地方政府新增债券资金管理使用的思考与对策

徐丽君

2014年新修订的《中华人民共和国预算法》实施以来（简称新《预算法》），新增政府债券资金成为地方政府主要融资来源，如何有效管理使用债券资金，是各级地方政府债务管理工作的重点。本文详述了南谯区债券资金管理使用现状，重点分析了债券资金管理使用存在的问题，并提出相关政策建议，促进地方政府新增债券资金管理使用进一步完善。

近年来，地方政府为加快经济发展，加大对民生和基础设施投入，在自身财力不足的情况下，举借债务成为地方缓解财政压力的重要来源。如何既有效防范地方政府债务风险、遏制政府违法违规融资行为，又能够促进国民经济持续健康发展、保障地方政府重点项目合理融资需求，成为当前地方政府亟待解决的难题。国务院于2014年9月21日出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）要求，“健全规范地方政府举债融资机制，政府举借债务只能通过政府及其部门采取发行政府债券方式”。采取“开前门、堵后门”方式，地方政府通过新增债券资金的放大效应，带动补短板、扩内需领域基础设施项目建设，实现地方政府经济“稳增长”与“防风险”相协调发展之路。

地方政府新增债券按照偿还收入来源分类为一般债券和专项债券，一般债券以一般公共预算收入偿还;专项债券以对应的政府性基金或专项收入偿还。按照债券资金用途，一般债券用于无收益的公益性项目;专项债券用于棚户区改造、土地储备、收费公路和其他能够产生持续稳定的政府性基金收入或专项收入且收入能够完全覆盖债券本息的公益事业项目建设。

2016年-2020年，南谯区通过省政府代为发行政府新增债券资金173848万元，其中一般债券10198万元，专项债券163650万元。新增债券资金用于公路建设17081万元、水利基础设施建设18175万元、产业园区建设30460万元、棚户区改造107000万元和公立医院债务化解1132万元。结合南谯区在新增债券资金“事前、事中、事后”方面的管理现状、债券资金管理中存在的问题及如何完善提出一些观点。

一、南谯区新增债券资金管理现状

（一）债券资金需求申请

发债项目申报。区发改、住建、卫生、水利等项目主管部门根据债券重点投资领域结合区级年度重点投资建设计划，申报发债项目。

申报发债需求。区财政局在每年的10-12月份，结合南谯区当年地方政府债务情况、综合财力和融资需求等因素，按照上级财政部门相关规定要求，组织全区有关单位申报或从区发改委项目库中筛选项目，形成当年发债需求。发债需求中明确项目建设内容、总投资、年度发债需求、债券类型、发债期限等相关信息，报区政府审定后上报省财政厅，并将债券需求情况同步录入到“财政部地方政府性债务管理系统”。

（二）债券资金的分配

省财政厅根据各市、县申报债券需求情况，综合发债总额、各地债务限额、政府综合财力和债务余额等因素，分配新增债券资金额度。区财政局在收到省财政厅下达债券资金额度后，根据债务系统中发债项目需求情况，拟定债券资金分配方案，报经区政府同意后，编制预算调整方案。在本级人大常委会批准预算调整方案之日起20日内，将债券资金预算批复至有关单位，同时下达债券项目“通知单”，通知有关单位加快项目实施进度。

（三）债券资金的使用

南谯区财政局制定了《关于加强南谯区地方政府债券资金管理的通知》，债券资金按照“谁使用、谁管理”的原则，由项目主管部门负责组织债券项目实施，对项目实施过程中存在的问题及时予以解决。要求项目主管单位合法、合规管理使用债券资金，及时拨付债券资金，债券资金尽量在批复当年使用完毕。

（四）债券资金监督管理

一是上级部门监督检查。财政部驻安徽省专员办自2016年开始，每年对新增债券资金开展全面监督检查，检查内容包括新增债券资金是否经过人大批复，是否用于公益性项目资本性支出，是否直接支付到项目单位等内容，对检查中发现的问题，通过通报、约谈、考核扣分等方式限期整改。二是同级财政监督管理。区财政局履行财政监督职责，定期对债券使用情况开展检查，按月将债券资金支出进度报区政府。每年对债券资金开展绩效评价，并将绩效评价结果作为下一年度债券资金分配依据。

二、债券资金管理中存在的问题

（一）申报专项债券项目库不足

2018年安徽省开始推行土地储备、棚户区改造、收费公路及其他自求平衡专项债发行品种，重点支持的范围包括：棚户区改造、土地储备、收费公路、交通、市政和产业园区、生态环境保护、水利等公益性项目，要求项目自身有一定收益，能够覆盖发行债券本息。我区属于市辖区，没有土地储备中心，没有收费公路等具有明确收益的项目，项目多是纯公益性的，有收益的项目投资总额小而且项目内容杂散，申报债券项目库不足。

