PPP模式在西藏地区的应用前景分析

何重阳

本文首先对PPP模式的概念和特点做出了简要论述，接着主要分析PPP模式在西藏精准扶贫、城镇基础设施建设这两个领域的应用前景。除此之外还探讨了PPP模式在西藏运行存在的问题以及推广建议，以期PPP模式在西藏得到更好的应用与发展。

一、引言

近年来，西藏地区的经济增长速度始终位于前列，但从GDP总量上看，西藏地区仍然处于非常落后的位置。此外，由于西藏地区的宏观经济形式的不稳定性与不确定性，使得西藏地方财政的压力进一步加大，鉴于中央政府的转移支付是有限的，必须寻找更有效的融资方法来发展西藏的经济。具体而言，为了缓解西藏政府的压力，有必要引入社会资金，而PPP模式为解决这一问题提供了可行的思路。所谓PPP模式（Public-Private-partnership），也叫3P模式 ，即政府和社会资本合作，最早起源与20世纪80年代的英国。据我国其他地区应用PPP模式的经验与成果来看，PPP模式能够有效的缓解政府压力、吸引私人部门的融资与参与，更好地提供公共产品何服务。

根据PPP模式在我国其他地区的应用经验来看，引入PPP模式无疑是解决我国目前政府财政资金紧张、公共物品与服务供给效率低下、社会资本参与不足等问题的一个良好的解决方法。因为PPP模式不仅推广了政府和社会资本合作的一种新模式，也转变了政府的职能、提升了国家治理能力。我国目前已经把推广PPP模式作为了深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容，这从侧面反应了我国对于推广使用PPP模式的积极性和探索性。通过在其他地区引入PPP模式的经验来看，西藏地区存在这较为严重的脱贫问题基础设施建设不足等问题，因此，在西藏地区引入PPP模式并分析其在西藏地区的应用前景分析具有重大的意义。

二、PPP模式在西藏精准扶贫工作中的应用

（一）PPP模式促进精准扶贫的理论分析

据资料显示，我国目前仍有特殊贫困连片地区共计14个、592个国家扶贫重点县、贫困村预计12.8万个以及2878万个贫困户和约7000万贫困人口，这些数据反映了我国目前的脱贫攻坚战任重道远。而对于这些贫困地区来说，资金的投入不足是制约脱贫的重要原因，要想进一步解决脱贫问题，光靠中央政府的转移支付是远远不够的，还需要引进社会资金。通过引入PPP模式，可以有效地击破社会资本进入到贫困地区的各种壁垒，吸引私营企业与个人参与到贫困地区的建设和发展上来，有助于解决这些贫困地区资金不足的问题。此外，贫困地区由于自身发展水平偏低、交通落后以及资源匮乏等原因还普遍存在着公共产品与服务供给不足的问题。同样可以引入PPP模式，进一步降低社会资本进入提供贫困地区公共产品和服务的门槛，并积极地发挥政府对社会资本的鼓励合引导作用，使其通过合资、独资、参股等多样化的形式参与进来，从而加快推进贫困地区的公共服务均等化的进程。除此之外，在贫困地区地社会保障、教育、科技、医疗卫生等領域也可以引入PPP模式，以便带来更高的效率。具体而言，在这些偏向于公共服务的领域中引进PPP模式，一方面吸引了社会资本在这些领域的设备、人才、投资建设等渠道的参与，使得公共物品和服务的数量与质量都得到稳步提升;另一方面也有效缓解了地方财政的压力，使地方财政资金能更多地应用到其他领域。

（二）PPP模式在西藏脱贫工作的应用

西藏坐落在我国西南部，常年气候恶劣，交通落后，地广人稀，经济发展水平在我国34个省和自治区中垫底。因此西藏是我国代表性的贫困地区，西藏的脱贫工作亦是我国整体脱贫工作的核心和重点。据资料显示，2014年到2019年西藏的固定资产投资合计5345亿元，其中大部分来自中央政府投资，民间投资仅仅占了四分之一左右，远远少于我国其他省和自治区的民间投资占据的水平，这说明了西藏地区引入社会资本的不足。通过在西藏地区引入PPP模式，可以为西藏整体资金投入注入新的源泉。同时，西藏还存在着专项扶贫资金十分有限、供需间的矛盾突出、社会扶贫机构匮乏等问题。在这种情形下，PPP模式通过吸引社会资本和民间资本的参与，可以有效转变政府单一的职能角色，提高扶贫工作的效率，解决贫困地区资金不足问题，从而带动西藏地区整体脱贫工作的快速进展。此外，还有助于我们在在深入分析西藏地区的贫困情况后，针对性的采取措施，展开符合西藏实际的脱贫工作，提高该地区的扶贫工作的效率。近年来，PPP项目确实有效地解决了一批脱贫攻坚任务艰巨的市县长期想解决而没有解决的民生难题，民生短板得以补齐，切实增强了贫困地区人民的幸福感和满足感。对于西藏来说，以上经验是有很大的借鉴意义的，相信通过将PPP模式引入到西藏的脱贫工作，有助于加快西藏的脱贫攻坚战，使其同与全国其他地区一起完成全面建成小康社会和共同富裕的目标。

