新公共管理理论对财政专项资金管理的借鉴意义

汪琦 董志山

近年来，随着财税体制改革的深入推进，面对不断涌现的新情况、新问题，现有财政专项资金管理模式已难以适应当前不断发展的财政专项资金管理的要求。本文从新公共管理的视角，对财政专项资金管理模式进行系统研究，为财政专项资金管理模式研究提供了全新的分析视角，是对新公共管理适用领域的一次有益的探索和尝试，也是对当前财政专项资金管理模式的一次总结与反思。

新公共管理，起源于20世纪70、80年代西方国家广泛发起的大规模政府改革运动，这场运动开始于英国、美国、澳大利亚和新西兰等国，随后在其他西方国家迅速蔓延，并在90年代前后迅速扩展到其他处于政治和经济变革期的新兴工业化国家和发展中国家，在世界范围内形成了一种公共行政改革的国际性趋势。其中又因具体实施内容的不同，被不同的研究学者冠之以 “苗条”政府、管理主义、企业化政府、市场导向型公共行政等，通常被统称为新公共管理。不同于传统公共行政，新公共管理思想是经济学和企业管理理论在公共行政领域的综合应用，它的理论基础主要是私营企业的管理理论与方法、新制度经济学和公共选择理论。

新公共管理虽然是一个相对松散、宽泛的概念，但它涵盖和总结了各国公共行政改革的成功经验和做法，是对传统公共行政学管理理论的取代，也是公共行政模式的一种创新。从本质上看，不论是以注重商业管理技术应用为特征的英国式改革，还是信奉新泰勒主义的美国式改革，其都有两个相互联系的共同特征，即企业化的管理方法和市场化的运行机制。据此，我们可以将新公共管理定义为，新公共管理是以企业化的管理方法和市场化的运行机制为主要特征，以改善公共部门治理为主要目的，并通过改革实践逐步形成的一整套有关政府治理的理论。

与以往传统的公共行政改革有所不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式的局部调整，而是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。它主张在政府公共部门采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务效率，强调在解决公共问题、满足公民需求方面增强有效性和回应力，强调自上而下的统治性权力与自下而上的自治性权力的交互，强调政府与公民社会的协商与合作，强调政府的低成本运作，强调公共服务的质量和最终结果，强调引进企业管理的若干机制和方法来改革政府，强调顾客第一，强调政府职能简化、组织结构“解科层化”和作业流程电子化。

综观这场行政改革的运动，由于操作上的需要而表现出政府继续承担运动主体的角色，每项改革措施也不得不基于现实而表现出对管理行政模式的妥协，但就这场改革运动的发展趋势来看，无疑包含着这样的内蕴：那就是对近代以来公共行政管理化倾向进行全面的检讨。虽然这一检讨的结果依然是以“公共管理”命名，称作“新公共管理”，但它与传统的公共管理已有着很大的不同，或者说，新公共管理意味着一种新的管理模式，是整个近代社会公共行政管理化趋势的中止和对公共行政管理化模式的扬弃，因为，从目标、内容、性质、职能和效果等方面来看，新公共管理都超越了近代以来公共行政的管理化，在现实表现上，它是走向政府公共政策化和公共管理社会化的运动;在哲学的意义上，则是一场中心边缘化和边缘中心化的运动。

当前，我国正处于改革的攻坚期，市场经济的快速发展对政府职能提出了新的要求，政府职能的改革带来的必将是财政职能的转变，现阶段正在加速推进的财税体制改革，也正是基于这个目的。面对新时期不断涌现的新情况、新问题和新挑战，政府各个部门在财政专项资金管理模式中的职能如何定位，财政专项资金的支出結构如何优化，财政资金的不足如何有效弥补，公共服务质量如何提升，社会公众不断增长的需求如何及时的回应，财政专项资金如何更好的发挥整体性效益等一系列问题，显然已成为当前摆在政府面前的重点工作之一。通过研究分析我们发现，新公共管理理论提出的一系列创新观点和经过西方国家改革验证的一系列成功实践，为我们推动财政专项资金管理模式构建，提升财政专项资金管理水平和使用效益提供了良好的借鉴。

（1）精简政府机构。改革开放以来，我国政府机构已历经7次改革，对消除政企、解决机构臃肿、推动政府职能转变起到了重要作用。但在政府职能定位和机构调整、服务型政府和政府公信力建设、行政支出不断攀升等方面，我国政府仍然还有很多亟待解决的问题，从地方政府来看，这一问题要更加突出，在一定程度上制约和影响了社会主义市场经济的快速推进，同时也造成了财政资金的无效使用和浪费。新公共管理大力倡导并积极推动政府的改革和重塑，通过大规模削减政府机构、裁减政府雇员和决策与执行机构的分离，来创造一个少花钱多办事的政府，从而推动政府角色由“划桨”向“掌舵”的转变。我国完全可以借鉴西方的成功做法，进一步推动以职能转变和简政放权为目的大部制改革和行政审批制度改革，从而大幅压缩行政支出，有效缓解财政支出压力，整合并充分发挥财政专项资金效益，最终建成党的十八届二中全会提出的“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。