（二）债券资金财务核算不明晰

债券资金要求必须用于项目建设，而建设项目除了债券资金外，往往还有来自于中央、省、市各级财政安排的资金。比如棚改资金，水利项目、公路建设项目，既有来自中央、省、市的财政资金，又有债券安排的资金。项目管理单位财务核算时，只针对项目核算，将债券资金和其他财政资金合并核算，未能对专项债券资金单独设账或设立辅助账进行核算，不能够清晰、准确地反映出债券资金撥付和使用情况。

（三）债券资金形成的公共基础设施未能确任和计量

债券资金建成的道路、安置房、水利项目中的大坝、水闸、泵站等资产属于公共基础设施。财政部于2017年4月制定了《政府会计准则第5号—公共基础设施》，要求自2018年1月1日开始，对公共基础设施进行确认和计量并进行财务核算。但目前项目主管单位存在项目人员负责项目建设，财务人员负责资金收支，未能将债券资金形成的公共基础设施进行确认和计量，并纳入资产管理。

（四）部分债券资金未能及时发挥效益

项目建设过程中要涉及到征迁、规划、环保等部门，各部门分别负责项目建设中的一个环节并设有明确的职能界限。在项目建设过程中任一个环节出现问题，就会造成项目迟迟不能开工或建设进度缓慢的现象。加上项目单位部分人员对债券资金使用的绩效管理意识薄弱，造成部分项目债券资金长期滞留在单位账户中，同时还要支付债券利息，未能及时有效发挥债券资金使用效益。

（五）政府偿债年度集中、财政压力大

新《预算法》中明确规定，“政府举债必须有偿还计划和稳定的偿还资金来源”。政府债券资金的偿还纳入预算管理，资金来源是一般公共预算收入和基金收入。南谯区近5年的偿债规模分别为：2020年20586万元、2021年18384万元、2022年33342万元、2023年43249万元、2024年87722万元。偿债峰值是2024年87722万元，其余年份相对平均，2024年的财政资金既要保运转、保民生支出，还要用于偿还债券资金，財政支出压力比较大。

三、完善债券资金管理的几点建议

（一）提前谋划储备发债项目

加强项目谋划储备，从债券资金重点扶持领域筛选项目。将具有同质化、能够产生经济规模性的、能够标准化运营的同类型项目，进行统筹打包，避免出现小而散的项目，并完成前期立项、可研、环评等审批等工作，保证申报项目质量。其次做实做细项目收益与融资平衡方案，测算方法科学有效，数据来源真实可信，确保项目收益能够覆盖发行债券本息和，达到自求平衡。

（二）细化债券资金财务核算

财政部门要完善债券资金管理制度。项目管理单位按项目类型和债券资金投入设立专项账或辅助账，单独核算各项目债券资金使用情况，详细反映债券资金使用的来龙去脉，加强债券资金管理，确保债券资金安全、规范、有效地使用。

（三）开展公共基础设施资产确认计量工作

财政资产管理部门应当会同项目主管部门，将债券资金形成的公共基础设施进行确认和计量，建立相应的卡片登记和统计报告制度，加强日常统计和动态监控。项目主管部门要做好资产的会计核算管理工作，认真履行资产运营维护责任，不能将专项债券对应的资产用于融资平台公司融资的抵押、质押。

（四）加强监督考核促债券资金发挥效益

一是聘请专家对项目单位开展债券资金绩效管理培训，将绩效管理理念从财政部门延伸到项目管理单位，使项目单位人员树立起绩效管理理念。其次加强项目的前期管理，让债券资金到项目单位后，立即就能开工建设，形成资产，发挥效益。三是加大政府考核力度，对于存在债券资金长期滞留的单位，通过通报批评、扣减单位办公经费、对相关责任人员问责等方式推动债券资金尽快发挥应有效益。

（五）防范政府债务风险

财政部门作为地方政府债务管理的归口管理部门，应当定期测算债务率、新增债务率、偿债率等指标，并报同级政府及时了解风险情况。在申请债券发行过程中，需要综合考虑当地的政府综合财力和政府债务情况，做到发债金额、发行期限与偿债收入来源相匹配。采取预提偿债准备金、控制项目建设、压缩公用经费、盘活存量资产等方式筹集资金，专项用于偿债峰值年度的债务化解，以践行政府契约精神，确保政府债券资金的按期偿还，防范政府债务风险。

四、结语

新增地方政府债券资金的管理对于县级地方政府而言任重而道远，管理过程中存在的问题亟待地方政府来破解，本文提出针对性的政策建议来解决债券资金管理中存在的问题，同时防范政府债务风险。县级政府作为债券资金管理使用的主体，需要从理念到实践的更新与完善。有效管理使用新增地方政府债券资金，弥补地方政府财力不足，短期内缓解财政压力，对完善地方政府财政体系建设意义重大。

（作者单位：滁州市南谯区财政局）