三、PPP模式在西藏城镇基础设施建设中的应用

除了在脱贫工作中能起到重要的作用外，将PPP模式运用在城镇的基础设施建设中也能发挥一定的积极作用。实践表明，城市化的高速发展需要基础设施的配套发展，因为城市的基础设施建设是经济发展、社会稳定、促进公共服务均等候的必要前提。但是一直以来，我国各地区普遍存在着政府在基础设施建设中高投入、低回报的问题。以我国西部地区典型的西藏地区为例，西藏自治区出于交通条件的恶劣、可用资源材料的不足、投资规模较小、运行成本较高等原因，其城市基础设施建设一直出于低效率的状态，无法很好的满足居民的需求以及该西藏经济发展的需要。通过将PPP模式引入到城镇基础设施建设中来，可以有效解决以上问题，这是因为，PPP模式在城镇基础设施建设中还具有以下独特的优势：

（一）有助于增加基础设施投资资金来源

PPP模式下，项目的融资更多地由私营机构完成，从而缓解了公共部门的财政压力，因此公共部门可以开展更多地、更大规模的的基础设施投资。政府不仅可以节省基础设施的初期建设投资支出，还可以锁定项目的运行费用支出，提高了项目预算的可控性，这无疑提高了基础设施建设的效率。

（二）有效降低风险与分散风险

传统的城市基础设施建设中，政府承担了大部分资金，起着引导的作用;同时，政府同样也承担了建设项目存在的各种风险。PPP模式背景下，政府是与社会私营部门共同承担风险的，这有效地降低和分散了风险。另外，在基础设施地建设过程中，双方可以充分发挥自己处理风险优势地优势和技术特长，稳步提高城市基础社会建设地效率。

（三）发挥私营企业地技术特长和管理经验

私营企业相对于国营企业来说，私下竞争更加激烈，这也使得私营企业往往具有更加先进地技术、处理突发事变地能力以及良好地管理经验。PPP模式引入社会资本地同时，也可以将这些先进地技术和管理方案同时引入，可以有效促进项目建设的效率、提高成功率，保障项目的完成质量等。

四、PPP模式在西藏应用存在的问题与建议

（一）存在的主要问题

尽管以上分析说明了PPP模式在融合社会资本与政府资金、降低和分散项目风险以及充分发挥私营企业的先进技术与管理经验的天然优势，也初步分析了PPP模式在西藏运行的可行性。但是我们也必须考虑西藏地区自身存在的一些阻碍PPP模式发展的问题。

1.PPP投融资条件匮乏

西藏自治区目前存在的的城市化水平较为落后、投资渠道十分有限，金融市场的发展较为滞后，以及融资和投资环境不完善，这些因素都一定程度上制约了西藏经济的发展和PPP模式引入社会资本的效果。

2.缺少相应的PPP管理机构

我国开展和运行PPP模式的时间还不是很长，很多相对落后的地区还没有建立起PPP管理机构，西藏地区也是如此，缺乏管理机构，一定程度上会降低PPP模式运行的效率，甚至带来一系列问题。

3.有关法律法规不完备

PPP模式的良好运行，离不开健全的法律法规体系的保障。这也是降低项目风险，提高投资者积极性的基础。不仅是西藏，目前我国很多地区关于PPP的法律法规都不健全，这也在一定程度制约了PPP模式在西藏的发展。

（二）推广PPP模式的建议

要进一步推广PPP模式在西藏的应用，必须设法解决存在的以上的问题。结合西藏的实际，可行的建议如下。

1.建立西藏地区良好的投融资体制和环境

西藏地区经济发展落后于内地的一个重要原因就是西藏地区地投融资体制不完善，很难吸引引外界资金地流入和投资，因此通过因地制宜地在西藏地区建立良好的投融资体制和环境，这有利于扩大资本的积累和资源的配置效率，增加融资渠道，促进区域经济发展。

2.尽快建设专门的PPP管理机构

之所以要尽快建设专门的PPP管理机构，是因为良好地PPP管理机构能让政府能更好地更快地参与到PPP政策和战略的制定与管理中，同时更有效率地开展PPP项目工作，因此西藏要尽快成立相应地PPP管理机构，以便于有效地开展PPP工作，不断吸取经验和教训，为PPP模式地发展积累更多地经验。

3.设法构建分类、指导性的PPP项目库

除了建立良好地投融资环境体制和设立专门地PPP管理机构外，还可以设法构建分类、指导性的PPP项目库，以便借鑒其他地区引用PPP模式的经验，从而做到扬长避短，结合西藏本身的特点， 挑选一批合适得项目进行试点;最后，也要做好有关PPP的宣传普及工作工作，可以组织专业的团队、利用多种媒体搭理宣传PPP模式，激励私营企业的参与。除此之外，在PPP模式中地方政府要明确自己所处的地位和职责，把促进公共服务均等化和改善地区基础设施建设、维护民众的切身利益作为自己的中心任务，同时积极地吸取社会资本地参与，搞好与合作方地关系，主动承担分险等。

（作者单位：西藏大学财经学院）