（2）管理方式的“企业化”。由于我国长期实行计划经济体制，政府权力高度集中，政府职能多有重叠交叉，机构运行效率不高，人浮于事现象普遍且仍然过多的采用行政手段管理，造成地方承担的事项过多而相应的财权过少，支出的内容过多而支出的规模总量偏小，支出保障的重点与政府决策事项不相统一，岗位与权利和责任不相匹配，重视支出进度和程序而忽视内容和绩效和部门间相互推诿、扯皮，互相掣肘的问题。新公共管理注重的企业化管理方式，恰恰为解决这一类问题提供了一种新方式。企业化管理方式更加注重工作效率，强调项目预算、成本核算、成本-效益分析和产出与结果的控制，因事定岗设部门确保了部门、岗位与权利责任的匹配，对全过程进行全面质量管理，对结果开展目标管理和绩效评估，对个人进行考核激励。因而，尽管企业管理与政府管理的目的、对象和方法不尽相同，全部照搬使用并不可行。但对于政府管理改革而言，通过借鉴企业化的管理方式，建立权责明确、分工合理的政府机构，确保地方政府财权与事权的统一，时刻注重行政效率的提高，通过考核激励相结合的方式激发员工的工作积极性，推动财政资金的集中集聚使用，优先保障支出重点事项和关键环节，更加注重支出结构、内容和绩效等，对推动当前我国政府管理改革，实现财政专项资金管理的提升和强化，仍然具有较好的借鉴意义。

（3）在公共服务领域中引入竞争机制。一方面长期以来，政府几乎垄断了公共服务的提供，客观上为私营部门进入公共服务领域设置了进入壁垒，形成了事实上的垄断，因为缺少竞争，政府缺乏进一步丰富公共服务供给内容、改善供给服务质量和提高供给效率的动要和意识，最终造成公共服务在完全由政府供给时出现内容单调、质量较差和效率低下的问题。另一方面，由于政府缺乏足够的公共服务投入，造成公共产品的供给总量长期处于不足的状态，公共服务设施陈旧落后，公共服务内容空乏单调，已远远不能满足广大人民群众不断增长的复杂化、多样化的社会公共需求。借鉴新公共管理的做法，将市场化手段和竞争机制引入公共服务领域，在公共服务领域吸引更多的私营部门和个人进入并参与其中，有利于改变政府提供公共服务的一系列弊端，推动公共服务的社会化和市场化，丰富公共服务提供手段、方式和内容，提高公共服务的质量和效率，也能反向推动政府主动进行改革，通过政府与私营部门之间“竞争-合作”型伙伴关系的建立，增强政府自身的危机意识、效率意识和竞争意识，不断丰富公共服务提供的内容和方式，不断改善政府公共服务质量，不断提高政府公共服务效率，从而有效解决公共服务领域的服务差、效率低的问题。

（4）鼓励社会组织和公民参与公共事务管理。一方面，由于我国社会组织、中介机构等发展滞后，导致其在政府职能转变和整合后的管理空白区域难以有效的发挥填补管理空白的作用;另一方面，受到公民参政渠道过窄和缺乏相应的制度性保障的影响，公民的参政意识还比较薄弱，参政议政的能力和业务水平還有待提高，导致其对事关切身利益的公共管理事务缺乏必要的关注和参与，因而造成政府人员往往凭借以往的经验来做出行政决策，导致行政决策与公众的需求出现偏差甚至是背离。新公共管理则大力提倡和鼓励社会组织和公众对公共事务管理活动的积极参与，并支持发挥专业机构和专家团体的作用，通过社会组织和公众的广泛介入，推动政府内部管理体制改革，提升公共事务管理水平和效益，实现行政决策对公众需求的针对性回应，推动政府由管制型向服务型的转变。

总之，新公共管理理论对于我国行政管理体制改革的深化、财税体制改革的推进和市场经济的发展，对于在市场经济条件下如何更好的处理政府与市场、企业与社会的关系，推动政府职能转变，有效运用市场化手段，进一步提升财政专项资金管理水平和效益，都具有一定的参考价值。在当前乃至今后相当一个阶段，我们都应当对新公共管理理论的一些成功经验和做法认真加以总结、研究和学习借鉴。

（作者单位：1.江苏财会职业学院;2.连云港市财政局）

江苏高校哲学社会科学研究项目：《新公共管理视角下的地方财政专项资金管理模式研究——以连云港市商务发展专项资金为例》。项目批准号：2020SJA1750。