理性，提高投资的经济效益;确保对外投资资产的安全、完整。

5.建设项目控制

建设项目控制主要是对单位建立建设项目的内部控制，包括工程立项、工程设计、工程预算、工程招标、工程建设、工程竣工验收六个环节。单位应建立健全建设项目控制制度，并严格规范岗位设置、议事决策、审核、招标、资金控制、档案控制、项目变更以及竣工决算等，确保项目立项科学合理;决策过程、招标过程、建设过程、竣工验收和资产转移合法合规;确保会计核算和会计档案合理有效。

6.合同控制

合同控制主要是对单位合同内部管理制度、合同订立、合同履行、合同价款结算、合同登记、合同纠纷等环节按照内部控制要求加以规范。通过完善合同管理制度、明确岗位设置与职责分工、统一归口与分级授权管理及考核与责任追究等确保签订合同的合法合规;确保单位利益不受损失;促进管理水平的提高。

事业单位通过内部控制能够保证单位经济活动合法合规，在法律法规允许的范围之内开展各项经济业务活动，是单位内部控制的最低要求，也是单位生存和發展的最低准绳。一旦违反法律法规，不但单位领导及相关责任人要受到法律制裁，还会给国家、给单位带来巨大损失，同时给单位的声誉带来严重损害;保证资产安全和使用有效，事业单位一直以来实行的是以收付实现制为基础的预算会计体系，存在重预算、轻资产的管理问题，导致国家投入大量资金建造或购置的资产得不到有效管理。随着政府会计制度改革的推进及《政府会计准则》的六项具体准则的出台，看得出国家对行政事业单位资产管理的重视。作为公共资源的占有者，事业单位有义务保证资产的安全性和使用的有效性;保证财务信息真实完整，保证财务信息的真实完整是事业单位内部控制的核心目标，要求单位根据发生的经济业务进行客观、真实的反映。只有提供真实、完整的财务信息才能为领导决策提供可靠依据，也才能真实反映单位受托责任履行情况;有效防范舞弊和预防腐败，有效的预防舞弊及腐败是事业单位内部控制的根本目标，也是区别于企业内部控制的重要目标。由于事业单位是社会公共资源的占有者、支配者，因此在资源配置的过程中公平、公正显得格外重要。内部控制体系能确保决策、执行和监督相互独立、相互制约，可以将发生的业务固定到具体的流程当中，减少徇私舞弊及贪污腐败的发生;提高公共服务的效率和效果，这是事业单位内部控制的最终归宿，也是区别于企业内部控制的另一重要目标。有部分观点认为内部控制流程繁琐，会降低公共服务的效率，但“磨刀不误砍柴工”，清晰的业务流程和明确的职责分工不但能提高公共服务的效率，更能保证公共服务的效果。

（作者单位：保山中等专业学校（保山技师学院））